2010年3月十一届全国人大三次会议期间，吴邦国委员长在常委会工作报告中讲到“依法开展专题询问和质询”，并指出：“根据监督法和全国人大常委会关于加强经济工作监督决定的精神，今年我们将选择代表普遍关心的问题听取国务院有关部门专题汇报，根据有关法律的规定，要请国务院有关部门主要负责同志到会听取意见、回答询问、答复问题。”本来，询问和质询是人大监督的法定形式，但加上“专题 ”二字就是一种很新鲜很引人瞩目的提法，遂成为人代会的一大亮点。

人大在监督工作中常用到询问，但专题询问还是新事物。人大质询权虽是人大早就拥有的既定权力，但在实践中却是一项极少被实际运用的权力。在这种背景下，全国人大常委会工作报告首次提出“将依法开展专题询问和质询”，无疑具有十分重大的制度意义。对于政府来说，这势必将大大增强他们的履职压力，促进他们更好地依法行政；而对于人大来说，启用专题询问和质询并将之常态化，事实上也起到了激活人大权力、释放监督能量的积极作用，有利于从制度源头维护和保障人大代表人民利益和意志行使国家权力的宪政逻辑。

温总理在《政府工作报告》中也说，要创造条件让人民批评、监督政府。其实，人大开展专题讯问和质询正是这样一个条件，而且是一个现成而具体的条件。各级人大理应珍视这个条件、利用好这个条件，代表人民更有效地监督政府的权力运行，确保各级政府更好地为人民服务。

一、专题询问与质询的区别

（一）“专题询问”不同于一般的“询问”。

“询问”是人大及其常委会行使知情权的一种方式，对被询问者是一种带督促性质的监督，是全国人大和地方人大经常采用的监督方式。一般询问只注重了解有关情况，具有操作简便易行、不限特定主题、不做事前安排、答复方式灵活多样等特点，被询问单位出席人员级别也相对较低，如果是全国人大询问，国务院机构往往也就是处长、司长级别的官员应询。询问这种监督方式程序较为便捷灵活，而且方法相对平和，被询问机关的抵触情绪不至太高，在当前的形势下更容易被各方面所接受。因此，各级人大普遍采用这一监督方式，在全国人大和地方人大的开展中是较为普遍的。

而“专题询问” 不同于一般询问， 是2010年新提出的概念，是有计划、有准备、有重点、有针对性、能够互动、交流的询问，它是对法定询问监督方式的创新和发展。专题询问应询的干部级别也高。全国人大常委会开展的6次专题询问，基本都是副部长级以上的干部应询，教育部长袁贵仁、卫生部长陈竺、住建部长姜伟新、审计长刘家义都曾到场。

显然“专题询问”比一般询问增强了刚性和制约力，有利于增强监督效果。同时，通过这样的监督实践，无论监督者还是被监督者都有助于提高履职责任感，增强人民代表大会制度意识。

（二）“专题询问”和“质询”的区别。

“专题询问”是针对特定问题的有计划、有准备、能够互动交流的询问，它是对法定询问监督方式的创新和发展。“质询”从表面上看也是行使知情权，实际上多是对不适当行为包括违法失职行为提出质询案，对被质询者是一种带责成纠正不适当行为的性质。“专题询问”，是软性监督,重在督促，监督的力度相对较小,但容易实行；“质询”,是刚性监督,力度大,影响大，是一种仅次于“罢免”、“撤职”和“特定问题调查”的比较严厉的监督手段，需要做好充分准备，慎重从事。形成质询案还有诸多要件，如提出程序、法定人数、内容限制、答复方式等，而其中一个前提，或者说最重要的条件是必须依法列入会议议程。没有这一条就不算“案”，也就不可能正式记入档案和文献。“专题询问”和“质询”是两种既有联系又有区别的监督方式，必要时两者配合行使，刚柔相济，会取得更好的监督实效。

二、专题询问和质询的开展状况

(一)专题询问开展的状况

第一次专题询问是2010年6月24日，全国人大常委会审议国务院关于2009年中央决算的报告时，进行了专题询问，财政部派出了6名官员接受询问。此后，全国人大常委会2010年又就国家粮食安全、深化医药卫生体制改革开展专题询问。2011年，再次选择财政决算以及保障房建设和教改纲要实施情况作为专题询问主题。综观全国人大常委会的六场专题询问，领域都是当年民众普遍关心的社会热点。

全国人大常委会首试专题询问之后，地方上一些人大常委会也开始尝试。上海、湖北和安徽最早围绕重点工作展开。2010年9月15日，上海市人大常委会13名委员就“关于建立世博后城市管理的长效机制”进行询问，上海市政府一委八局负责人应询。安徽的专题询问围绕医改展开，湖北则围绕该省重点工程农村饮用水安全问题。2011年，杭州市人大常委会就市政府蔬菜农药残留监管工作首次进行专题询问。石家庄人大常委会对水利改革发展进行了专题询问。广州市人大常委会则具体到一个路段的交通问题——同德围交通如何突围。2011年，共有20个省（直辖市、自治区）人大常委会展开了专题询问。到目前，还有北京等8个地方省级人大常委会没有开展过专题询问。

从专题询问的次数看，已经开展过专题询问的省份大多只进行过一次，只有湖南、湖北等少数地区开展了两次以上。不过从出席官员的规格看，都给予了足够的重视，至少有厅长出面应询，湖南、湖北都有副省长应询，海南、云南也安排了副省长出面应询。

从专题询问的话题看，除了少数几个地方是围绕具体问题外，其他省份的话题一般都相对宏观，四川、浙江、宁夏等6个省市都围绕财政预决算，广西、贵州等4地围绕食品安全，江苏、广东等5个地方则围绕保障房建设。与全国及省级人大询问的话题相对宏观不同，地市一级和县级人大常委会的专题询问话题相对具体，一般都围绕政府当前的工作开展。如呼伦贝尔在2011年就该市旅游业的问题专题询问，涉及到该市旅游旺季 “一票难求”、“一车难求”和价格过高等问题的根源是什么、如何解决，等等。

从专题询问的效果看，其对推进监督工作深入开展，意义不言而喻，尤其是没有立法权的地市级或以下的人大及其常委会，专题询问已成为监督工作的重要手段之一。有不少地方的人大常委会，通过专题询问解决了监督力度不够的问题。以温州为例，珊溪水库是温州的第一大水源，供水区域占温州总人口的六成多。但近年来水库局部污染严重。2010年8月27日，温州市人大常委会就此开展专题询问。此后整治工作取得进展。

（二）质询开展的状况

就全国人大而言，还没有过严格意义上的质询案。有人把“1980年北京代表团就宝钢建设工程问题质询冶金部唐克部长当场回答”说成是“共和国第一质询案”。但它并不是真正意义上的质询，在正式人大文献中查不到，只能算是询问。质询有严格的法律程序，不仅人数上有规定，而且必须被列为人大会议或常委会会议议程。随着质询案的提起，有可能伴随着更为严厉的下一步监督手段的启动，比如组织特定问题调查委员会、启动对一府两院官员的罢免案等。所以，它不是法定意义上的质询案。真正意义上的质询案是2000年，全国人大代表对烟台“11·24”特大海难事故质询交通部，最终罢免了当时的交通部副部长，之后，全国人大和常委会，再也没有出现质询案。

而地方人大从八十年代开始质询案不断涌现。1989年，湖南省七届人大二次会议上，31名人大代表就省国际经济开发公司清理整顿工作向省政府及有关部门提出质询，一名副省长之后被依法罢免；1994年，21名广东省人大代表联名对省国土厅提出质询案， 2000年又就四会南江工业园电镀城问题处理不当一事质询广东省环保局，3轮答复未获通过之下， 21名代表向省人大提交议案，建议撤换王子葵省环保局副局长的职务；2004年，广东省惠州市人大代表就市政府迟迟不执行市人大常委会关停违规建筑东江明珠高尔夫球场的决议提出质询，但人大常委会力劝代表放弃质询。地方上最近的一次质询，是2009年湖南省人大常委对省政府部分直属机构的违法收费和挪用财政资金的行为提出质询案。

三、专题询问和质询的现状分析

专题询问基础充分、目标明确、卓有影响，已成为人大监督政府工作的有效路径。询问的问题必定是一些攸关国计民生的事宜，应询的干部级别也高，卫生部部长陈竺公开表示肯定：“专题询问给了我们一个沟通的机会，它能帮助政府发现工作漏洞，应该推广”。全国人大常委会下属的《中国人大》杂志2010年第一期也刊文认为：“专题询问对推进监督（政府）工作深入开展，意义是不言而喻的”。但毋庸讳言，专题询问的效果极为有限。参加过专题询问的全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青就说：“（专题询问出席应询的政府官员）一般回答总是短平快的‘已经做了’或‘认真对待’，具体怎样做，没有下文。”“效果有限”的困惑，不仅存在于叶青一人身上。这种监督方式刚性不足，很多地方专题询问会一结束便没了下文，没有进一步的监督手段跟进。

相对“专题询问”，“质询”则是一种刚性监督，其严厉程度仅次于罢免、弹劾。如果说“专题询问”制度已初具雏形，那 “质询”仅是胚芽乍露。其实在我国，质询并非没有基础：全国人大早有1980年的宝钢工程建设类似质询案，后有2000年全国人大代表就烟台“11·24”特大海难事故对交通部的质询，最终罢免了当时的交通部副部长。上世纪八十年代末地方人大也涌现了各项质询案，不少最后涉及到官员的罢免。但2000年以后，全国人大和常委会都再没有出现质询案。2010年全国人大常委会提出开展专题询问和质询至今，全国人大及其常委会并没有真正启动过“质询”。因为质询是一种严厉的监督手段，政府没有严重的事情，一般不会启用。究其原因，一是从政治体制上说，质询仍然属于“刚性”监督手段，刚性手段的广泛运用必须随着整个政治体制的发展完善才有可能；二是有些地方领导的认识不正确，因为质询是“没有问题不质询，一般问题不质询”，因此担心质询会造成严重后果，打乱正常工作秩序，引发矛盾和问题，因而不愿意使用；三是制度设计的缺陷。首先在我国，全国人代会的议程都是固定的——限定了开会的时间，限定了每日的议程，如果在人代会期间增加质询，将可能导致正常的会议议程被一个质询案打破，从而无法在预先设定的期限内完成预定的议题。其次，主席团具有将质询案是否列为大会议程的权力。但是纵观相关法律，却没有明确规定主席团的决定形成是主席团成员简单多数投票表决，还是三分之二投票表决，或者是其他形式表决；四是代表结构的影响。 我国《选举法》虽然规定了人大代表构成成份的多种要求，但唯独没有明确规定和限制各级政府官员在代表中所占的比例，造成目前全国人大和各级人大代表中官员所占比例太大。据统计，党政干部在各级人大、政协所占的比例约有八成，成为绝大多数。过高的官员比例限制了人民代表提出质询案的可能。而且，在当下通过“跑部前进”也能够获得资源的决策体制下，地方政府机构的人大代表怎么可能会提出针对中央部委的质询案？五是操作缺乏规范。质询怎么发起、适用怎样的范围、怎么召开质询会等都没有具体规定，这些均增加了质询的操作难度；六是法律规定的欠缺。法律对质询等监督方式的规定，大都分条散见于地方组织法、全国人大常委会议事规则、代表法等几部法律，还没有就某种监督方式专门制定一部法律。而现行的法律规定比较原则，不便操作，从而影响和制约了对这几种监督方式的运用。

四、开展好专题询问和质询的看法和建议

专题询问和质询的“被珍稀”，人代会期间缺失这一制度安排，实际上是人大权力机构职能的弱化和人大代表监督权力的淡化。专题询问和质询无疑是人大对“一府两院”实施监督的法定形式，旨于政治这一“公共性事务”能够多元化地体现其“公共性”。

一是法律法规有待进一步健全和完善。关于专题询问的法律法规问题，全国人大常委会议事规则、地方组织法、代表法，在法律上对询问仅作了非常简单的规定。在我市的地方法规中，仅有《武汉市人民代表大会议事规则》对询问有比较原则的规定。值得注意的问题是，无论是国家法律，还是地方法规，对询问的规定只规定代表大会期间代表可以提出询问，而未对人大常委会会议期间其组成人员提出专题询问作出规定。在专题询问的立法上，其步伐跟不上人大的监督工作实践。质询同样如此，宪法、全国人大常委会议事规则、地方组织法、代表法对质询都有规定，但都比较原则。如质询案的提出上，一些地方人大代表提出的质询案进入不了正常程序，与人民代表大会会议主席团、人大常委会主任会议以及领导否决质询案或改变质询案性质有较大关系，因此，法律要为确保质询案的提出作出明确的规定。因此，完善法律法规对专题询问和质询的相关规定，使专题询问和质询的开展有法律法规保驾护航是当务之急。

二是要解除行使专题询问特别是质询权的思想障碍。提出专题询问和质询案，是人大代表和人大常委会组成人员依法履行职责、监督国家机关工作的重要形式。运用这些监督形式丝毫不损害党的领导，恰恰是对法律尊严的维护，对人民利益的维护，也是对党的领导的维护。改变现实人大工作中那种顾及颜面、得过且过的想法，那种息事宁人、走走过场的做法。

三是要依法开展专题询问和质询。《监督法》第三十五条规定：全国人民代表大会常务委员会组成人员十人以上联名，省级、设区的市人民代表大会常务委员会组成人员五人以上联名，县级人民代表大会常务委员会组成人员三人以上联名，可以向常务委员会书面提出对“一府两院”的质询案。质询案应当写明质询对象、质询的问题和内容。这里面，首先要把握好集体行使职权原则，因为无论在哪一级人大常委会，都不允许个人去提出质询案，对专题询问同样如此。同时，要严格把握专题询问和质询的准确性和权威性，严肃审慎的提出专题询问或质询案，通过调查研究，对专题询问或质询的内容和政策依据，以及各种数据等做到准确无误，确保做到有的放矢、有理有据。

四是进一步健全开展专题询问和质询的程序设计。首先，给予质询案时间保证。如果质询案提出，则人代会或常委会的会期就相应延长，以使质询案能够列入正常程序；其次，实行一次或两次答复即行结束的专题询问或质询制度。明确规定专题询问或质询的答复次数，不宜无限延伸。一次答复满意的即可结束，不满意的也就规定以两次为限；同时，要允许相对机关对问题作一定的说明解释；最后，特别对专题询问的议题选取、询问范围、深度控制、结果运用、信息披露都应有相应的程序设计。

五、对武汉市开展专题询问的思考

相对于质询而言，专题询问由于没有更多的条条框框的限制，具有更强的可操作性和灵活性，并能实现双方的良性互动，易于取得监督实效。因此，武汉市人大今年启动了专题询问工作，选取的询问主题是养老事业发展情况。作为武汉市人大的破冰之举，我有以下几点浅显的思考：

一是，事前，要提出切实可行的工作方案。要以人大工作班子为主，及时同政府工作班子联系、沟通、协商，明确“专题询问”的目的，选准询问专题，确定适当的询问形式、时间和场合，制定出具体工作方案。并围绕专题为常委会组成人员准备有关背景材料，提前发给他们。

二是，会前，组织常委会组成人员围绕询问专题有针对性地开展调查研究。有调查，才能取得会议上的发言权，才能提出养老事业发展中深层次的问题，如养老规划落实情况、养老服务体系建设情况、惠老安康政策落实情况、养老机构功能和队伍建设情况、养老资金筹集使用结余情况以及老年人权益保障情况等，并就解决这些问题发表真知灼见。

三是，会中，利用分组会、联组会等会议形式精心安排，适时掌控询问节奏，选取切中实质、不浮于表面的询问问题，对应询模糊、确需督促的应该进一步追问，使专题询问能切中要害、触动政府。

四是，仅有专题询问还远远不够，专题询问也不能止步于“问”。专题询问后的新闻披露以及追踪问效是专题询问落到实处的手段。所以，我们要将专题询问情况及时披露，使社会各方共同关心监督。如问题得不到解决，人大就应启用刚性的特定问题调查、质询等监督手段。让相关问题能最终解决。（武汉市人大财经委办公室   刘昭）

责任编辑：唐雯