我国非税收入的征管是否健康有序，不仅直接关系到亿万百姓的切身利益，而且也影响到整个财政收入的质量。

非税收入的演变

自从有了税，也就有了非税。只不过从前的叫法不同，称之为预算外资金；征管方式也不同，主要是自收自支。这是中国的一大特色。在财政民主发达的国家里，是不存在预算外资金这个概念的，因为政府的所有收入和支出都是被完全纳入规范的财政预算，在预算之外，再不存在其他收支计划。

自收自支，必然带来预算外资金泛滥无序。针对一些地区和部门“三乱”屡禁不止的现象，中共中央、国务院于1990年第一次明确提出加强“收支两条线”管理的概念和要求，并于1996年正式印发了《关于加强预算外资金管理的决定》，明确了预算外资金是国家财政性资金，必须全额纳入财政管理。

而预算外资金真正演变为非税收入，还是8年前的事。2004年，国家财政部印发了《关于加强政府非税收入管理的通知》，进一步明确了非税收入的管理范围、分成管理政策及监管要求等内容，正式宣告预算外资金这一概念的消亡。旋即，地方政府财政部门纷纷将预算外收入管理局改为非税收入管理局，从而使非税收入渐渐成为社会各界广泛使用的专业词汇。

从提出预算外资金要进财政笼子，到明确预算外资金是国家财政性资金，再到从政策层面上又将其明确为非税收入，前前后后整整花了15年时间。这是中国政府财政收入从粗放式管理到精细化管理迈出的可喜一步。

潮起潮落话征管

中国的非税收入征管，可谓时代的“晴雨表”。

根据相关年份《中国统计年鉴》显示，1953年预算外资金占国家财政决算收入的比例为4.18%；改革开放之初的1978年，全国预算外资金为347亿元，相当于预算内收入的30.7%；此后，在体制转轨和财政分权改革的过程中，预算外资金又迅速膨胀，1992年为3855亿元，相当于国家财政决算收入的97.7%，体外资金与体内资金几乎“并驾齐驱”。

再来看看预算外资金“改邪归正”后的征管情况。2004年全国非税收入总额约为1万亿元，相当于全国财政收入的39.8%。其中，中央非税收入占本级财政收入的11.2%；省及省以下占本级财政收入的74.8%。今年1月20日，国家财政部公布的数据显示，2011年全国非税收入14020亿元，占全国财政收入的13.5%，比上年增长41.7%。

6月27日，国家财政部长谢旭人在十一届全国人大常委会第二十七次会议上作关于2011年中央决算的报告时表示：2011年中央公共财政收入51327.32亿元，完成预算的111.9%，比上年增长20.8%；而与此前两会时报告的预算执行数相比增加了21.17亿元，主要是在决算清理期间一些专项收入、行政事业性收费等非税收入增加。

既然中央决算轻而易举多出21.17亿元的非税收入，哪地方各级的呢？看来，尽管2011年全国非税收入的占比和增幅都比2004年下降了许多，但其数据显然没有涵盖所有的政府非税收入。

今年以来，在税收收入出现下滑的情况下，非税收入却增长快速。特别是一季度全国非税收入高达4118亿元，同比增长53.3%。其中，地方非税收入3472亿元，同比增长50.1%，有的省市的增幅甚至超过一倍。尽管二、三季度增幅有所回落，但地方非税收入依然保持了强劲势头。前10个月，全国非税收入增幅超税收收入增幅约20个百分点。此前曾有媒体披露，部分地区将罚没收入列为非税收入重点。河北省唐山市强调，要把国有资产(资源)有偿使用收入、罚没财物收入、共享收入等作为非税收入增收挖潜的重点。湖南省绥宁县要求拓宽非税收入管理范围和领域，积极寻找新的增长点。看来，全年的非税收入规模并不会因控制“地皮”而相应压缩。

征管问题面面观

一个时期以来，在中国政府绩效考核力度加大的情形下，非税收入成了地方政府的“调节器”。毫无疑问，财政收入及其增长比例是考核地方各级政府绩效的重要指标。在税收收入和财政收入增长比例均已确定，且税收调整难度相对较大的情况下，非税收入就行使了“调剂”功能。在税源充足或增收压力不大的情况下，把本应纳入一般预算管理的非税收入实行财政专户管理，避免财政收入增长过快，造成来年上级下达收入任务加码；在税源不足和财政收入增长缓慢的情况下，把徘徊在一般预算管理边缘的非税收入尽可能纳入一般预算管理，若此举仍不能满足增长需求时，实行基金预算管理和财政专户管理的非税收入也被调整为一般预算管理的非税收入。

在部门利益最大化的驱使下，非税收入长期成了地方政府及其组成部门渴望吃到嘴的“唐僧肉”。现行名义上叫喊非税收入要全额纳入预算管理、实行“收支两条线”，但实际上地方政府依然沿袭原有的部门分成政策。也就是说，非税收入只是到财政走个过场而已。地方政府和部门都想尽量扩大自己的分配份额，于是，变着戏法儿抓征收，甚至有的地方还出现硬性下达执收执罚任务的怪事。中国官方数据表明：自2001年至今，国务院分六批共取消和调整了2497项行政审批项目，占原有总数的69.3%。；各省、自治区、直辖市也陆续取消和调整了半数以上的审批项目。但是，目前依然有不少地方来自行政审批方面的非税收入不减反增。比如说，今年上半年广东省佛山市行政性收费收入19 .1亿元，同比增长高达54 .87%，其增幅为近3年同期之最。

在制度设计缺失的情况下，中国的非税收入简直成了“害人精”。前些年，国家仅要求将部分行政事业性收费、罚没收入纳入一般预算管理，对其他类别的非税收入是否纳入一般预算管理未做强制性规定，尽管2010年财政部下发《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》，明确要求将教育收费以外的所有非税收入全额纳入财政预算管理。但要彻底整改到位还需时日，这难免给征管对象违法乱纪带来了可乘之机。10月26日，江苏《现代快报》就刊登了一条令人十分惊讶的消息：苏州一事业单位负责人周某，将本应缴入国库的非税收入留作设“小金库”，用来给所有员工发放奖金福利，5年时间发放了高达250万元，因犯私分国有资产罪，被判处有期徒刑一年半，罚金10万元。

立法旨意何在

中国的非税收入与税收收入同时诞生，虽然块头比不上税收，但增长速度相当强劲。照这个势头，说不定有朝一日赶超税收（其实，早已经有少数地方占到了财政收入的半壁江山）。既然税收诞生之后就上了“户口”——为其立法，为何非税收入逾60岁还不发“户口簿”呢？这不是一个法治国家所为。如果不允许存在就应该全面取缔收费，既然取缔不了就应该比照税收收入，通过立法增强其权威性，实行规范有效的控管，保证今后的非税收入征管健康有序。

目前，地方财政部门都成立了非税收入管理局。专门机构的成立，对加强和完善非税收入的规范化管理提供了组织保障。按照中央财政的部署，非税收入征管改革在全国各地搞得轰轰烈烈，可在中央财政层次上，却找不到具体的核心管理部门，进而更让人感到非税收入是“后娘养的”，令人大失所望。其结果，要么收得有劲，交得不愿心；要么交得愿心，收得又没劲。看来，中央财政大有必要将分散到各司室的管理职能进行整合，成立专门的非税收入管理机构，统一领导全国的非税收入征管工作。

站在公正立场上，非税收入立法，有利于维护人民群众的合法权益，减轻其负担。时下，乱收乱罚、超收超罚等歪风邪气，在一些地方更是司空见惯。因此，在非税收入征管立法过程中，有必要搞好与现行有关法律、法规和政策制度的衔接，彻底厘清非税收入与税收收入的界线，避免双重征收或征过头费；同时，对国务院调整和取消的行政审批项目，要坚决从非税收入目录中剔除，并严加规范收费项目，制定合理的收费标准。

非税收入立法，还使得非税收入有理论作导向，形成规范化的征管机制。没有立法依据，就无从确定中国非税收入今后的走向，怎样征管以及实行什么样式的征管体系与组织体系，无从确定征缴双方的权利义务关系，一旦出现纠纷和矛盾就没有法律依据作处理。另外，还有一个很重要的因素，要使非税收入像税收收入“取之于民、用之于民”的正能量全部释放出来，只有通过立法才能促其规范化。

呼唤完善立法

中国非税收入征管中存在的一些深层次的矛盾和问题，多年来就引起了广大理论工作者和实际工作者的重视。早在2004年，湖南省就率先出台了《湖南省非税收入管理条例》，至今全国各省份大都制定了或正在拟定非税收入管理条例（办法），但全国尚未形成一套完整的法律体系，《中华人民共和国预算法》也没有关于非税收入管理的规定。相对而言，中国税收立法层次高，基本形成了一套覆盖全国的统一、规范、系统的法律体系，而现行非税收入的立法层次普遍不高。

然而，完善非税收入征管法律制度，加强法制建设，是关乎规范非税收入征管的重大问题，是推进依法行政、依法理财的必然要求。为此，要真正实现非税收入的依法征管，首要工作就是要尽快建立健全统一、规范的非税收入征管法律体系。要将规范非税收入征管的相关内容，纳入《预算法》的修改范围；同时，要抓紧研究出台《非税收入征管法》，用以规范非税收入征管全过程行为。

中共十八大报告将“依法治国”方略提到新高度。可以预见，中国的非税收入征管，步入法制管理轨道已为期不远。理顺分配秩序，规范收费行为，减轻公众负担，实现共同富裕，用法制手段为经济工作服务是非常必要的。

愿《非税收入征管法》早日出台。（团风县人大常委会预工委 蔡红东）

责任编辑：唐雯