略论地方人大经济法律监督

胡 美 琴

注：作者系中南财经政法大学法学院学生。

地方人大经济法律监督，是指地方人大及其常委会对经济法律的实施情况进行监督，以保证经济法律在本行政区域内的遵守和执行。在实现由传统的高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的过程中，有大量的经济法律付诸实施。但是，当前经济法律实施的状况不容乐观，有法不依、执法不严、违法不究的问题在一些地方和部门仍然相当严重，其原因之一是地方人大监督不力，人民群众对此反映十分强烈，迫切需要地方人大改进监督方法，加大监督力度，增强监督实效。

一、监督法律关系

地方人大经济法律监督法律关系，是指地方人大及其常委会在对经济法律实施的情况进行监督的过程中，与经济法律实施主管机关之间形成的权利与义务关系。本文以下简称监督法律关系。研究地方人大经济法律监督必须首先研究监督法律关系。

法律关系是一种特殊的社会关系，是根据法律规范建立的、在主体之间形成的权利与义务关系。法律关系的构成要素是法律关系的主体、客体和内容。法律规范是法律关系产生的前提，也就是说，法律关系是由法律规范派生出来的现象，如果没有相应的法律规范的存在，就不可能产生法律关系。法律规范是法律关系产生的前提，这一命题具有重要意义，它意味着各种法律关系的建立都必须有严格的法律根据，以保证法的制定与实施的有机统一。反之，不根据法律规范任意建立“法律关系”，则必然会使国家法制的统一性遭到破坏。

在法学研究中，法律关系这一范畴具有普遍意义。但是，以前的理论对法律关系的研究往往集中在民法领域。实际上，在宪法、刑法、行政法、经济法、诉讼法等领域都存在法律关系问题。因为任何抽象的法律规范如果不转化为具体的法律关系，那它就只是一纸空文。从监督程序或者说运行机制这个意义上讲，地方人大经济法律监督的依据主要是宪法、地方组织法。宪法和地方组织法的规范是监督法律关系产生的前提。本文按照法理学关于法律关系的基本理论，对监督法律关系进行分析。

(一)监督法律关系的主体

法律关系的主体，是指依法享有权利和承担义务的法律关系的参加者，一般包括自然人、国家机关、社会组织和国家四类。没有主体，权利就没有享有者，义务就没有承担者，法律关系便不能存在。只有一个主体，而没有相对的一方，法律关系也不能存在。在监督法律关系的双方主体中，一方是监督主体，主要指地方人大及其常委会；另一方是被监督主体(或称监督对象)，即经济法律实施主管机关，主要指地方人民政府及其部门、人民法院和人民检察院。

监督主体与监督法律关系的主体是两个不同的概念。监督法律关系的主体有双方，包括监督主体和监督对象。监督主体是监督法律关系的主体的一部分，而不是全部。监督对象是监督法律关系的主体，而不是监督主体。

1、监督主体

关于监督主体，在理论上有许多不同的表述。根据性质和运用监督形式的差异，有狭义与广义之分。

(1)狭义的监督主体。狭义的监督主体是指地方各级人大及其常委会。因为从性质上讲，地方各级人大是地方国家权力机关，地方各级人大常委会是本级人大的常设机关。人大及其常委会实行以合议制为特征的民主集中制，集中行使职权。而且只有人大及其常委会才拥有包括知情权、审议权、处理权在内的完整意义上的监督权。国家权力机关的单个组成人员和有关工作机构虽然可以采取“调查”、“审议”等监督形式，但不能采取“撤销”、“罢免”等监督形式，所以它们不是狭义的监督主体。

(2)广义的监督主体。广义的监督主体不仅是指地方各级人大及其常委会，而且还包括人大代表、人大常委会组成人员、人大专门委员会和工作委员会、人大常委会主任会议、特定问题调查委员会等。后者虽然不具备国家权力机关的性质，但从质询、调查等监督形式看，它们实际上参与了监督。如果承认质询、特定问题调查等是监督形式，就不宜否认广义的监督主体。

2、监督对象

关于监督对象，在理论上也有许多不同的表述。根据产生方式和适用监督形式的差异，有直接与间接之分。

(1)直接的监督对象。直接的监督对象主要是指由地方各级人大及其常委会产生、对它负责、受它监督的本级人民政府、人民法院和人民检察院及其组成人员；也包括下一级人大及其常委会。对这些监督对象，可以分别采取质询、撤销不适当的决议和决定、罢免等监督形式进行直接的监督。

(2)间接的监督对象。宪法序言规定，一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。据此，地方人大经济法律监督的间接对象是：本行政区域内除直接的监督对象以外的其他国家机关、各武装力量、各政党、各社会团体、各企业事业组织。对这些监督对象，只能采取视察、调查、提出意见和建议等监督形式进行间接的监督。

(二)监督法律关系的客体

法律关系的客体，是法律关系的参加者亦即法律关系的主体的权利和义务指向的对象，一般可概括为物、非物质财富(精神财富、智力成果)、行为三类。

不同的法律关系有不同的客体，并不是每种法律关系都同时具有三类客体。如所有权法律关系的客体是物，知识产权法律关系的客体是非物质财富。笔者认为，监督法律关系的客体是行为。

作为法律关系客体的行为，包括作为和不作为。并不是所有的行为都可以成为法律关系的客体，只有具有法律意义的行为或经法律规范的行为，才能成为法律关系的客体。罗豪才教授在论述监督行政法律关系时指出：“监督行政法律关系是指国家有权机关在监督行政行为的过程中，与行政主体之间形成的受行政法规范调整的各种关系。”“监督行政法律关系的客体主要是行政主体的行政行为。”(《行政法学》，中国政法大学出版社，1996年版，第28-29页。)受此启发，笔者认为，地方人大经济法律监督法律关系的客体主要是被监督主体实施经济法律的行为，亦即监督对象的执法行为。

具体而言，地方人大经济法律监督法律关系的客体，主要是直接的监督对象的下列执法行为：

1、本级人民政府制定有关经济的行政规章，规定有关经济的行政措施，以及作出有关经济的决定、命令；

2、本级人民政府编制、执行国民经济和社会发展计划、预算；

3、本级人民法院、人民检察院作出有关经济的司法批复，对有关经济案件的判决、裁定和决定；

4、人大及其常委会选举和任命的本级“一府两院”领导人员和工作人员执行经济法律的公务；

5、下一级人大及其常委会作出有关经济的决定。

(三)监督法律关系的内容

法律关系的内容，是指法律关系的主体的权利和义务，而且权利和义务具有一致性。在监督法律关系中，作为法律关系的主体的监督主体，既有依法监督的权利，又有不违法监督的义务。作为法律关系的主体的监督对象，既有服从监督的义务，又有向监督主体提出意见、建议和为自己的行为进行解释、申辩的权利。

在监督法律关系中，权利与义务的一致性主要表现为：

1、主体双方各自既享有权利又承担义务，不能一方只享有权利而不承担义务，另一方面只承担义务而不享有权利。

2、权利人享有权利依赖于义务人承担义务，义务人如果不承担义务，权利人就不可能享有权利。

3、监督主体的权利与义务是重合的。监督主体是地方人大及其常委会，其权利属于职权，具有权利和义务的双重性质。实施监督对于地方人大及其常委会来讲，既是一种权利，也是一种义务。一般来说，权利可以行使，也可以转让或者放弃；职权不但可以行使，而且必须行使，并不得转让或放弃，否则，就是失职甚至违法。

二、监督的特征

在我们国家的整个监督体制中，人大作为国家权力机关的监督是最高层次的监督，是代表国家和人民进行的具有最高法律效力的监督。较之其他监督，地方人大经济法律监督有自己的特征，本文试就地方人大经济法律监督的特征作些探讨。

(一)直接人民性

从国体看，我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。在我国，人民，也只有人民，才是国家的主人，才是国家权力的终极主体。与这种国体相适应的政体是具有中国特色的人民代表大会制度。我国宪法第二条、第三条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”根据民主集中制的原则，人民代表大会与人民的关系是：“各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”人民代表大会与其他国家机关的关系则是：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”也就是说，人民产生并监督人民代表大会，人民代表大会产生并监督国家行政机关、审判机关和检察机关；或者说，国家行政机关、审判机关和检察机关对人民代表大会负责并受人民代表大会监督，人民代表大会对人民负责并受人民监督。这就表明，人民代表大会的监督权直接来自于并受制于人民。其他国家机关对人民代表大会负责并受其监督，归根结底是对人民负责，受人民监督。所以，从国家权力机关与人民的法定关系的密切程度看，其经济法律监督具有直接的人民性，或者说鲜明的民主性。

(二)最高权力性

在我们国家的政治、经济、文化和社会生活的许多领域，有着各种形式的监督。如社团监督、政协民主监督、群众监督、行政监督、司法监督、财政监督等等，它们构成了一个有机的监督体系。权力机关经济法律监督的最高权力性表现在两个方面。一方面，较之社团监督、政协民主监督和群众监督等非国家机关的监督，权力机关的监督具有国家意志性，体现了国家的权力。另一方面，较之行政监督、司法监督等其他国家机关的监督，权力机关的监督具有最高层次性，体现了国家的政体。我国人民代表大会制度的特点是：“由人民代表大会统一地行使国家权力；同时在这个前提下，对于国家的行政权、审判权、检察权和武装力量的领导权，也都有明确的划分，使国家权力机关和行政、审判、检察机关等其他国家机关能够协调一致地工作。”(彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，中央文献出版社，1989年版，第164页。)显然，权力机关在整个国家机构体系中居于最高地位并发挥主导作用。它与其他国家机关不是平行的，其他国家机关及其监督，必须置于权力机关的监督之下。正如江泽民所说：“在我们国家生活的各种监督中，人大作为国家权力机关的监督是最高层次的监督。”(转引自《人大及其常委会工作手册》，中国民主法制出版社，1998年版，第304页。)

(三)权能完整性

根据法律的规定，总结实践的经验，国家权力机关的监督权可以具体分解为知情权、审议权和处理权，或者说，监督权包括知情、审议、处理三项权能。所谓知情权，是指通过听取报告、询问、视察、特定问题调查等形式了解经济法律实施的情况，收集有关信息。所谓审议权，是指针对经济法律实施的情况，通过会议形式发表意见，审查评议。所谓处理权，是指通过撤销规范性文件、罢免和撤销职务等形式对经济法律实施过程中存在的问题进行处置，予以纠正。这三项权能紧密相联，不可或缺，否则就不是完整意义上的监督权。

目前，人们对知情权、审议权的看法基本一致，而对处理权则仁者见仁，智者见智。笔者认为，对于国家权力机关处理权的认识，要防止两个极端：一是认为人大的处理权无所不及，什么问题人大都可以处理，以致于“越权”，干扰了“一府两院”的正常工作。诚然，人大的监督不是包罗万象，并非所有的违法问题都由人大直接处理。二是认为人大没有处理权，人大什么问题都不能处理，以致于“失职”，放弃了对“一府两院”的监督。当前，主要问题或者说矛盾的主要方面是“失职”而不是“越权”。显而易见，监督不力仍然是人大工作中突出的问题，而监督不力的主要表现是处理不力。研究国家权力机关的处理权，走出认识误区，克服思想障碍，对于扭转经济法律监督不力的被动局面具有重要的现实意义。国家权力机关应以强化处理权为突破口，改进监督的方法，加大监督的力度，增强监督的实效。

(四)双重功能性

江泽民曾指出：“监督‘一府两院’的工作是人大及其常委会的一项重要职责。这种监督，既是一种制约，又是支持和促进。”(转引自《人大及其常委会工作手册》，中国民主法制出版社，1998年版，第304页。)这就是说，人大经济法律监督既有制约的功能，又有支持的功能。权力制约的理论是资产阶级思想家在反对封建专制主义的斗争中提出来的。孟德斯鸠说过：“……一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。……要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”(孟德斯鸠：《论法的精神》上册，商务印书馆，1987年版，第154页。)根据权力制衡的分权学说，许多资本主义国家建立了议会、政府和法院“三权分立”的政体。这种政体为巩固资产阶级统治发挥了重要作用，但也暴露了不同党派互相攻讦、不同利益集团尖锐冲突的弊端。对此，社会主义国家决不能照搬，但是，从巴黎公社以来的无产阶级专政的历史经验和教训昭示，社会主义国家也必须建立起权力制约机制。在我国，就是实行人民代表大会制度。实践证明，这种制约机制是行之有效的。那么，怎样理解人大经济法律监督的支持功能呢?笔者认为，在社会主义制度下，全体人民的根本利益是一致的，这就决定了我们国家的权力机关同行政、审判、检察机关的根本目标、根本任务是一致的。就国家权力机关实施经济法律监督的目的和结果而言，理应是对“一府两院”工作的支持。