论地方人大预算监督的若干问题

陈 蔚

注：本文2004年入选北京大学“宪政建设与人民代表大会制度理论研讨会”。作者系武汉大学商学院院报编辑。

预算是经法定程序审查批准的政府年度财政收支计划，是国家管理社会经济事务、实施宏观经济调控的主要手段，在国家的整个经济体制中具有十分重要的地位和作用。地方人大预算监督，是指地方人大及其常委会依法履行审查和批准预算、决定预算部分变更、监督预算执行的职责。近些年来，地方人大在预算监督方面进行了有益的探索，积累了丰富的经验，但也面临着许多亟待研究和解决的问题。

一、关于预算监督的地方立法

1979年五届全国人大二次会议以后，随着县级以上地方各级人大常委会的设立，地方人大预算监督工作有所加强。但由于预算法没有出台，所以在预算的编制、审批、执行、调整、监督等方面都存在不少问题。例如，预算编制程序不清、管理权责不明、审批和执行不严、监督不力等。为了改变这种状况，许多地方人大根据宪法和法律的有关原则规定，结合本地实际，制定了预算监督方面的地方性法规。1994年3月20日，八届全国人大二次会议通过了预算法。1995年11月2日，国务院发布了预算法实施条例。至此，预算管理有了专门的基本法律和行政法规依据，地方人大预算监督进入了比较规范的法制轨道。但是，预算法的规定过于原则，预算法实施条例的操作性也不够强。有鉴于此，地方人大又相继制定了一批实施上位法的地方性法规。据不完全统计，截止2003年12月，省级人大制定的有关地方性法规约130件，大致可以分为三类：

（一）在议事规则、监督条例和讨论、决定重大事项的规定中就预算监督作出规定。 例如，全国31个省、自治区、直辖市人大及其常委会的议事规则；湖北、新疆等25个省、自治区人大常委会的监督条例；湖北、广西、北京等16个省、自治区、直辖市人大常委会讨论、决定重大事项的规定。

（二）专门的预算监督条例。 例如，湖北、内蒙古、上海等26个省、自治区、直辖市人大常委会的预算监督条例。据悉，浙江、西藏、宁夏、新疆、重庆的预算监督条例正在起草过程中。

（三）专门就预算监督的某个方面作出规定。 例如，河北省预算初审办法、陕西省财政预算执行情况及其他财政收支情况审计监督条例。

地方立法是国家立法体制的重要组成部分，地方性法规是法律和行政法规的必要补充和具体化。上述地方性法规在地方人大的预算监督中已经并将继续发挥重要作用，但随着实践的不断发展，还需要进一步加以修改和完善，有些新的地方性法规还需要制定。

二、关于预算草案的初步审查

预算法第三十七条规定：“省、自治区、直辖市、设区的市、自治州政府财政部门应当在本级人民代表大会会议举行的一个月前，将本级预算草案的主要内容提交本级人民代表大会有关的专门委员会或者根据人民代表大会常务委员会主任会议的决定提交本级人民代表大会常务委员会有关的工作委员会进行初步审查。县、自治县、不设区的市、市辖区政府财政部门应当在本级人民代表大会会议举行的一个月前，将本级预算草案的主要内容提交本级人民代表大会常务委员会进行初步审查。”但是，预算草案的主要内容包括哪些？初步审查的重点是什么？预算法及其实施条例都没有明确的具体的规定。

关于预算草案的主要内容，《湖北省人大常委会关于加强省级预算审查监督的决定》第二条规定：“省财政部门提交初步审查的省级预算草案主要内容和材料包括：预算编制的依据及说明，上一年度预算执行情况，科目列到类、款的预算收支总表，政府性基金预算收支总表，省直一级预算单位收支表，以及其他相关材料。”

关于预算草案初步审查的重点，《河北省预算初审办法》第二十一条规定：“预算草案初审重点：（1）预算收支平衡情况；（2）预算收入增长与经济发展速度相协调的情况；（3）预算支出的结构和法定比例、顺序确定、确保重点情况。”其中，预算支出的法定比例目前有三项，即：教育法第五十五条规定：“各级政府教育拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。”科学技术进步法第四十五条规定：“国家财政用于科学技术的经费的增长幅度，高于国家财政经常性收入的增长幅度。”农业法第四十二条规定：“国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度。”在预算编制和审查中遇到的一个问题是，对法定支出的概念和范围没有准确的界定。例如，农业法第四十二条规定的“农业总投入”包括哪些投入？是否包括农业科技投入？如果包括岂不是同一项投入要在农业法和科学技术进步法规定的两项法定支出中重复计算？又如，预算支出的法定比例只有三项，但一些地方的部门又以规范性文件的形式要求财政保证其他支出。如西部某省执行的“法定支出”竟多达75项，该省新增财力的70%以上被硬性分配，地方财政职能几近虚设。

三、关于预算调整的监督

预算法第五十三条规定：“预算调整是指……经地方各级人民代表大会批准的本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更。”第五十四条规定：“县级以上地方各级政府预算的调整方案必须提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准；未经批准，不得调整预算。”地方组织法第四十四条规定，县级以上地方各级人大常委会“根据本级人民政府的建议，决定对本行政区域内的预算的部分变更。”

关于预算调整，预算法规定的前提是预算在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入。那么，“特殊情况”的涵义是什么？哪些特殊情况可以动用“特殊用途”的预备费来解决？哪些特殊情况需要通过预算调整来解决？法律规定不明确。

预算调整有两种情况：一种是调整后预算不平衡；另一种是调整后预算仍然平衡，即因支出与收入同向增加或者减少而没有打破预算平衡，没有形成总支出超过总收入。按预算法规定，只有调整后预算不平衡才必须提请人大常委会审批，而调整后预算仍然平衡则不需要提请人大常委会审批。当时预算法之所以这样规定，其立法意图在于控制财政赤字的出现，同时在不出现财政赤字的前提下给政府一定的机动权。但在现实中，有的地方政府钻法律的空子，年初编制预算收入时故意留有较大余地，执行中尽量多收，多收部分政府可以自由安排，不受约束。这种游离于预算调整范围之外、规避人大监督的现象，必然导致人大批准的预算落空，并且容易造成大量的资金滥用。为了制止这种现象，1999年12月25日，九届全国人大常委会第13次会议通过的关于加强中央预算审查监督的决定，对中央预算超收部分的用途、使用审批程序都作了严格规定。但是，地方却没有类似规定。

预算法第五十五条规定：“未经批准调整预算，各级政府不得作出任何使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的决定。对违反前款规定作出的决定，本级人民代表大会、本级人民代表大会常务委员会或者上级政府应当责成其改变或者撤销。”而宪法第一百零四条、第一百零八条，地方组织法第八条、第四十四条、第五十九条的规定是，县级以上地方各级人大及其常委会有权“撤销本级人民政府的不适当的决定”，县级以上地方各级人民政府有权“改变或者撤销下级人民政府的不适当的决定”。预算法第十三条、第十五条的规定是，县级以上地方各级人大及其常委会有权“撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定”，县级以上地方各级人民政府有权“改变或者撤销下级政府关于预算、决算的不适当的决定”。国家机关的权力应当行使而不得放弃，否则就是失职。从以上法律条文可见，对于政府违法调整预算的决定，本级人大及其常委会或者上级政府既应当直接“撤销”、“改变或者撤销”，也应当间接“责成其改变或者撤销”。这样两个“应当”并存，必然导致有关国家机关无所适从。那么，如何评价预算法第五十五条呢？从正面讲，该条似乎是对宪法、地方组织法和预算法第十三条、第十五条规定的预算监督形式的补充；从负面讲，该条客观上减弱了宪法、地方组织法和预算法第十三条、第十五条规定的预算监督的力度，甚至与之相矛盾。

四、关于违反预算和预算法的责任追究

预算法第十章即法律责任一章规定的范围太窄，仅就预算执行中的擅自变更预算、擅自动用国库库款、隐瞒预算收入或者实施不当预算支出三种行为作出了追究行政责任的规定，而对预算编制、资金拨付、情况报告等方面的不当行为没有法律制裁的规范。这些不当行为主要有：（1）预算编制不真实、不及时。（2）预算草案、预算调整方案未被通过。（3）对法定报告事项不报告或者报告不真实、不及时。（4）对预算支出不按时足额拨付，对预算收入不依法及时入库。等等。

对违反预算和预算法的行为如何设定法律责任予以追究，在这方面不妨参考国外的做法。例如，西班牙规定，因过失或严重渎职，作出违反预算法规定或行为的各级官长和官员，必须向公共财政赔偿造成的损失，还要承担相当的刑事和纪律责任。美国规定，对于不按预算法案和修改程序而动用资金的违法行为，部门负责人和当事人要被判处两年监禁，或处以一万美元的罚款。在有的内阁制国家，政府编制的预算草案被议会否决后，内阁要集体辞职，或行政首长引咎辞职。（1995年5月湖北省新洲县十二届人大三次会议曾否决县政府编制的预算草案。）在市场经济条件下，必须有完备的法律来规范财政活动，对预算违法行为的责任追究要作出严格的法律规定。只有法律责任明确，地方人大的预算监督才能落到实处。

五、关于审计机关的设置

从世界各国审计机关发展的特点和趋势看，虽然名称、职权不一，产生、组成和隶属关系也有区别，但共同点是协助议会审查监督预算。我国审计法也规定，县级以上的地方各级人民政府应当每年向本级人大常委会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。实践表明，我国地方人大对本级预算执行的监督，在很大程度上是依靠审计机关提供的事实、资料、数据和情况分析。

根据宪法和审计法，我国的审计机关是政府设立的。宪法第一百零九条规定：“地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。”从法条看，地方审计机关具有“独立性”。但从实际看，地方审计机关的“独立性”难以充分施展。这主要是因为审计机关隶属政府，既要对本级政府预算进行监督，又要对本级政府负责。以总结绩效为主的财政报告和以揭露问题为主的审计报告，都要经过政府审定后再提交人大，而政府为了保持自身的两个报告评价预算执行情况的口径一致，就难免进行“综合平衡”甚至掩饰问题。

为了加强对预算的审计监督，有必要将审计机关从政府序列划归人大序列，使其真正具有行使监督职能所必需的“独立性。”西方市场经济发达国家的议会大都设立了审计机关。例如，美国国会设立了专司预算监督的预算局和审计总署。预算局有工作人员200多人，大多数为经济管理方面的专业人才。其主要任务是负责国会预算方案的编制，对政府提交的预算方案进行全面审查核实，最终参与政府预算班子协商草拟预算方案工作，并为国会和有关委员会提供预算、赋税和财政数据、各种分析材料、信息等。审计总署有5200多名工作人员，其中专家3600多人。其主要任务是：（1）协助国会进行财政立法，负责改进联邦财政管理制度，为国会提供财政方面的法律服务。（2）协助国会监督政府执行国会通过的预算，审查和评价政府的各项拨款和经费开支的合法性和正当性，对政府实施财务控制。（3）协助国会审查和评价政府的各项经济政策和活动，提出建议使政府的经济行为更为有效。另外，美国实行综合审计，即把审计的范围从对各机构帐务的审核，扩大至全盘业务。这种审计制度的功能，已超出防弊的消极作用，而对整个预算实施乃至国家机关的运行都有导向的积极作用。在美国，“钱袋子”是国会的命根子，国会对政府执行预算监控的主要手段是审计。预算一经国会通过并交付政府执行，国会审计总署便开始运作，它不间断地对政府各部门的开支进行审计。任何部门不按预算项目花钱，就会引起国会的调查，其后果可能是被削减经费，甚至被取消机构。预算局与审计总署职能的主要区别是，前者在政府拟订预算方案的过程中实施监督，而后者是在政府执行预算的过程中实施监督。

美国的审计制度行之有效，为世界上许多国家所仿效。其实，美国的审计机关早期是隶属于政府的，1921年改属于国会，学术界公认这是审计制度改革的经典之作，审计机关也因其卓越的业绩而被誉为国会忠实的“牧羊犬”。目前，全世界有180多个国家和地区设立了审计机关。在《世界各国宪法大全》所列的125个国家中，有63个国家的宪法规定了审计机关的设置。从审计机关的隶属关系看，大致有三种情形：（1）隶属议会，不受行政机关干预，如美国。（2）隶属政府，对政府负责，如中国。（3）隶属财政部，受财政部领导，如瑞典。从数量看，隶属议会的居多数。从效果看，隶属议会利大于弊。多年来，理论界和实际工作部门的一些人士建议将我国的审计机关由隶属行政机关改为隶属权力机关，使之真正处于超脱的地位，依法独立行使审计监督权。笔者认为，这个主张是颇有道理的。

六、关于借鉴国外预算监督的程序

代议制是现代世界各国普遍采用的政权组织形式，代议机关在资本主义国家通常称为议会。从某种意义上讲，我国人大也是代议机关。列宁曾指出：“摆脱议会制的出路，当然不在于废除代议机构和选举制，而在于把代议机构由‘清谈馆’变为‘工作机构’。”“如果没有代议机构，那我们就很难想象什么民主，即使是无产阶级民主。”（《列宁选集》第3卷第210、第211页。）从号称“议会之母”的英国议会算起，真正科学意义上的西方国家议会已经存续了300多年。西方国家议会实施预算监督的某些经验，作为一种长期积淀形成的政治法律文化，值得我们批判地继承。正如邓小平所说：“我们要向资本主义发达国家学习一切对我们有益的知识和文化。”“社会主义要赢得与资本主义相比较的优势，就必须大胆吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果。”（《邓小平文选》第3卷第44页、第373页。）例如，西方国家议会预算监督的程序对我们不无启迪意义。西方国家议会预算监督的程序起源于17世纪的英国，经过漫长岁月的演变与发展，形成了以下特点：一是处理财政的权限必须根据议会的决定行使。西方各国法律都规定，政府每年的预算总收入和总支出均须得到议会事先同意，支出的分配细目也须经议会批准。凡未经议会批准，或超出议会批准的时限或方式，或借口某人的特许而变更预算的，均为非法；二是新课租税或变更现行租税必须有法可依。课税的范围、标准、税率和程序等，都必须依据议会通过的法律；三是预算收支、决算，每年均须审计机关审查，最后交由议会批准。“全程”的预算监督主要包括三个过程：

（一）对预算编制的监督。 现代西方各国的预算案一般由政府编制，政府通常要吸收各方面人士进行反复磋商，预算案编制完成后须送议会审查批准。由于预算案所列类款项目极其复杂，各国对须经议会审查的部分规范不一。如法国议会要审查全部预算收支；英美等多数西方国家议会只审查其中有关修改税率和增加税种等内容，其余部分被认定是自动批准的。各国议会还对审查预算的时间作了具体规定。

（二）对预算执行的监督。 议会对政府执行预算的监督主要集中在两个方面：一是定期听取政府执行预算情况的汇报。日本法律规定，内阁必须至少每年一次就国家财政状况向国会提出报告。有的国家对政府实际动用经费的控制还有一道准款程序。如英国法律规定，政府必须经议会批准才能领款。二是对政府变更预算的监督。议会一般采取两种方式，一种方式是留有部分后备金供政府急用。后备金的使用权在政府，议会对后备金使用的监督主要表现在政府事后要将这部分资金的使用情况向议会备案。另一种方式是政府提出预算变更方案报议会批准。在美国，预算变更方案须经议会2/3以上议员同意才能生效，未经议会批准而变更预算的行为要负刑事责任。

（三）对决算的监督。 西方国家议会对决算的监督先由审计机关承担。审计机关独立行使职权，对预算执行的结果进行全面、详细的审查，然后向议会提出决算审计报告，由议会审查并决定是否批准决算。

总之，预算监督是宪法和法律赋予地方人大的一项重要职权。党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》强调，要“加强各级人民代表大会对本级政府预算的审查和监督”。关于地方人大预算监督的形式，散见于预算法和地方组织法等法律法规中。预算法第六十七条、第六十八条、第六十九条还集中规定了就预算和决算中的重大事项或者特定问题组织调查、就预算和决算中的有关问题提出询问和质询、听取和审查政府关于预算执行情况的报告几种具体的监督形式。在实践中，地方人大与时俱进，开拓创新，探索出了许多行之有效的做法。例如，从2004年第三季度开始，广东省人大与省财政厅“国库集中收付系统”直接联网，借助现代科技建立了预决算电子信息交换平台，使预算执行与预算监督同步化，人大对政府执行预算的情况足以进行全方位、全过程的动态实时监督。可以预言，随着社会主义民主法制建设的逐步推进，地方人大的预算监督必将更加富有成效。