加强和改进人大对政府的监督

余昌志 袁能银

注：作者分别系黄石市人大常委会副主任、副秘书长。

各级人大及其常委会对本级人民政府进行监督，是宪法赋予的重要职权，体现了一切权力属于人民的宪法原则。如何进一步加强和改进人大对政府的监督，需要我们在实践中不断地探索、思考和总结。这里结合基层人大工作的实际，谈谈我们的初浅认识。

一、进一步厘清人大与政府的关系和职权界线

厘清人大及其常委会与人民政府的关系，必须正确认识权力的合法来源问题。在我国，人民是国家的主人，一切权力属于人民。人民选举代表组成人民代表大会，通过各级人民代表大会行使国家权力。各级人民代表大会产生本级人民政府、人民法院、人民检察院，分别行使行政权、审判权、检察权，使国家的权力统一于人民代表大会。从这个意义上说，国家行政机关以及其他国家机关的权力都来源于国家权力机关。各级政府对产生它的人大负责，向人大及其常委会报告工作，接受人大及其常委会的监督，是其权力合法性和正确性的前提与基础。政府对人大负责，本质上是对人民负责，是政府作为人民的政府的法定义务。基于对这个基本法理的深刻理解和透彻把握，我们认为，任何一级政府和它的领导人员、组成人员，都必须对本级人大及其常委会负责。

我国宪法和地方组织法规定了人大及其常委会和人民政府的职权范围，但这种划分比较原则，在实际运作中，还存在职权界线不清，交叉重复的问题。比如，由于宪法和地方组织法对人大讨论决定重大事项的范围和政府行政决策的范围的规定在许多方面是重合的，以至于在实际工作中，哪些事项该由人大及其常委会决定，哪些事项政府可以直接决策，很难把握得那么准，以至在有的地方出现几百万、几千万甚至过亿元的项目没有向人大报告，有的地方发生重、特大生产安全事故没有向人大报告，有的地方人大常委会也往往采取“不告不理”态度，这就造成人大及其常委会对政府行政决策的监督苍白无力。再如，人大对预算的审查应该细化到什么层次，法律没有明确的规定，以至于人大审查批准预算和对预算执行情况的监督往往只是一个形式。诸如此类的问题，并不是依靠政府领导人的开明和具有良好的民主作风所能够解决的，而是要靠法律制度来加以明确的界定。只有从法律上对人大和政府的职权进行明确的划分和界定，人大与政府之间监督与被监督的关系才好协调和处理。

二、进一步健全各项监督制度

人大监督是依法监督，前提是有法可以依循，有制度加以规范。从目前的监督实践来看，以下几个方面的制度亟待建立、健全和完善。

1、建立重大事项报告制度。 政府重大事项向人大及其常委会报告，是人大依法对政府进行监督的重要途径和手段。这些年来，各地人大及其常委会在这方面作了一些尝试，积累了一定的经验，包括我省在内的一些省级人大也通过制定讨论决定重大事项的规定和监督条例对此初步作了规定。但总的说来，这些规定都比较原则，操作性不很强，离全面系统地建立起重大事项报告制度还有较大距离，还须作进一步的努力。一是要把人大批准政府重大决策纳入重大事项报告制度的范围。政府关于本行政区域内经济和社会发展、改革开放和涉及人民群众重大利益的决策，哪些应报人民代表大会批准，哪些应报人大常委会批准，哪些可以由政府直接决策，都应该有一个明确的法律制度规定，从而保证决策的民主化和科学化，减少和防止决策的失误。当然，也不宜事无巨细都由人大或它的常委会批准，否则，人大就有越权之嫌，弄得政府也不好行事。二是要明确报告的重点。政府的工作牵扯面广，不可能每一项工作无一遗漏都向人大报告，这就必须突出重点。从法律的规定和无政府职能转变的要求来说，我们认为，由政府出资融资的重大工程建设项目特别是城建、环保、交通和其他公共设施建设项目，安全生产重特大事故，重大自然灾害，行政区划和政府机构的变更，突发事件特别是涉及社会稳定和群众切身利益的突发事件等，是必须向人大及其常委会报告的。三是要强化责任追究的制度规定。对于应该报告而不报告的，人大常委会可以启动批评、质询直至撤职等刚性监督手段，追究负有责任的政府组成人员的责任。

2、细化预算监督制度。 财政预算监督实质上是人大及其常委会从财政资金方面制约和监督政府的活动，在人大监督中占有很重要的位置。由于法律和制度的不完善，它也是目前人大监督中最弱的一个方面。长期以来，政府提供给人代会的财政预算草案比较粗，常常是“内行说不清，外行看不懂”，预算的透明度不高，部门预算多数游离在人大监督范围之外。对于预算执行过程的监督，也仅限于人大常委会每年听取一次半年执行情况的报告，预算监督还仅仅只是走一个程序而已。要使人大预算监督硬起来，就必须推动人大预算监督由只是履行法定的手续和程序向注重实质性监督转变。对预算形成过程的监督，人大财经委应有权提前介入财政预算草案的编制，政府财政部门提供给人代会的预算草案报告应尽可能细化，对预算草案的审查重点要放在部门预算上，并把部门预算全部纳入人大审查监督的范围。对预算执行过程的监督，要把听取财政预算半年执行情况的报告与对预算执行情况的检查结合起来，严格控制不经过预算就开支的行为，如果政府确需预算外开支必须向人大常委会报告，预算在执行过程中如果需要调整必须经人大常委会批准。特别要加强对预算外资金使用情况的监督，杜绝预算外资金“体外循环”。要把预算监督与对审计工作的监督结合起来，充分发挥财政预算审计、预算外资金审计、领导干部在职和离任的经济审计的作用。只要建立起完备而严密的预算监督机制，就能使程序性监督实起来，真正有力度有实效。

3、完善代表意见建议督办制度。 督办落实代表意见建议是各级人大常委会密切与代表的联系、拓展监督范围的重要手段，是各级人大常委会加强对政府监督的一项重要工作。督办代表意见建议，必须以问题是否解决为标准，而不能以是否答复为标准；要特别防止谁提建议谁办理问题的发生，以免挫伤代表的积极性；要突出重点，对重点建议重点督办；要采取多种形式，变文来文往的“坐堂门诊”为深入实际的“巡回医疗”。

4、落实规范性文件备案审查制度。 作为抽象行政行为的政府规范性文件，比起具体的行政行为和执法行为来说，所涉及的范围要大得多，适用的时效要长得多，如果发生失误其所带来的危害也比具体行政行为更大。因此，做好人大规范性文件审查工作，对于保证政府依法正确行使国家行政权是十分必要的。虽然一些地方人大制定了这方面的制度，但目前工作还刚刚起步，政府报送备案的规范性文件还不多，有的基本没有报送备案；对报送的规范性文件审查工作也还没有在地方各级人大普遍开展起来。最近，省政府出台了规范性文件备案审查的地方行政规章，各市州政府也在制定相关的制度，我们各级人大应该抓住时机把这项工作开展起来。

三、进一步完善监督工作程序

监督程序是各级人大及其常委会从事监督活动所必须遵循的法定步骤和方法。监督程序的设计及其运作如果不符合监督的目的，再好的监督制度也会变得软弱无力。因此，进一步完善监督程序，对于加强人大监督工作具有重要意义。

1、改进会议议事制度。 会议议决问题，是人大及其常委会依法行使职权的基本形式，健全完善的议事制度是有效开展监督和讨论决定问题的基本保证。从地方各级人大常委会的实践来看，会议议事制度不规范、程序不完善是一个普遍的问题，导致了会议审议的成果法定效力不高和缺乏约束力。为解决这些问题，我们认为应当建立科学、公开化的审议报告表决机制，改进表决的方式。表决是会议形成意见的最后的决定性环节。目前有关法律法规对人大议决问题和听取审议报告是否需要付诸表决规定不很明确，没有明确在什么条件下可以表决报告，没有规定否决之后对报告如何处置。我市从2002年起实行审议报告表决制，市人民代表大会会议和市人大常委会会议听取各项报告，一律以无计名方式付诸表决，按获得法定多数的赞成票通过(人代会听取审议各项报告采取无计名投票、常委会听取审议报告采取按表决器)。2002年市人大常委会听取审议市政府有关部门关于文化市场建设和网吧整治情况的报告，委员们对网吧整治不力提出强烈批评，表决赞成票未过半数，报告没有获得通过，引起市政府和有关部门的重视，有关部门在进行集中整改后再次向常委会作了报告才获通过。2004年5月，市公安局向市人大常委会报告贯彻执行治安处罚条例工作情况时，仅以一票的微弱多数通过，在市公安局引起了震动，市公安局负责人表示，这说明公安的工作还存在不足，需要大力加强和改进。此后不久，市公安局在全市公安系统开展了学习教育活动，针对委员和群众反映的问题有针对性地进行整改。这两件事在全市反响较大，使各机关部门到人大报告工作不敢懈怠。实践证明，审议各项报告实行表决制，有利于提高人大的监督权威。

2、改进执法检查和视察方式。 开展执法检查和视察，是人大常委会开展监督工作的重要形式。在具体实践中，由于对这项工作认识程度、操作程序、方式方法不尽相同，致使检查的效果、质量也不一样。存在的主要问题是，监督的对象不明确，基层单位往往被当成监督检查的主要对象，而忽略了具体的执法部门；形式过于单一，除利用听汇报、查看、座谈会等常用的形式外，其他形式运用较少；执法检查和视察形成的意见建议，多是采取检查(视察)组现场交流的形式进行反馈，缺乏法定的效力，对发现的问题的督办解决效果不明显。针对以上问题，我们认为，改进执法检查和视察的工作程序必须从以下几个方面入手：一是确保工作前移。把检查视察前的调查作为必要的环节，在执法检查和视察前，要开展专题调查，把存在的问题摸准，以确定检查、视察的重点；二是明确界定检查、视察的对象。检查和视察所要解决的执法主体(行政主体)的问题，是推动执法主体(行政主体)纠正执法和行政过程中存在的问题、改进执法工作、行政工作，而不是针对执法或行政的相对人的不当行为；三是规范检查视察的形式，使之多样化。把听汇报、座谈、检查、查阅案卷、征求当事人意见、问卷调查等多种形式结合起来，拓宽发现问题的渠道，使检查、视察能够把问题搞准搞透，提出的建议更具针对性；四是建立检查、视察建议的法定权威。执法检查和视察报告应提请人大常委会审议通过，特别重要和人民群众对存在问题反映特别强烈的执法检查和视察报告还应提请人代会审议通过，必要时可以作出决议或决定，以使所提出的意见建议取得法定效力；五是完善检查、视察后的跟踪监督机制。检查、视察报告经人大常委会通过以后，人大有关专门委员会对整改落实情况应加强督促检查，有关机关、部门应将整改情况及时向人大常委会或主任会议报告，对整改不力的可以启动更有力的监督形式。

3、提高人大和常委会会议的公开程度。在人大工作中推行公开制度，是保证人大监督能够充分体现和代表人民的意志，同时也把人大工作置于人民的监督之中的重要举措。公开是民主制度的重要特征之一。在人大工作中贯彻公开性的原则，有利于落实人民对人大职权行为的知情权，使人民对人大及其常委会进行充分有效的监督。人大的工作，除非涉及国家秘密，原则上是可以而且应该公开的。比如，人民代表大会会议和它的常委会会议，可以对社会公开，允许旁听，会议议题可以采取一定形式公开征集；人大组织的执法检查、视察、评议等重要活动，可以根据需要邀请有关群众参加。人大行使职权的全部活动程序都应该通过一定形式予以公开。对人大和常委会的新闻报道工作，是落实公开性原则的一个重要渠道，应该充分地利用好，要注意报道代表和常委会组成人员对政府工作提出的意见和建议，报道代表和常委会组成人员在审议议案中的不同意见。总之，只有在人大工作程序中认真落实公开性原则，才能使各级人大及其常委会代表人民更好地履行国家权力机关的职能，更有效地对政府和其他国家机关实施监督。