湖北省人大常委会执法检查组

（2013年6月 25 日）

受全国人大常委会的委托，根据省人大常委会工作安排，省人大常委会副主任王玲带领财 经委、城环委和部分人大代表组成的执法检查组，于6月 15 日至 18 日先后赴黄石、十堰、孝感、 随州等地，并深入黄石黄金山太阳能光伏发电集中连片应用示范园区、黄石垃圾发电厂、湖北 安能安陆生物质发电厂、华润随州风力发电场、汉江水利水电集团等企业实地检查。通过听取 省政府相关组成部门工作汇报、召开能源企业座谈会、现场考察等方式，全面了解我省可再生 能源发展规划、配套法规政策、优先上网、全额保障性收购等制度的实施情况以及可再生能源 产业发展取得的主要进展情况，同时收集整理存在的困难和问题 19 条、意见和建议 25 条（附后）。 现将执法检查的有关情况报告如下。

一、我省贯彻实施可再生能源法的基本情况

自 2005 年以来，我省全面贯彻落实可再生能源法，充分发挥法律保障作用，加强统筹规划， 完善相关政策，理顺各方面的利益关系，在优化发展环境、增加能源供应、改善能源结构、减 少污染排放等方面取得了明显成效。

1. 可再生能源服务保障格局基本形成。可再生能源法颁布后，我省采取多种形式，通过媒体、 网络等进行可再生能源知识的普及和宣传，在湖北日报以专版专栏形式，及时报道我省可再生 能源建设成就；同时配合省委组织部完成了新能源产业发展的教材编写，目前该教材已作为干 部培训的必修内容之一，提高各级领导干部对可再生能源的认识。

为全方位推进我省可再生能源发展，省发改委、经信委、住建委、财政、税务、水利、农业、 科技、环保、物价等部门各司其职，齐抓共管，科学谋划，积极推动可再生能源法的贯彻实施。 一是为推进我省新能源开发建设，省发改委会同省物价局研究提出调整中小化肥电价，用于支 持新能源发展等政策建议，得到省委书记、省人大常委会主任李鸿忠的高度重视。二是为保证 新能源发电能够上网，积极协调省电力公司推进新能源并网，目前省电网企业承诺承担可再生 能源发电项目的接入系统建设，并全额收购电量。三是按照可再生能源法的要求，组织相关单 位编制了湖北省能源发展战略规划（2008-2020 年）和水电、风能、太阳能、生物质发电等可再 生能源的“十二五”规划，为科学、合理、有序开发可再生能源提供了依据。四是出台《湖北省农村可再生能源条例》（经 2010年7月 30 日湖北省第十一届人大常委会第十七次会议通过），为可再生能源在农村的推广使用提供法律支撑。五是为有序开发我省水能资源，2006 年省政府 出台了《关于加强水能资源开发利用管理的意见》，使我省水电开发利用更加科学规范。六是在 资金支持方面，省财政通过设立可再生能源发展专项资金、现代农业农村能源专项资金、新能 源及节能环保新型产业激励性转移支付专项资金，积极争取国家多种补贴资金，累计扶持约 30 亿元。省国税局依法减免增值税、企业所得税累计 5 亿余万元。在每年的“两会”上，就可再 生能源发展问题，我省人大代表提出许多相关建议案，推动了一些难点热点问题的解决。

2. 可再生能源产业得到蓬勃发展。可再生能源法鼓励各种所有制经济主体参与可再生能源 的开发利用，同时通过税收、补偿等系列措施，营造良好环境，为我省可再生能源的发展带来 了春天、带来了机遇。近几年来，我省积极调整能源结构，加快能源发展方式转变，推动我 省能源科学发展。截至 2012 年年底，湖北非化石能源消费量占全省能源消费总量的 15%；全 省发电装机总容量 5787.04 万千瓦（含三峡 2240 万千瓦），其中水电装机 3595.28 万千瓦，占62.13%；生物质发电装机 37.58 万千瓦，占 0.65%；风力发电及太阳能发电装机 26.207 万千瓦（其 中风力发电 21.47 万千瓦、太阳能 4.737 万千瓦），占 0.45%，能源结构多元化格局逐步显现。一 是在水能资源方面，我省取得了巨大成就。三峡水电站、水布垭水电站、潘口水电站等重大项 目先后投产，全省水电装机达 3595.28 万千瓦，水电资源开发率已超过 90%。二是在风能方面， 我省 6 个风电场已建成并网发电，装机 21.47 万千瓦，在建和即将开工项目 17 个，装机 80 余 万千瓦。三是在太阳能方面，我省已并网和部分并网运行项目 9 个，装机容量 4.737 万千瓦。在 建项目（含 1 个部分并网项目）6 个，装机容量 5.244 万千瓦。一批项目正在开展前期工作，装 机容量 50 余万千瓦。四是在可再生能源建筑和地热能方面，全省累计可再生能源建筑应用面积4514.9 万㎡，其中太阳能光热建筑应用面积 3541.88 万㎡，浅层地能建筑应用面积 973.02 万㎡。 五是在生物质方面，全省已核准秸秆直燃发电项目 27 个（装机 70.8 万千瓦），其中建成 10 个（装 机 24.3 万千瓦），年利用秸秆约 200 万吨；核准垃圾发电项目 10 个（装机 22.5 万千瓦），其中 建成 6 个（装机 12.7 万千瓦），年处理垃圾近 260 万吨；核准生物质气化发电项目 4 个（装机 0.6838 万千瓦），建成 3 个（装机 0.5838 万千瓦）。六是在生物质燃气方面，2012 年年底，全省农村户 用沼气保有量 298.27 万户，年产沼气 10.55 亿立方米，生物质气化集中供气技术和工艺不断改进， 建成使用的大型沼气集中供气工程 175 处。我省黄冈市龙感湖沼气发电示范工程、襄阳市污水 处理厂污泥综合处置示范项目等在沼气利用上进行积极探索，起到了很好的示范作用。七是在 生物质成型燃料方面，已建成年产秸秆固化成型燃料 1 万吨以上的工程 2 处，建设的小型秸秆 固化碳化企业 50 家，年利用农作物秸秆 23 万吨。燃料乙醇，已向国家申报了荆门、洪湖、宜 昌市 3 个燃料乙醇生产基地项目，生产能力将达到 30 万吨 / 年。同时一大批国家绿色能源示范县、 国家新能源示范城市、国家新能源示范园区的申报创建为可再生能源的发展注入了新的活力。

3. 可再生能源发展后劲正在增强。可再生能源法鼓励将可再生能源开发利用的科学技术研究和产业化发展列为科技发展与高技术产业发展的优先领域，纳入国家科技发展规划和高技术产业发展规划，并安排资金支持可再生能源开发利用的科学技术研究、应用示范和产业化发展， 促进可再生能源开发利用的技术进步，降低可再生能源产品的生产成本，提高产品质量。我省 积极培育可再生能源领域相关的装备制造业，加强技术研发和科技攻关，加快推进能源装备自 主化、国产化工作，通过产业化驱动促进可再生能源全面发展。一是在科技研发方面，武汉大 学等院所都开展了新能源产业发展科研和技术攻关，已有四个国家能源研发（实验）中心落户 湖北，成为我省抢占可再生能源战略产业制高点的重大机遇，为振兴湖北能源装备产业搭建了 很好的平台。同时我省非粮生物质热解制油技术研发与应用、生物质气化—再燃发电技术创新 与应用、移动床秸秆热解炭气油电多联产多联供技术、秸秆沼气厌氧干发酵工艺和常温氧化铁 系脱硫剂生产方式大成功申报发明专利，立式套筒生活垃圾热解气化炉技术创新与应用、沼气 替代天然气等一批国内领先的关键技术取得突破性成果，具有较好的应用前景。二是在制造业 方面，与风电产业相关的发电机、齿轮箱、电控系统、大型结构件、塔筒制造等关键配套部件 我省企业均可生产；我省非晶、微晶薄膜及薄膜原片生产制造技术均处国内领先水平。据不完 全统计，2012 年我省可再生能源产业产值达到 500 亿元。

二、存在的困难与问题

我省可再生能源产业发展虽然取得了一些进展，但由于我省煤、油、气等能源资源状况相 对较差，可再生能源资源也相对不优，目前在国家扶持政策落实、产业体系建设等方面，也遇 到一些困难和问题，制约了可再生能源的发展。

1. 配套政策不完善。可再生能源法原则性和指导性较强，缺少一定的刚性，强制性不足， 实施力度不够，由于缺少配套政策法规，许多可再生能源发展中遇到的实质性问题难以得到有 效解决。可再生能源发电项目接入系统申报程序繁琐，流程复杂，项目建设与规划不同步，滞 后于可再生能源项目的发展和建设。如华润在随州项目线路及接入点项目申报、立项建设流程 周期较长，时间至少需要两至三年，而风电场建设周期只要一年，如果没有进入国网计划，周 期更为漫长，严重影响风电场的投产进度。并网接入手续复杂，时间跨度大。如黄石经济开发 区集中连片光伏发电一期项目于 2011年9 月建成，在省发改委、省财政厅牵头召开并网协调会 的情况下，2013 年初才实现并网。《可再生能源电价附加补助资金管理暂行办法》规定季度结算， 但因结算程序繁琐，导致回款周期过长，一般结算周期至少要 5 个月，企业垫付影响资金周转。

2. 扶持政策不到位。支持可再生能源开发利用，对于改善能源消费结构意义重大。随着经 济快速发展和能源消耗的加快，国家对可再生能源开发利用的税收、补贴等扶持政策逐年增多， 但存在落实不到位情况。一是目前国务院、财政部和国家税务总局未对列入指导目录的项目作 出具体规定，有关可再生能源的税收优惠政策散见于各个单项文件中，既有 2006 年以前的，也 有 2006 年以后的，而且多以“资源综合利用”、“节能减排”名义，概念不清晰。二是如“小型 水力发电单位生产的电力可以选择按照简易办法依照 6% 征收率计算纳税增值税”的政策，由于电网公司只收 17% 的专用发票，执行的结果是要么继续实行 17% 税率不变，要么电网企业对 6% 专用发票“内扣”税率差额。三是国家税务总局规定，中央财政补贴不属于增值税收入， 不征收增值税。但目前我省的中央财政补贴部分还是需要开增值税票才可以办理，不符合规定。 四是可再生能源法第十四条规定，“国家实行可再生能源发电全额保障性收购制度。”但实际上， 新能源发电企业每月计划上网电量与实际上网电量的差额被电网企业认定为不合格电量，对企 业造成了经济损失。此外还有部分可再生能源电厂被迫“调峰”，从而限制发电。

3. 分配政策不合理。目前，电价附加补助资金分配方案不合理，可再生能源电价附加补贴 不平衡，我省可再生能源企业生产成本高，企业盈利困难。国家在全国范围内统一分配和确定 上网电价时，对可再生能源资源分布差异区分不够，采取“一刀切”或差异较小的定价政策， 实质是拿资源禀赋差、用电需求高的地区的资金补贴用电需求低的西部地区快速发展可再生能 源，造成投资浪费和电网安全隐患。国家对可再生能源规定了标杆电价，太阳能光伏发电电价 为 1 元千瓦时，中部地区风电 0.61 元千瓦时。由于中部地区风资源、太阳能资源条件差，建设 成本高，按照上述电价项目都处于不赢利状态，影响了企业发展可再生能源的积极性，制约了 中部可再生能源的发展。

三、几点建议

为更好贯彻实施可再生能源法，有力促进可再生能源开发利用，根据可再生能源法在实施 中所遇到的问题并借鉴国外可再生能源管理经验，提出以下建议：

1. 进一步提高思想认识，更新决策观念。国家对能源消费实行总量控制，即使考虑采取节 能、调整经济结构等措施，也难以完全满足经济发展的需要，但国家规定新能源和可再生能源 开发利用的增量部分不包含在能源消费控制总量内。国家“十二五”可再生能源发展目标明确 到 2015 年，可再生能源在能源消费中的比重达到 9.5% 以上，可再生能源年发电量争取达到总 量的 20% 以上。因此大力发展可再生能源是经济社会发展的迫切需要。可再生能源“生产成本高， 外部成本低”，在其发展初期，政策支持力度大，技术进步、成本降低和规模扩大就快。因此可 再生能源政策要打破常规能源决策思维，从降低“社会全成本”和提高“长期社会效益”等全 局利益出发，采取国家行动，动员社会力量推动可再生能源大发展。

2. 进一步完善配套政策，增强法律实施的有效性。修订《可再生能源法》，完善相关配套政 策法规，建立健全能源立法体系，使可再生能源的发展在每一阶段每种状况下都有法律依照和 支撑，使可再生能源发展全方面全过程都有法律保障。一是可再生能源发展要从系统整体经济 性出发，综合考虑可再生能源开发、输送和利用的经济性，强化并网消纳的经济性约束，合理 安排可再生能源并网消纳规模、建设规模和开发时序，鼓励可再生能源就地消化，积极引导可 再生能源优化布局和有序发展。二是按照责权相符原则，尽快出台可再生能源发电保障性收购 具体管理办法，合理确定政府、电网、发电企业等各方主体的责任。三是大力培育市场主体， 全面清理并消除可再生能源市场进入的歧视和障碍，确保可再生能源经济在能源市场中得到发挥。建立全新机制，考核电网公司可再生能源并网的增量比例，激励电网公司向可再生能源“找电”。四是加强区域统筹、区域规划、区域共享，确保垃圾发电、生物质发电的原材料供应。调 整完善以项目核准制为核心的投资管理体制，畅通可再生能源相关资源开发利用流程。保障可 再生能源的有序开发，在做好生态资源的平衡和移民安置的前提下积极开发相关发电项目，加 强开发监管力度。

3. 进一步强化支持力度，充分调动各方积极性。加大对可再生能源产业的支持力度，从政 策、管理、土地、资金、税收等多方面促进可再生能源产业的发展。一是提高税收优惠法律层次， 实现税收政策的法律化。有关部门应对相关的税收政策进行整合，改变过去存在的可再生能源 税收政策分散，权威性和稳定性弱，体系化不足现象，形成完整的税收扶持政策，以进一步推 动可再生能源的开发利用。二是国家有关部门要统筹产业、财税、价格，改革定价规则，明确 上网电价和供电价格是不含税价，税收与价格脱节，以妥善解决小水电增值税优惠政策不落实 问题，或者参照对三峡电厂增值税税收超过 8% 的部分实行即征即返政策。三是给予税收优惠政 策，将增值税先征后返改为即征即返或免征；对于可再生能源电价附加，采取按半年提前预拨、 年底结算的方式，减轻企业资金压力。四是对于生物柴油项目，中央财政进一步加大支持力度， 在生产环节给予投资补助和贷款贴息，在销售环节参考乙醇汽油的补贴政策，对销售到燃料油 市场的非粮生物质燃油产品实行财政补贴政策。五是简化项目办事流程和程序，建立规划、审批、 价格、接入与上网等统一的协调机制。对分布式太阳能光伏发电项目，由于单个项目规模都不大， 建议项目的审批权由省级下放到地市级；或由省级实行总量控制，地市实行备案制。六是改革 电价补贴政策。国家应将统一征收的可再生能源发展基金优先返还给上缴省份，或者将今后征 收的增量部分返还给上缴省份，由上缴省份根据各自的资源禀赋情况在本省内调配使用。七是 将垃圾焚烧发电项目省级电网补贴纳入国家可再生能源补助资金。目前垃圾焚烧发电每千瓦时0.1 元的垃圾补贴从省级电网中疏导承担，这势必进一步抬高销售电价，加重老百姓的电价负担， 建议垃圾电量 0.1 元 / 千瓦时补贴统一从可再生能源补贴发展基金中列支，减轻地方负担。八是 取消阶梯电价，充分调动老百姓参与光伏发电的积极性，鼓励老百姓参与可再生能源事业。

4. 进一步加大执法检查力度，增强各级政府依法行政的自觉性。建立常态的执法检查工作 机制，加强组织领导，落实工作责任，保证政策协调，坚决摒弃一些落后的传统观念，坚决清 理各种不利于发展的文件和规定，坚决废除一切有碍于发展的体制，坚决查处各种违法违规行 为，切实改变作风，打破部门利益，清除政策障碍，建立公正、透明、高效的良好发展环境， 形成促进可再生能源发展的合力，确保可再生能源产业健康发展。