21世纪中国宪法秩序发展趋势之预测

刘茂林 梁成意

注：作者分别系中南财经政法大学教授、博士生导师，研究生。

宪法秩序是一种社会秩序，它是基于人们对一定社会规律的认识，通过制宪对该社会所需要的“一致性、连续性和确定性”进行确认，形成一种宪法上的（应然）秩序，再通过宪法的各种调整手段，而将宪法上的（应然）秩序变成的实际（实然）社会秩序。从形式上看，宪法是以成文宪法、观念宪法和现实宪法三种形式存在着，一定社会的宪法秩序从形式上看表现为该社会三种形式宪法的协调与和谐。因此，考察一个国家的宪法秩序，不能只注重成文宪法，也不能只对成文宪法进行研究，而应该进一步考察观念宪法、现实宪法是否与之协调与和谐，是否形成了一个具有耦合关系的统一体。从内容上看，宪法秩序一方面表现为成文宪法所确认的政治体制、经济体制和文化体制在有效地运行。即各种宪法主体在以政治、经济、文化为内容的社会交往（关系）中，按照宪法的实体性与程序性规定，各尽其责，各得其所。这是宪法秩序的宏观方面。另一方面则是公民的基本权利得到宪法的切实确认，并得到尊重与保障而为公民实际享有。这是宪法秩序的微观方面。宏观上的宪政体制与微观方面的公民权利，两者又是相辅相成，共同构成了一定国家或社会的宪法秩序。人类社会已进入21世纪。我们认为，本世纪中国宪法秩序的发展将呈现新的趋势。

一、将进一步完善以公民基本权利为核心的微观宪法秩序

首先，公民基本权利的内容会更加丰富。八二宪法根据当时的历史条件对公民的基本权利作了有选择性的规定，但是经过20多年的政治、经济体制改革，在当时社会条件下所规定的一些具体的公民基本权利已经不能满足现阶段的社会需求了。新的权利类型的需求呼声越来越高，比较典型的表现在以下几个方面：一是随着市场经济的逐渐推进和完善，人力资源的市场化程度也逐渐提高，随之而来的是剧烈的人口流动，因此迁徙自由入宪的呼声越来越高。主张迁徙自由入宪的学者认为，迁徙自由是现代社会公民应当享有的一项基本宪法自由权，也是现代文明社会的一项基本人权，正是因为迁徙自由权具有宪法权利属性，世界各国宪法和国际人权公约中都有关于迁徙自由权的保障与限制性规定。根据当代中国走向社会主义市场经济的现实要求，在我国恢复宪法迁徙自由权具有重要意义与价值，应当提出确立宪法迁徙自由权的修宪建议。二是随着政治体制改革的逐渐深入，依法行政的观念不断强化，公民参与行政过程的意识也得到了进一步的强化，因此知情权入宪的呼声也不断加强。主张知情权入宪的学者认为，知情权就其权利属性而言，应是一国公民的宪法权利。在现代行政法治的国家中，作为宪法权利的知情权是行政公开的直接依据，行政公开则是公民知情权实现的主要方式，知情权入宪对于保护公民的政治权利，推进行政的透明度具有重大意义。三是随着全球环境恶化、资源危机问题日益突出，代际环境权也被提了出来。主张代际环境权入宪的学者认为，人们面对资源极其迅速地减少、环境被不可逆转地破坏的现实，当代人应当把自己的发展与未来人的发展自觉地联系在一起，在发展自己的同时也为下一代人创造更好的发展条件，代际环境权作为一项集体性的权利应该写进宪法。上面我们只是列举了几种比较典型的权利，还有很多权利要求入宪的呼声也很高，从这些客观的权利需求看，在新的世纪我国公民权利的内容会更加丰富。

其次，公民基本权利的结构形式会逐渐趋向于逻辑化和体系化。我国法律风格受大陆法系影响比较深，而大陆法系，以德国法最为典型，着重法律的逻辑性和体系性。逻辑性和体系性主要反映在系统化的法典的物质结构（形式）方面，就功能属性和物质结构之间的关系来说，前者为系统的内容，后者为系统的形式。一方面，物质结构是功能属性的体现者，执行者，是功能属性的凭借和方式。另一方面，物质结构又是功能属性展现的限制者，对功能属性有束缚作用。可见，法典的物质结构对法典的功能影响甚大。故我们不能总是受“内容决定形式”教条的束缚，忽视法典形式上的逻辑性和体系性。在八二宪法制定当初，由于政治体制、经济体制、立法者的认识等主客观方面因素的影响，整体看来，宪法典在结构形式方面欠缺逻辑性和体系性。逻辑性和体系性的欠缺在公民基本权利方面表现为：有些具体的公民基本权利类型由于将其政治化或者意识形态化而将其放在“公民的基本权利与义务”之外。比较典型的表现如下：一是关于财产权的规定。财产权是公民基本权利的重要内容，按照世界各国的通常做法，一般将其规定在“公民的基本权利与义务”之中。而我国在制定八二宪法时，将财产权意识形态化，把它作为基本政治制度的重要内容规定在“总纲”中。在现有的市场经济条件下，财产权应该成为公民基本权利的重要内容，将其放在“总纲”中有损公民权利的逻辑性和体系性。二是关于城市居民和农村村民自治权的问题。村民自治是一种社会自治，它产生的基本理念是社会分权。而在现行宪法制定之时，我国正处于高度集中的计划经济向市场经济转型的起步阶段，当时国家体制内的分权就还没有完成，社会分权的理念根本不可能产生。即使产生了社会分权理念，他们也不可能认识到自治权在性质上属于公民的基本权利，因为经典的宪法理论认为，宪法是调整国家权力与公民权利之间关系的根本法，因此它解决的是政治共同体的内部秩序，进而认为凡是进入宪法而成为宪法问题的都应该是国家共同体中存在的问题，所以，在这样的宪法理念下，进入宪法中的村民自治毫无疑问应该是一个政治的问题，是国家问题的有机组成部分。立法者在当时的社会条件仅仅认识到了村民自治的地方性，所以就把它纳入第五章第五节的“地方各级人民代表大会和地方各级人民政府”之中。这种立法方式，与公民基本权利的逻辑化、体系化还相差甚远。我们上面仅仅举了两个典型的例子，其实，宪法典中还有许多这样的地方。在未来的宪法发展中丰富个别权利的内容，并根据这些权利的逻辑关系对其进行体系化，也是基本权利发展的趋势之一。

最后，公民基本权利逐渐完善的其他方面。上面我们所提及的两个方面是公民基本权利的两个主要发展趋势，也就是说，公民基本权利的发展与完善不仅仅表现在上述两个方面，在其他方面的具体表现为：一是随着世界一体化的趋势逐渐明显，人权的普遍性问题也日益突出，国际社会出现了许多有关公民权利保护的国际公约。我国在逐步融入国际社会的过程中，也加入了许多与公民权利有关的国际公约，具有典型意义如《公民权利与政治权利公约》、《经济、社会和文化国际权利公约》。这些公约都会从不同的方面对我国宪法在公民基本权利方面提出更高的要求和标准，我国宪法也会通过各种方式对这些要求和标准作出反应。二是将进一步强化基本权利的防御功能。宪法确认和保护的公民权之所以称之为基本权利，是因为这些权利具有防御政府权力的功能。因此,它们在全部公民权之中居于核心的地位，如果公民没有对抗国家权力滥用的权利，那么他们的其他权利也不可能真正得到保障。可见，基本权利的防御功能表明,公民权利具有对抗政府权力的性质，因此，在宪法制度的设计中应当充分体现这一法理。在公民基本权利的地位逐渐突出的历史条件下，强化基本权利防御功能之趋势不可避免。三是公民权利的保障机制逐渐建立。由于这一问题与宪法秩序的协调有密切的联系，我们在下文再具体讨论。

二、将逐步建立宪法秩序的协调机制

我们必须注意到近20年来中国宪法秩序的历史演进仅仅停留在成文宪法的层面上（属于宪法秩序第一个研究范畴中的一个问题），并没有进入观念宪法和现实宪法层面，进而形成三种形态宪法的协调机制（属于宪法秩序第二个研究范畴）。我们认为逐步建立宪法秩序的协调机制是中国宪法在21世纪的另一发展趋势，具体理由如下：

第一，它是人们对宪法认识逐渐深入的必然结果。人们对事物的认识是一个由浅入深、从现象到本质、从点到线再到面的循序渐进的过程，对宪法的认识也不例外。自从世界上第一部立宪主义宪法产生至今，绝大多数国家都用一个或者几个宪法文件来表达政治共同体基本秩序，因此成文宪法成为人们认识宪法的切入口。当人们认识到成文宪法所反映的应然的社会秩序总是会与实然的社会秩序发生冲突并认识到观念宪法是二者的协调器时，现实宪法和观念宪法成为人们的关注点，并且如何建立三者之间的协调机制成为宪法学重要课题。

第二，宪法秩序协调机制的程序价值决定了这一趋势的必然来临。现在，越来越多的人认为法律的价值在于为各种不同的社会主体提供一个意思沟通的程序。而程序中的意思沟通是指面对冲突的多样性目的，交往中（或冲突着的）主体进行交涉、商谈、博弈、协调、选择的原则、条件、方式和过程。在宪法中，民主价值在制度上的表现是“程序”性的，而非实体性的。作为宪法的正当性，都是通过程序化的手段加以具体化，使其具有客观性。因此宪法程序是宪法的重要内容，是未来宪法发展的趋势之一。而宪法秩序的协调机制是宪法程序的重要内容，其程序的价值决定了其是中国宪法秩序发展的必然内容。

第三，它是法治的必然要求。一个法治的社会不仅要实现普通部门法所规定的一般公民权利，而且还要最终实现宪法上所规定的基本权利，进而使宪法秩序得以实现。而宪法秩序的实现是现实宪法经过观念宪法的抽象，通过一定的立法（制宪）程序上升为成文宪法，然后成文宪法在经过观念宪法的评介作用来调解现实宪法的一个在时间和空间上有序循环的动态过程。建立良好的宪法秩序的协调机制成为这一过程必备的物质条件。

第四，从世界宪法发展的历程看，这一趋势不可避免。在西方宪法发展史上，以成文宪法为研究对象的规范主义宪法最早产生，他们只强调规范本身的价值，而不考虑社会现实的价值，使宪法处于脱离社会现实的纯规范层面的状态。在此之后产生了以施密特为代表的决断主义的宪法，认为宪法是有关国民政治生活方式的政治决断。到了现代作为整合过程的宪法成为未来宪法的发展趋势，H·赫尔姆特曾提出，未来宪法学研究的核心问题是确立宪法规范与社会现实达到协调的规制与程序，从两者的关系出发，探讨宪法的社会功能。（徐秀义韩大元主编：《现代宪法学基本原理》，中国人民公安大学出版社2001年版，第155页。）

宪法秩序的实现究竟包括那些具体的协调机制，应该从宪法秩序实现的环节入手进行分析。一般说来宪法秩序由两个环节构成：一是成文宪法适应、反映现实宪法的过程，它要求成文宪法忠实地反映现实宪法，以保证二者在一定时期的适应性，从这个环节上看，宪法实现要求具有一部在某种程度上体现本国政治传统、符合民族文化特色的成文宪法。因为现实宪法在某种程度上说是该国政治传统和民族文化历史演绎的结果，它们所带来的政治习惯和政治伦理观不知不觉地影响着公民对国家的现实态度，调整着国家与公民、公民与公民间的关系。即使从宪政体制上看不出现实宪法中的传统因素，这种作用亦不能低估。成文宪法如不反映这种因素，必然导致成文宪法与现实宪法的不协调。在这个环节上，宪法实现具有双重任务：（1）建构宪法要求的发现、提出和评定机制，及时掌握社会成员的宪法要求，特别是全社会带倾向性的宪法要求；（2）建构适应性较强的吸收反映社会倾向性的宪法要求的成文宪法立法（制宪）体制，或者通过修改成文宪法吸收宪法要求，或者通过对成文宪法的有权解释来完成这种吸收，从而保证成文宪法与现实宪法的适应。因此宪法秩序的第一个协调机制就是完善宪法修改程序，具体内容包括：扩大宪法修正案的提议主体范围、建立公民参与修宪讨论机制、建立先决投票程序、完善宪法修正案的表决程序。

宪法实现的另一个环节，是成文宪法规范和调节现实宪法的过程，其核心是现实宪法对成文宪法的适应。在这个环节上，宪法实现的任务在于如何形成统一的宪法价值观，在对成文宪法进行认同评价的基础上，使全体社会成员的行为与成文宪法规范相一致，从而保证现实宪法与成文宪法相协调，完成宪法实现的过程，形成一定社会的宪法秩序。“宪法实施”、“宪法适用”只不过是宪法实现这一环节的某种具体活动或与该种具体活动相联系的制度。事实上，由于不可能完全形成统一的宪法价值观，因而全体社会成员的行为与宪法规范完全一致只是一种理想，有意无意违反宪法将是不可避免的，因此在宪法实现的这一环节，加强宪法的监督也是不容忽视的重要内容。对于这一环节主要是建立适合中国宪政体制的宪法诉讼制度。在宪法诉讼中不仅可以解决具体的宪法纠纷，更为重要的是为宪法主体提供了一个表达自己宪法意识的舞台，为未来的修宪吸收这些合理的宪法要求埋下了伏笔。

我们认为建立宪法秩序的协调机制就是有效地吸收、表达、整合观念宪法，在这个过程中以观念宪法为媒介和评判标准来实现宪法三种存在形式的耦合。当然应该指出的是，虽然我们可以从逻辑上将宪法秩序的实现分为两个环节，但在实际的宪法秩序实现过程中，二者的界限无论在时间上还是在内容的衔接上并没有这样分明。在观念宪法的作用下，成文宪法和现实宪法往往是相互适应的（例如在成文宪法的实施过程中，发现成文宪法的某些规定已经阻碍了它对宪法秩序的追求，需要进行修改）。在这种情况下，宪法实现的两个环节是交织在一起的。