论完善地方人大监督权的主要途径

沈 斌

注：作者系湖北省人大常委会研究室调研处助理调研员。

加强对权力的制约和监督，是社会主义民主政治建设的重要任务。监督权是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的基本职权之一。胡锦涛在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上的讲话中强调：“人民代表大会及其常务委员会作为国家权力机关的监督，是代表国家和人民进行的具有法律效力的监督。”“各级人民代表大会及其常务委员会要依照宪法和法律的规定，把改革发展稳定中的重大问题和关系人民群众切身利益的热点难点问题作为监督重点，积极改进和加强监督工作”。当前，有法不依、执法不严、违法不究的现象在一些地方和部门仍然存在；地方保护主义、部门保护主义和执行难的问题时有发生；一些公职人员滥用职权、贪赃枉法、执法犯法，严重损害了党和国家的形象，严重损害了国家和人民的利益。因此,国家权力机关，要进一步健全监督机制、完善监督制度，增强对行政机关、审判机关、检察机关工作监督的针对性和实效性，支持和督促它们严格按照法定的权限和程序办事，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。

一、积极稳妥地推进政治体制改革，处理好党委、人大和政府的关系

首先,要切实加强和改善党的领导。党对国家事务的领导,不容丝毫动摇,现在的问题是,如何更好地实现党的领导。政治体制改革的一项重要内容就是要加强人大监督,从而保证党的领导,并将过去党对国家机关实行事无巨细的领导,转变为政治原则、政治方向和重大决策的领导,从而充分发挥国家机关的各自职能作用,推进依法治国。

其次,从组织上保证人大作为国家权力机关的性质与功能。主要要理顺党委、人大、政府之间的关系,为人大依法监督提供条件。应充分发挥国家权力机关集体决定、民主决策的作用,把党的意志变成国家意志,再由国家权力机关交政府执行,避免决策失误,制约权力滥用。在新形势下,政府职能在转变,党的职能也要转变,不能党政不分。党的领导地位不能变,但党的具体领导体制、领导方式、工作方法需要改进和完善,这就要加强对人大的领导,通过人大来监督政府,推动政府工作,真正做到依法治国。

二、加强地方各级人大及其常委会的自身建设

首先,要加强组织建设,改变现行的人员配备模式。地方各级人大及其常委会要按照国家权力机关所负担的职责要求来配备组成人员。一是应避免由太多的行政官员来担任人大代表,因为人大代表肩负着监督“一府两院”执行宪法和法律的职责,让行政官员担任人大代表,无疑是让被监督者自己监督自己,最后导致无人监督。因此,要改变现行地方各级人大组成人员的模式,吸纳更多的政治素质高并且法律素养好的人作为人大代表。二是地方各级人大常委会组成人员的构成比例要进一步合理化。除注意代表性外,更要注意成员的文化水平、专业知识 (特别是法律知识)、工作经验和年龄结构,要逐步实现常委会组成人员的专职化、专业化、年轻化,避免把权力机关的常设机构当作安排老干部的场所,改变安排、照顾、兼职的偏向,从而强化人大的监督职能。

其次,要提高人大代表自身的法律素质。人大代表法律素质的高低在一定程度上决定着监督意识的强弱,决定着是否能担负起宪法和法律所赋予的监督重任。如果一个人大代表自己不懂法或法律素质不高,谈何监督?当前提高人民代表自身的法律素质尤为迫切,人大常委会应建立人大代表定期学法制度,让人大代表及时了解国家出台的法律、法规,以便于做好监督工作。在学法的同时,还要培养人大代表敬法守法的精神,通过人大代表自身的敬法守法行为,来带动全社会崇尚法律,树立法律的权威。

再次，要建立人大监督综合保障机制。应大力改善国家权力机关的物质技术条件，充分保证其业务经费，这是加强人大监督工作，推动其现代化、高效化的客观要求，是一种应按需付出的法制成本。因此，在财政能力范围内，应尽可能保证监督机关有足够的经费等物质技术条件。应采取必要的激励和保障措施，吸引更多的优秀人才从事监督工作，并以科学规范的激励机制调动其积极性，保持一支规模适当、事业心强、积极性高、素质好、技能强、经验足的监督工作队伍。

三、通过制度创新，加大监督力度

要充分发挥人大监督的作用，首先应尽快完善和努力实施现有的监督制度，特别是那些不常运用的监督制度，如特定问题调查委员会制度，质询制度，罢免制度，等等。同时，还应大胆探索有利于提高监督实效且适合我国实际的监督方式，并使其制度化、规范化、法定化。

1、设立人大监督委员会

人大及其常委会作为国家权力机关，承担着宪法赋予的对“一府两院”进行法律监督和工作监督的职能。长期实行的由各专门委员会“分兵把口”、协助常委会行使职权的监督体制，存在着由于办事机构人少事多等原因而导致监督职能易被忽视、监督效率偏低等缺陷，不利于充分发挥法定的监督职能。要加强和完善现行的人大监督体制，笔者认为，可以采取先试点的方式，在若干省级人大设立监督委员会。监督委员会具有人大专门委员会的一般属性和特征，与同级人大其他专门委员会处于同等地位。人大监督委员是人大监督工作的综合协调机关,其主要职能就是协助人大及其常委会履行对“一府两院”的监督职权。2000年立法法颁布以后，有立法权的地方人大及其常委会在行使立法权时，实行由其他相应专门委员会对法规草案初审、法制委员会统一审议的制度。人大监督委员会在监督中同其他专门委员会的关系可以参照法制委员会在立法中同其他专门委员会的关系，把人大的监督职能相对集中于监督委员会,负责监督过程的后期督办、整改、处理以及规范性文件审查监督等。作为人大的工作机构,人大监督委员会不能独立对外行使职权，只能提请人大或其常委会做出有关决议和决定。

2、建立人大监督案例发布制度

案例是最生动的法制教材，公开是最有效的监督措施。利用专门报刊公开发布人大监督的典型案例，这是加强人大监督的重要措施。因此，应尽快建立起规范化、权威性的人大监督案例发布制度，以提高人大监督工作的透明度、影响力和指导性。

3、建立健全人大监督责任制度

法律实施要有制度作保证,宪法规定地方各级人大及其常委会要对人民负责,受人民监督,但由于缺乏相应的组织措施加以保证,这一规定往往落实不了。监督权的有效行使,不仅取决于人大及其常委会组成人员的自身素质,而且也取决于监督者本身能否受到必要的监督。实践证明,不受制约的权力必然导致腐败。这个真理同样适用于人大。因为人大及其常委会是国家权力机关,不应一提监督就只监督他人,自己不受监督,必须有个制度进行约束。为此,人大应建立健全监督责任制,确保依法行使监督权,将监督权落到实处。要增强履行职责的责任感和使命感,这是搞好监督的前提。责任制的重点应放在人大常委会组成人员层面,这个层面是强化监督力度的重要环节,只有这个层面动起来,才能充分发挥监督主体作用,使虚监督变为实监督,软监督变为硬监督。同时也有利于党委和人大代表对常委会组成人员的监督,有利于加强党对人大的领导,促进人大及其常委会依法行使监督权,提高监督的质量和效果。

多年来的实践证明，地方人大监督工作每上一步台阶，往往是解放思想、大胆探索，创造性地开展工作，致力于监督制度创新的结果。例如，对有关国家机关工作人员述职评议制度的建立，“一府两院”重大事项提请人大决定和向人大报告制度的建立，预算工作委员会的设立，个案监督制度的建立，等等。这一系列制度的相继创立和运作，大大增强了人大监督的力度和效果，使地方人大在民主法制建设中发挥了重要作用。同样，随着民主法制建设的不断推进，人大监督工作会不断加强和完善，这也要求地方人大进一步解放思想、大胆探索，高度重视和不断坚持制度创新，创造性地进行监督工作实践。