今年六月份朱集镇被襄州区确定为乡镇街道规范性文件备案审查工作二个试点单位之一，朱集镇人大大胆尝试，经过实操演练，积累了些许经验，在12月9日省人大常委会召集的省、市、区三级调研座谈会上，朱集镇在备案审查工作的经验做法、意见建议得到了省市人大常委会的充分肯定。感悟颇多，特整理出来，与其他兄弟乡镇分享，不到之处，敬请批评指正，不胜感激。

众所周知，乡镇层面的文件大量是工作部署、会议通知、具体事项安排等，真正涉及公民、法人权利义务、具有普遍约束力的规范性文件数量并不多，面对这项全新的工作，我们在文件清理中“学习辨识”，对2019年以来镇里制定的各类文件进行了一次“大起底”，我们边清理、边请教、边讨论，努力把握规范性文件的识别标准，通过清理，让我们第一次真正摸清了自家“制度家底”，也为后续工作奠定了基础，当时，镇里正好需要制定一份《乡村振兴工程项目管理办法》，我们决定把这份文件的出台，作为一次全流程的备案审查实战演练。在区人大指导组的帮助下，我们尝试规范了从起草论证、征求意见、合法性审核到形成草案、提交报备的各个环节，探索制作《备案登记表》，建立台账，这让我们直观地感受到，备案不是一个简单的“交材料”动作，而是需要嵌入到乡镇政府发文流程的关键节点中去，这对我们现有的工作习惯是一个挑战。

审查是核心，也是我们基层最大的短板，为此，我们做了一些“土法上马”的尝试，乡镇没有专门的法律机构，我们组建了一个“混合编队”的审查工作组，由镇人大主席牵头，成员包括主席团成员、有相关工作经验的人大代表，并硬性规定必须邀请镇司法所负责人和我们聘请的法律顾问参加，我们还初步联系了本镇几位熟悉法律、农业、工程的乡贤，建立了一个小小的“专家咨询名单”，以备不时之需。我们尝试了“三步走”：先由工作组对照法律法规进行初审，画出疑点；遇到专业问题，就打电话或开会请教我们的“咨询名单”；最后召开主席团会议集体商议。在审查《工程项目管理办法》演练稿时，我们重点看了它有没有超越乡镇权限、有没有违法设置罚款、收费，程序规定是不是公平。同时，我们通过代表联络站，收集了村干部和群众的一些实际意见，比如“小额工程要不要都走招投标”、“本地村民务工能不能优先”，把这些很具体的问题也带入了审查讨论中。对于审查中发现的问题，比如有的文件表述模糊、程序环节缺失，我们目前主要采取“发出书面审查意见+面对面沟通解释”的方式，督促制定机关修改。我们感觉，在乡镇这个熟人社会里，刚性的“纠错”往往需要柔性的“沟通”来铺垫，修改后，我们也会进行复核。目前，这套机制还在摸索中，权威性和刚性都有待加强。

空洞的学习不如一次实战。通过全程演练一份真实文件，干部们对备案审查的理解比开几次会都深，在实操中我们发现完全靠乡镇自身力量进行深度法律审查是不现实的，必须紧紧依靠司法所、法律顾问，并积极探索借助上级和外界专业力量。同时这项工作离不开镇党委的支持，更需要与镇政府办公室、各站所建立顺畅的日常沟通机制，变“事后备”为“事中知”，才能防患于未然。

在规范性文件备案审查的实操中我们也面临现实困难与困惑：

一是认识与能力双重不足。部分干部觉得这是“多一事”，存在“应付”心态。更重要的是，我们极度缺乏专业审查能力，面对一些专业领域的文件条款，常常“心里打鼓”，怕审不出真问题，也怕审过了头。

二是标准与尺度难以把握。乡镇的规范性文件到底边界在哪里？哪些事项我们可以规定？规定到什么程度不越权？这些具体尺度我们非常需要清晰的指引。

三是机制保障尚显薄弱。审查意见的法律效力如何？如果制定机关不按意见修改，我们有什么制约手段？目前主要依靠沟通协调，缺乏制度化的刚性约束保障。

四是公众参与渠道不畅。如何让老百姓更便捷地了解并提出意见，而不仅仅是通过人大代表转达，我们办法不多。

几点具体的建议与恳请

作为身处一线的试点单位，我们迫切希望得到上级人大更直接、更具体的支持：

一是恳请提供“工具书”和“案例库”。希望省市人大能编印针对乡镇街道的《备案审查实操手册》，汇集各类常见问题解答和正反典型案例。这比通篇的理论培训对我们更有用。

二是建立“专家支援热线”。能否建立一种机制，当我们遇到重大疑难问题时，可以快速得到市级或县级法律专家的权威咨询意见？

三是进一步“明晰权限清单”。建议省级层面能研究出台乡镇街道规范性文件制定权限的指导目录或负面清单，让我们知道什么能规定、什么不能碰。

四是探索“刚性约束机制”。希望从制度层面，研究赋予乡镇人大在备案审查工作中更明确的处置权和保障措施，让审查意见“长出牙齿”。（宋河彬 黄涛）