省人大法制委员会主任委员　周冶陶

2000年3月九届全国人大三次会议通过的立法法和刚刚闭幕的省九届人大四次会议通过的我省的立法条例，是健全立法体制、规范立法活动、维护国家法制统一的重要的法律法规，是我们从事各类立法活动的基本准则。作为立法过程中承担统一审议任务的专门委员会，如何认真总结、借鉴我省立法工作中成功的经验，根据法律法规的规定和当前立法工作面临的新形势，努力作好地方立法方面的各项工作，是新的法制委员会应当认真思考的重要课题。

一、认真学习和领会立法法，把握统一审议的实质，逐步形成符合我省实际的统一审议的工作程序和方法

立法法要求建立统一审议的立法机制，是我们国家为维护国家法制统一，提高立法质量，总结多年来立法实践经验而采取的新举措。过去，各地制定地方性法规没有统一的章程，各省各行其是，地方立法工作在专门委员会审议的环节上没有一个统一审议的机制，缺乏规范性。根据立法法的要求实行法制委员会统一审议后，法规草案经有关专门委员会审议后，再交由法制委员会进行审议，提出审议结果报告和草案修改稿等。如何认真学习正确领会立法法的基本精神，尽快适应统一审议的要求，是保证立法法在我省顺利实施的重要前提。

我们省人大原来的法制委员会主要承担内务司法方面的职能，没有统一审议的机构。去年７月１日立法法实施后，省人大常委会根据立法法的精神，决定授权原法制委员会承担统一审议机构产生之前、过渡时期的法规草案统一审议的职能。随后，原法制委员会认真学习立法法，领会统一审议的重要意义，了解并开始试行统一审议的主要做法。在原有任务不减少，立法任务繁重，时间紧迫迫的情况下，原法制委员会确定了边学习、边实践，边总结、边完善的工作思路，认真研究解决统一审议工作中出现的矛盾和问题。为逐步形成符合我省实际的统一审议的工作程序和方法做了大量探索性的基础工作。

原法制委员会把实行统一审议作为提高我省地方立法质量的机遇，把提高立法质量努力克服立法中的问题和弊端作为统一审议法规工作中研究的重点和突破口。首先，十分重视深入实际和调查研究工作，力戒一般性的泛泛审议，把审议工作建立在了解和掌握真实情况的基础上，努力做到审议和修改法规符合客观实际、有针对性。如在省城市建设监察条例和省宗教事务条例的立法过程中，对其中涉及到的重要问题，多次召开不同方面不同层次的座谈会听取各方面的意见，并到省内外一些地方进行专题考察调研。城建监察条例草案还通过报纸公开向社会征求意见。其次，在法规草案的合法性上认真把关，认真对照研究相关的法律法规，确保不与上位法相抵触，法规之间不“打架”。多年来，在法规草案中照抄照搬上位法一直是制约地方立法质量的一个积弊，原法制委员会在审议法规草案中，注意把法规草案的简明实用作为审议和修改的重要目标，力戒形式主义。原法制委员会审议修改过的法规中，实施性法规均没有设章节，创制性法规也大多数不设章节。尽力删去一些照抄上位法以及一些不合理、不必要的内容。第四，原法制委员会还把法规草案中法律责任的设定作为审议的又一重点，努力把好处罚的行为、种类和幅度关，发现那些不必要、不合理的处罚条款时一一予以删除，同时，有意识地补充强化管理部门的法律责任和义务，努力防止权利与义务，权力与责任的不平衡，防止部门利益的法律化。

自去年七月试行“统一审议”以来，原法制委员会共审议修改了地方性法规草案１１件，其中武汉市报批的法规草案５件，为常委会顺利完成立法任务发挥了应有的作用。实践证明，认真学习贯彻立法法，深入了解把握立法工作的客观规律，切实加强与专门委员会及各方面的协调配合，是作好统一审议工作的基石，这也是新的法制委员会做好统一审议工作必须遵循的原则。

二、解放思想，大胆创新，努力开创统一审议工作的新局面　

2001年是新世纪的开端，是“十五”计划实施的第一年，也是我国国民经济处于结构性调整的关键一年。在新的一年里，新的法制委员会将深入贯彻十五届五中全会和即将召开的九届全国人大四次会议精神，按照省九届人大四次会议决议要求，以江泽民同志“三个代表”重要思想为指导，以立法法和我省的立法条例为准则，解放思想，进取开拓，为作好新世纪我省的地方立法工作做出积极的贡献。

（一）明确职责，振奋精神，不断开拓统一审议工作的新局面。按照立法法和我省立法条例的规定，新的法制委员会是代表大会及其常委会统一审议地方性法规草案的专门机构。我省的地方性法规草案，除了民族自治条例外，对提交代表大会和常委会审议的法规草案，法制委员会都应当逐一进行统一审议，提出审议结果报告和草案修改稿等。在统一审议过程中，法制委员会将不仅仅面临要对法规草案进行审议，还有大量的调查研究和协调工作要做。根据常委会领导的意见，为了维护法制的统一，法制委员会还应当把清理法规的任务列入议事日程，即适时对我省制定的、不适应市场经济发展的地方性法规，并提出修改和废止的立法方案，这也是一项艰巨的工程。因此，法制委员会决不时“二线工作”，它面临的工作任务不仅责任重，而且工作量很大。我省立法条例的颁布实施以及我省经济和社会发展的新形势都对法制委员会的统一审议工作提出了更高的要求。法制委员会的成员都是第一次从事统一审议地方性法规的工作，这就要求我们要加强学习，努力尽快适应工作要求，我们将振奋精神，团结一致，努力把握立法工作的客观规律，切实履行好统一审议职责，为不断提高立法水平作出应有的贡献。

（二）正确处理几个方面的关系，保证统一审议工作的顺利进行。首先要处理好与代表大会和常委会的关系。根据我国法律规定，代表大会及其常委会是制定法律的主体，法制委员会是代表大会的专门委员会，在代表大会闭会期间，接受常委会的领导。这就决定了法制委员会的统一审议绝不是代替代表大会及其常委会审议，而是更好地为代表大会及其常委会审议法规草案服务。法制委员会要坚持把为代表大会及其常委会立法工作服务作为统一审议的出发点，严格按照立法法和代表大会及其常委会的要求审议法规草案。在审议法规草案的过程中，要十分重视代表和常委会组成人员的意见，对于代表和委员们的意见逐一进行认真研究，能够吸收的，尽量吸收，没有吸收的将及时向主席团或者主任会议报告原因，在审议结果报告中予以说明。二是认真处理好与各相关专门委员会在统一审议工作中的关系。在审议法规草案过程中，法制委员会与其他专门委员会是分工的环节不同，没有主次之分。虽然，在制定地方性法规的过程中，统一审议是全部立法过程中必不可少的一个环节，但是统一审议决不等于法规草案的审议工作由法制委员会一包到底；而是恰恰相反，法制委员会必须与其他专门委员会加强配合与协作。其他专门委员会对各自的专业工作范围比较熟悉，审议法规案的经验也比较丰富，因此，对各专门委员会提出的审议意见，法制委员会都要进行认真研究，在修改草案时，要充分了解并吸收专门委员会的审议意见，确实难以吸收的，要向主任会议和常委会作出说明，并向相关委员会反馈。在审议和修改法规草案时，要邀请有关专门委员会及其办事机构负责人参加，征询他们的意见，并注意加强经常性的工作联系与沟通。三是处理好与常委会法制工作机构的关系。由于法制委员会是审议机构，统一审议中的大量具体工作都要靠工作机构来完成，根据全国人大的模式，法制工作机构既是常委会的工作机构，也是为法制委员会统一审议服务的工作机构。在我省由于法制工作室先成立，统一审议法规的新法制委员会刚刚组建。议事机构与工作机构之间面临着尽早理顺关系的任务，我们将尽早熟悉情况尽快理顺关系，以适应立法工作的需要。在工作安排和重要问题的处理上，法制委员会与工作机构要及时沟通，做到思想统一，步调一致，以保证了统一审议的效率和质量。

（三）深入学习和贯彻立法法和我省的立法条例，不断提高政治理论素质和业务水平。立法法是符合我国国情的有中国特色的立法活动基本法，是从事立法活动的基本准则和行动指南。省九届人大四次会议刚刚通过的我省的立法条例是根据立法法规定，结合我省立法工作实际和多年来立法工作的经验制定出来的，可操作性比较强，我们要通过具体的立法工作来认真加以贯彻。法制委员会组成人员都是第一次从事统一审议工作，对具体任务还有一个了解和熟悉的过程。我们必须进一步学习和研究立法法和立法条例，掌握立法权限和立法的原则、制度，熟悉立法程序，把握立法活动的客观规律。同时还要不断扩大知识面，以适应不同立法任务的需要。

（四）不断探索立法民主的新形式，努力实现立法的民主化和科学化。缺乏民主基础的立法，无法从根本上代表和体现人民的利益。不断探索应用新的更广泛的民主形式是我们立法工作一个永恒的主题。立法法对立法工作民主形式作出了明确的规定，我们长期以来的立法工作也创造积累了许多好的经验。法制委员会要通过自己的工作，不断贯彻落实这些好的民主形式，并努力在实践中进一步发展。除了要加大调查研究的力度外，还要进一步改进座谈会的形式，把听取管理相对人、专家学者、人大代表和公民的意见作为座谈会的重点。要尝试采用听证会、论证会等新的立法民主形式，实现我省地方立法民主的新突破。要进一步拓宽法规草案起草渠道，发挥人大自身在立法活动中的主动性。对那些发展市场经济，保护社会公众利益所急需，而有关方面没有起草的立法项目，要积极研究探索组织起草工作，要注意进一步发挥专家学者在起草法规草案中的作用。努力调动新闻媒体介入立法活动的积极性，努力做到重要的法规草案在媒体上公布征求社会意见，与媒体配合对草案内容进行介绍和宣传，鼓励社会公众参与讨论，进一步增加立法的公开性和透明度，让我们共同努力，使地方立法真正成为深入了解民情、充分反映民意，广泛集中民智的科学决策过程，成为不断宣传普及法律知识促进干部群众学习掌握法律武器的过程。　　　　　　　　　　　

深入贯彻立法法　努力做好统一审议工作

省人大法制委员会主任委员　周冶陶

2000年3月九届全国人大三次会议通过的立法法和刚刚闭幕的省九届人大四次会议通过的我省的立法条例，是健全立法体制、规范立法活动、维护国家法制统一的重要的法律法规，是我们从事各类立法活动的基本准则。作为立法过程中承担统一审议任务的专门委员会，如何认真总结、借鉴我省立法工作中成功的经验，根据法律法规的规定和当前立法工作面临的新形势，努力作好地方立法方面的各项工作，是新的法制委员会应当认真思考的重要课题。

一、认真学习和领会立法法，把握统一审议的实质，逐步形成符合我省实际的统一审议的工作程序和方法

立法法要求建立统一审议的立法机制，是我们国家为维护国家法制统一，提高立法质量，总结多年来立法实践经验而采取的新举措。过去，各地制定地方性法规没有统一的章程，各省各行其事，地方立法工作在专门委员会审议的环节上没有一个统一审议的机制，缺乏规范性。根据立法法的要求实行法制委员会统一审议后，法规草案经有关专门委员会审议后，再交由法制委员会进行审议，提出审议结果报告和草案修改稿等。如何认真学习正确领会立法法的基本精神，尽快适应统一审议的要求，是保证立法法在我省顺利实施的重要前提。

我们省人大原来的法制委员会主要承担内务司法方面的职能，没有统一审议的机构。去年７月１日立法法实施后，省人大常委会根据立法法的精神，决定授权原法制委员会承担统一审议机构产生之前、过渡时期的法规草案统一审议的职能。随后，原法制委员会认真学习立法法，领会统一审议的重要意义，了解并开始试行统一审议的主要做法。在原有任务不减少，立法任务繁重，时间紧迫迫的情况下，原法制委员会确定了边学习、边实践，边总结、边完善的工作思路，认真研究解决统一审议工作中出现的矛盾和问题。为逐步形成符合我省实际的统一审议的工作程序和方法做了大量探索性的基础工作。

原法制委员会把实行统一审议作为提高我省地方立法质量的机遇，把提高立法质量努力克服立法中的问题和弊端作为统一审议法规工作中研究的重点和突破口。首先，十分重视深入实际和调查研究工作，力戒一般性的泛泛审议，把审议工作建立在了解和掌握真实情况的基础上，努力做到审议和修改法规符合客观实际、有针对性。如在省城市建设监察条例和省宗教事务条例的立法过程中，对其中涉及到的重要问题，多次召开不同方面不同层次的座谈会听取各方面的意见，并到省内外一些地方进行专题考察调研。城建监察条例草案还通过报纸公开向社会征求意见。其次，在法规草案的合法性上认真把关，认真对照研究相关的法律法规，确保不与上位法相抵触，法规之间不“打架”。多年来，在法规草案中照抄照搬上位法一直是制约地方立法质量的一个积弊，原法制委员会在审议法规草案中，注意把法规草案的简明实用作为审议和修改的重要目标，力戒形式主义。原法制委员会审议修改过的法规中，实施性法规均没有设章节，创制性法规也大多数不设章节。尽力删去一些照抄上位法以及一些不合理、不必要的内容。第四，原法制委员会还把法规草案中法律责任的设定作为审议的又一重点，努力把好处罚的行为、种类和幅度关，发现那些不必要、不合理的处罚条款时一一予以删除，同时，有意识地补充强化管理部门的法律责任和义务，努力防止权利与义务，权力与责任的不平衡，防止部门利益的法律化。

自去年七月试行“统一审议”以来，原法制委员会共审议修改了地方性法规草案１１件，其中武汉市报批的法规草案５件，为常委会顺利完成立法任务发挥了应有的作用。实践证明，认真学习贯彻立法法，深入了解把握立法工作的客观规律，切实加强与专门委员会及各方面的协调配合，是作好统一审议工作的基石，这也是新的法制委员会做好统一审议工作必须遵循的原则。

二、解放思想，大胆创新，努力开创统一审议工作的新局面　

2001年是新世纪的开端，是“十五”计划实施的第一年，也是我国国民经济处于结构性调整的关键一年。在新的一年里，新的法制委员会将深入贯彻十五届五中全会和即将召开的九届全国人大四次会议精神，按照省九届人大四次会议决议要求，以江泽民同志“三个代表”重要思想为指导，以立法法和我省的立法条例为准则，解放思想，进取开拓，为作好新世纪我省的地方立法工作做出积极的贡献。

（一）明确职责，振奋精神，不断开拓统一审议工作的新局面。按照立法法和我省立法条例的规定，新的法制委员会是代表大会及其常委会统一审议地方性法规草案的专门机构。我省的地方性法规草案，除了民族自治条例外，对提交代表大会和常委会审议的法规草案，法制委员会都应当逐一进行统一审议，提出审议结果报告和草案修改稿等。在统一审议过程中，法制委员会将不仅仅面临要对法规草案进行审议，还有大量的调查研究和协调工作要做。根据常委会领导的意见，为了维护法制的统一，法制委员会还应当把清理法规的任务列入议事日程，即适时对我省制定的、不适应市场经济发展的地方性法规，并提出修改和废止的立法方案，这也是一项艰巨的工程。因此，法制委员会决不时“二线工作”，它面临的工作任务不仅责任重，而且工作量很大。我省立法条例的颁布实施以及我省经济和社会发展的新形势都对法制委员会的统一审议工作提出了更高的要求。法制委员会的成员都是第一次从事统一审议地方性法规的工作，这就要求我们要加强学习，努力尽快适应工作要求，我们将振奋精神，团结一致，努力把握立法工作的客观规律，切实履行好统一审议职责，为不断提高立法水平作出应有的贡献。

（二）正确处理几个方面的关系，保证统一审议工作的顺利进行。首先要处理好与代表大会和常委会的关系。根据我国法律规定，代表大会及其常委会是制定法律的主体，法制委员会是代表大会的专门委员会，在代表大会闭会期间，接受常委会的领导。这就决定了法制委员会的统一审议绝不是代替代表大会及其常委会审议，而是更好地为代表大会及其常委会审议法规草案服务。法制委员会要坚持把为代表大会及其常委会立法工作服务作为统一审议的出发点，严格按照立法法和代表大会及其常委会的要求审议法规草案。在审议法规草案的过程中，要十分重视代表和常委会组成人员的意见，对于代表和委员们的意见逐一进行认真研究，能够吸收的，尽量吸收，没有吸收的将及时向主席团或者主任会议报告原因，在审议结果报告中予以说明。二是认真处理好与各相关专门委员会在统一审议工作中的关系。在审议法规草案过程中，法制委员会与其他专门委员会是分工的环节不同，没有主次之分。虽然，在制定地方性法规的过程中，统一审议是全部立法过程中必不可少的一个环节，但是统一审议决不等于法规草案的审议工作由法制委员会一包到底；而是恰恰相反，法制委员会必须与其他专门委员会加强配合与协作。其他专门委员会对各自的专业工作范围比较熟悉，审议法规案的经验也比较丰富，因此，对各专门委员会提出的审议意见，法制委员会都要进行认真研究，在修改草案时，要充分了解并吸收专门委员会的审议意见，确实难以吸收的，要向主任会议和常委会作出说明，并向相关委员会反馈。在审议和修改法规草案时，要邀请有关专门委员会及其办事机构负责人参加，征询他们的意见，并注意加强经常性的工作联系与沟通。三是处理好与常委会法制工作机构的关系。由于法制委员会是审议机构，统一审议中的大量具体工作都要靠工作机构来完成，根据全国人大的模式，法制工作机构既是常委会的工作机构，也是为法制委员会统一审议服务的工作机构。在我省由于法制工作室先成立，统一审议法规的新法制委员会刚刚组建。议事机构与工作机构之间面临着尽早理顺关系的任务，我们将尽早熟悉情况尽快理顺关系，以适应立法工作的需要。在工作安排和重要问题的处理上，法制委员会与工作机构要及时沟通，做到思想统一，步调一致，以保证了统一审议的效率和质量。

（三）深入学习和贯彻立法法和我省的立法条例，不断提高政治理论素质和业务水平。立法法是符合我国国情的有中国特色的立法活动基本法，是从事立法活动的基本准则和行动指南。省九届人大四次会议刚刚通过的我省的立法条例是根据立法法规定，结合我省立法工作实际和多年来立法工作的经验制定出来的，可操作性比较强，我们要通过具体的立法工作来认真加以贯彻。法制委员会组成人员都是第一次从事统一审议工作，对具体任务还有一个了解和熟悉的过程。我们必须进一步学习和研究立法法和立法条例，掌握立法权限和立法的原则、制度，熟悉立法程序，把握立法活动的客观规律。同时还要不断扩大知识面，以适应不同立法任务的需要。

（四）不断探索立法民主的新形式，努力实现立法的民主化和科学化。缺乏民主基础的立法，无法从根本上代表和体现人民的利益。不断探索应用新的更广泛的民主形式是我们立法工作一个永恒的主题。立法法对立法工作民主形式作出了明确的规定，我们长期以来的立法工作也创造积累了许多好的经验。法制委员会要通过自己的工作，不断贯彻落实这些好的民主形式，并努力在实践中进一步发展。除了要加大调查研究的力度外，还要进一步改进座谈会的形式，把听取管理相对人、专家学者、人大代表和公民的意见作为座谈会的重点。要尝试采用听证会、论证会等新的立法民主形式，实现我省地方立法民主的新突破。要进一步拓宽法规草案起草渠道，发挥人大自身在立法活动中的主动性。对那些发展市场经济，保护社会公众利益所急需，而有关方面没有起草的立法项目，要积极研究探索组织起草工作，要注意进一步发挥专家学者在起草法规草案中的作用。努力调动新闻媒体介入立法活动的积极性，努力做到重要的法规草案在媒体上公布征求社会意见，与媒体配合对草案内容进行介绍和宣传，鼓励社会公众参与讨论，进一步增加立法的公开性和透明度，让我们共同努力，使地方立法真正成为深入了解民情、充分反映民意，广泛集中民智的科学决策过程，成为不断宣传普及法律知识促进干部群众学习掌握法律武器的过程。　　　　　　　　　　　

2005年6月