湖北省环境保护厅厅长 吕文艳

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

受省政府的委托，现就《湖北省清江流域水环境保护条例（草案）》（以下简称《清江条例》草案）起草的有关情况报告如下：

一、制定草案的必要性

（一）制定《清江条例》草案是贯彻落实习近平总书记视察湖北讲话精神的具体行动。

习近平总书记强调长江经济带发展要“共抓大保护、不搞大开发”。今年4月在视察湖北时要求，坚定不移走“生态优先，绿色发展”之路，以高质量发展实现高水平保护、以高水平保护促进高质量发展。制定《清江条例》是实现高水平保护清江、保护长江的重要举措，是落实习近平总书记视察湖北重要讲话精神的具体行动。

（二）制定《清江条例》草案是保护好清江满足人民美好生活的迫切需要。

清江发源于恩施州的利川市齐岳山，流经恩施州和宜昌市所属的10个县（市），在宜昌市宜都陆城汇入长江，全长423公里，流域面积达1.7万平方公里，是长江在我省境内仅次于汉水的第二大支流。清江流域水资源、森林资源和矿产资源丰富，分布有县级以上集中式饮用水源地，与清江流域人民生产生活密切相关，制定《清江条例》，依法保护好清江是满足人民美好生活的迫切需要。

（三）制定《清江条例》草案是依法解决清江环境问题的现实需求。

随着清江流域经济社会的快速发展，清江保护与开发矛盾越来越大，管理体制不顺、环境基础设施建设严重滞后、部分支流水质下降、防洪能力不足、库区地质灾害频发、航运管理亟待加强等问题凸显。制定《清江条例》将为依法解决清江环境问题提供重要的法律支撑。

二、草案的起草过程

《条例》制定工作纳入2018年度立法计划后，省人大、省政府十分重视，成立了以省人大刘晓鸣、胡志强副主任、省政府曹广晶副省长为组长，省环保厅主要负责同志为副组长，省人大法规工作室、省人大城环委、省政府法制办、省环保厅相关分管领导为成员的起草工作领导协调小组，以加强对此项工作的领导，并印发了工作方案。按照工作方案的要求，我厅迅速成立工作专班开展起草工作，选择了起草团队，制定了详细工作计划，明确了工作任务和时间节点，有序开展立法相关工作。

一是开展立法调研。为了保证立法质量，起草专班先后三次赴恩施州、宜昌市和所属的县市进行现场调研，召开了17次座谈会，了解清江流域社会经济发展状况、水环境保护工作情况及存在的问题，收集相关意见与建议。

二是广泛征求意见。在起草过程中，注重专家在立法中作用，今年8月上旬就草案召开了专家论证会，充分听取专家意见。同时，还就草案分别征求了省直有关单位和宜昌市、恩施州人民政府及其相关部门的意见，并对相关意见建议进行了充分吸收。9月中旬，草案报到省政府后，省政府法制办会同我厅开展了草案的修改工作，并将修改后的草案再次印发相关市州人民政府和省直相关部门征求意见，并在省政府法制办网站全文公布，广泛征求社会各界意见，后经反复修改，形成修订草案。

草案经省政府常务会议审定后，报省人大常委会审议。

三、草案的主要内容

《清江条例》草案共分为总则、管理体制、标准与规划、保护与防治、法律责任、附则等六章，具体条文共三十八条。主要内容如下：

第一章，总则。主要包括立法目的、适用范围、基本原则、政府职责和部门职责等内容。

第二章，管理体制。主要是从国家、省级推行的有关制度等方面予以提出有关管理制度的建立健全等方面的要求，对约谈制度、挂牌督办等规定进行了细化明确。

第三章，标准与规划。主要是对制定流域水污染防治规划、生态保护规划等方面提出要求。

第四章，保护与防治。主要是从城乡污水污染防治、农业生产废弃物污染防治、规模以下畜禽养殖业污染防治及其他污染防治等方面提出相关制度设计及管控措施要求。

第五章，法律责任。

第六章，附则。

四、重点说明的几个问题

（一）立法原则

1.合法性原则。与上位法不冲突，拾遗补缺，对于上位法未作出规定或需要细化的内容，进行规定或进一步明确细化。

2.协调性原则。与同位法相衔接，积极探索清江流域水环境保护的立法经验，使《条例》成为湖北环境保护法律体系的一部分，体现国家长江大保护战略的根本要求。

3.科学性原则。与清江流域社会经济发展相协调，力求全面、准确反映清江流域问题，条文设立具有操作性，针对性，真正起到强化监管作用。

4.参与性原则。起草过程实行民主立法、开门立法，保障当地群众的根本利益与诉求，保证立法的质量和效益。

（二）关于流域适用范围

清江全流域属岩溶十分发育河流，溶洞、地下暗河、上升泉、下降泉、盲谷等地形较多、支流众多，干支流呈对称性羽状分布，有大小支流252条。其中一级支流25条，流域面积在500平方千米以上的支流有7条；二级以下支流多为间隙河。鉴于清江流域三级及以下支流存在间歇性河流，且多为贫困山区，结合清江流域社会、经济、环境保护实际情况，草案规定本法在流域上的适用范围为清江干流及其一级、二级支流的汇水区域。（第二条）

（三）关于清江水环境保护标准

恩施州早在2002年就规定清江按国家地面水环境质量标准II类水环境质量标准予以保护。实际工作中我省对清江流域的水质标准要求较高，全流域执行的水质标准为国家《地表水环境质量标准》（GB 3838-2002）II类水环境质量标准（宜昌清江大桥断面、恩施桅杆坪断面）、城镇集中排放区、产业园（区）执行不低于Ⅲ类水环境质量标准（恩施七要口断面、恩施大沙坝断面）。考虑到国家对长江大保护战略性部署的长期性，草案对水环境保护作了“清江流域执行省人民政府划定的地表水环境功能区类别及水环境质量标准”的原则性规定。（第十八条）

（四）关于水污染防治的突出问题

清江流域水污染问题主要集中在城乡污水集中处理设施短缺、农业生产废弃物处置不当、规模以下畜禽养殖排污不达标等方面。

1.污水处理设施。清江流域城镇管网建设缓慢、污水处理配套管网严重缺乏，目前流域内只有凉雾等少数几个乡镇建有污水处理厂，大多都直排入清江，生活污水成为污染清江的主要来源。依据《国务院关于印发水污染防治行动计划的通知》“加快城镇污水设施建设与改造......2020年底前达到相应排放标准或再生利用要求”和《水污染防治法》第四十九条“城镇污水应当集中处理”的规定，草案设定了“清江流域县级以上人民政府在城镇污水处理设施和配套管网未覆盖的区域应当配套建设生活污水处理设施”的内容。（第二十五条）

清江流域农村地区由于受农家乐等新业态旅游业的影响，生活污水随意排放倾倒，对农村饮用水水源带来了污染风险。依据《水污染防治法》第五十二条“国家支持农村污水、垃圾处理设施的建议，推进农村污水、垃圾集中处理”的规定，草案设定了“在不具备污水集中处理能力的农村地区，清江流域县级以上人民政府应当建设乡村分散式污水处理设施，确保其排放的污水符合排放标准”的内容。（第二十六条）

2.农业生产废弃物处置。农业是清江流域主要产业，畜禽粪污、农作物秸秆、废旧农膜、废弃农药包装物等农业生产废弃物尚未实施规范有效的回收和利用，对清江水环境有较大影响。为此，草案明确规定对农业生产废弃物实施回收利用管理，具体管理方式由恩施自治州、宜昌市人民政府自行确定。（第二十七条）

3.规模以下畜禽养殖。清江流域畜禽养殖业规模大，其中恩施市、利川市、建始县、巴东县、咸丰县、长阳县和宜都市已成为国家生猪调出大县。流域内畜禽养殖污染防治的问题主要集中在规模化以下的畜禽养殖业，由于收集、贮存、处理、排放标准无法可依，致使养殖废弃物未经处理或者处理不达标直排清江。为此，草案依据2014年国务院出台的《畜禽规模养殖污染防治条例》、国务院办公厅《关于加快推进畜禽养殖废弃物资源化利用的意见》的相关规定，对规模以下经营性畜禽养殖项目新建、扩建、畜禽养殖废弃物排放等进行了规定，以解决畜禽养殖源头防控措施薄弱、规模以下养殖项目的污染防治义务不明、法律责任不清等问题。（第二十八条、第二十九条、第三十五条）

（五）关于生态补水流量的确定

生态流量是维持河流自然生态与环境需要的最基本流量。清江流域由于大规模水电开发致使河水流速放缓、自净能力减弱，径流式小水电站甚至造成水库以下河道在平水期和枯水期断流，不仅影响河道生态用水，同时影响下游居民的生产、生活用水。为确保最低生态补水流量，保障生态用水，保护清江流域水环境，草案根据《国务院关于印发水污染防治行动计划的通知》的规定，参考恩施州水电站生态流量泄放实际执行的标准，设定了生态补水流量条款，规定清江流域干流、一级支流及其二级支流水电站应当根据生态环境用水与生态补水方案，下排生态用水流量不得低于多年平均径流流量的10%。（第三十一条）

以上说明连同草案，请予审议。