发挥审计职能 强化预算监督

姚 君 宁

注：作者系荆门市人大财经委员会办公室主任。

预算，是政府的财政收支计划。监督预算是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职责，其目的在于保证地方财力筹集、运用的规范性和科学性，实现社会经济的全面、协调、可持续发展。审计监督在维护国家财经秩序、促进廉政建设、保障经济健康发展等方面起着重要的作用。地方国家权力机关为了更好地监督预算，就应充分发挥审计部门的职能作用。

 一、地方人大及其常委会加强预算监督须借助审计的力量

现阶段地方人大及其常委会开展预算监督的主要形式为：一是审查批准预算及其部分调整。每年年初或年中，由地方人民政府及其财政部门提出预算方案或调整方案，提请人民代表大会主席团或常委会主任会议审议通过，而后印发全体代表或常委会全体组成人员，由代表或常委会组成人员进行审议、表决，形成相关决议。二是监督预算执行。地方人大常委会在每年年中听取地方人民政府关于上一年度财政决算情况的报告、关于上一年度财政预算执行和其他财政收支审计工作情况的报告、关于本年度半年财政预算执行情况的报告。目前从地方人大及其常委会开展预算监督的形式和方法看，他们对预算的监督，主要是根据预算法等相关法律、法规的规定，从宏观上进行监督，主要看预算安排的总体思路是否符合国家的方针政策，预算收入的安排是否与本地经济发展实际相适应，预算支出的安排是否符合相关法律法规的要求，是否做到了量入为出，收支平衡，预算调整是否依照法定程序进行。党的十六届三中全会明确指出，要深化部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线管理改革，健全公共财政体制。改革预算编制制度，完善预算编制、执行的制衡机制，加强各级人民代表大会对本级政府预算的监督。这对地方人大及其常委会监督预算提出了更高的要求。地方人大及其常委会对本级政府的预算监督要从程序监督转向实质监督，应该从预算编制入手，变对预算执行结果的监督为预算执行全过程的监督，变对预算收支数据的考核为财政的绩效考核，变对年度收支平衡的评估为长期财政风险的评估。从目前地方人大常委会工作机构的人员配置、专业水平来看，很难为人大及其常委会履行上述职责提供必须的、有效的服务。各级审计机关可以依法独立调查财政部门和其他单位的会计凭证、会计帐簿、电子数据等，对其财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督，具有较强的独立性、权威性、系统性，可以为地方国家权力机关实施预算监督提供所需的资料、数据、情况分析等。可以看出，审计是预算监督的重要手段，人大及其常委会对本级预算执行情况的监督在很大程度上是依靠审计来实现的。所以，地方人大及其常委会要切实履行好预算监督的职责，必须充分发挥审计部门的职能作用。

 二、为适应加强预算监督的需要，现行的财政审计必须改革

《中华人民共和国审计法》第四条明确规定：“国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。”这是一项法定的工作，也是各级审计机关永恒的工作主题。近十年来，各级审计机关通过财政审计在维护预算的严肃性，提高财政资金的使用效益，堵塞漏洞，制止经济犯罪活动，促进财政改革等方面发挥了重要作用，也为地方人大及其常委会审批预算及其部分变更、审批决算提供了重要依据。但随着公共财政框架的基本建立、财政改革的逐步深化、各级人大及其常委会对预算监督的不断深入，原有财政审计模式的各种弊端日益显现出来，审计机关必须认真研究财政改革的内容、特点和发展趋势，及时把握和调整财政审计的重点和策略，适应各级人大及其常委会加强预算监督的要求，以财政绩效审计和公共支出效益审计为发展方向，构建新型的预算执行审计监督体系。原有的财政审计存在的主要问题，一是缺乏灵活性。审计重点长期集中在农业资金、教育资金、城建资金等方面，不能从财政管理的本质出发，来揭示预算执行中存在问题的全貌，不能适应经济发展和改革的实际适时调整工作重点，工作程序化、报告格式化，形成了多年审计照旧、问题照旧的情况。二是缺乏系统性。实行预算执行审计和专业审计的相对分离，“分兵把守，各自为战”的审计方式，必然造成信息匮乏、沟通不畅、延伸不够的情况，不能发挥整体效能。三是缺乏深度。一次性进点审计的方法，实际上是滞后的财政收支审计，结果只能是对账面进行调整。即使是开展预算执行审计，也是一次性检查多，日常监督少；事后监督多，事前、事中监督少；查收支具体问题多，查决策问题少。这种审计方式虽然对地方人大及其常委会开展预算监督可以起到一定的参考作用，但由于缺乏灵活性和系统性，加之深度不够，远远满足不了地方人大及其常委会全面、动态、深入了解预算执行情况的需要。

今后一个时期，我国预算管理的发展方向，是逐步建立政府公共预算、国有资本金预算、社会保障预算，建立规范化的转移支付制度、政府采购制度和国库集中收付制度。财政审计必须适应预算管理的发展要求，逐步建立起与之相配套的审计标准和业务规范，形成完整的预算执行审计监督体系，一是要适时调整财政审计目标和重点，走出“收支兼顾”就是全面审计的误区，把重点放在预算支出上，着力解决“收入紧、支出松”的现象；消除“预算管理”就是公共预算的观念，把重点放在优化支出结构上，着力解决“结构紧、总量松”的通病；克服“查错纠弊”就是突出重点的认识，把重点放在财政资金使用效益上，着力解决“跑钱紧、管钱松”的问题。二是要改变传统的审计方式，变事后审计为主，为事前、事中、事后审计相结合，从预算的编制入手，建立健全预算编制的监督机制，对预算执行的全过程实行严密、及时、有效的监控，充分发挥财政审计监督对财政支出的控制保障作用，提高财政资金的使用效益和财政管理水平。三是要形成财政绩效审计监督机制，不仅对预算执行情况的真实性、合法性进行审计，还要与绩效审计结合起来，确保财政资金运行的安全、可靠、准确、高效。四是要形成宏观管理审计监督机制，从查错纠弊审计向管理型审计转化，以加强预算管理为目标，从体制上、机制上和制度上发现问题，利用现代信息技术，对重大预算决策的科学性及风险做出独立判断，发挥审计在预算管理中的保障和信息反馈作用。

 三、地方人大及其常委会要积极支持审计机关开展工作

虽然审计法明确规定，审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。但由于它归属于国家行政机关系统，既要对同级政府负责，又要对其预算执行情况和其他财政收支进行审计监督，一些现实工作的局限性是审计机关自身无法摆脱的。地方人大及其常委会要想审计机关为预算监督提供全面、真实、准确的资料和信息，就应当为他们创造必要的工作条件，为审计机关依法行政创造一个良好的环境。

一是抓好制度建设。要根据预算法和审计法的规定，结合本地财政改革的现状和审查监督预算的需要，出台地方性法规，明确规定审计机关对本级预算执行和其他财政收支进行审计的主要内容，可以采用的审计方式，被审计单位应当提供的资料及其应承担的法律责任等，为审计机关开展财政审计提供有力的法制保障。

二是积极支持审计机关履行职能。支持审计机关开展预算编制审计，规定财政部门的预算编制草案在提请人大常委会审议前，必须经过审计机关审计；督促审计机关开展部门决算及预算绩效审计，并将绩效审计工作面扩大到部分专项资金和政府投资项目；实行整改情况报告制度，地方人大常委会在听取审计机关的工作报告后，应以决议或者审议意见的形式，要求地方人民政府对审计机关在预算执行审计中发现问题的整改情况向人大常委会专题报告，以维护审计机关权威。

三是建立重大项目审计结果报告制度和审计报告公示制度。审计机关开展的预算编制审计、政府投资项目审计、经济责任审计、部门决算审计、绩效审计工作应向人大常委会提出专题报告，这样既可以加强人大常委会对财政资金管理的经常性监督，也可以解决审计机关不敢审、不敢报的问题。人大常委会可以要求地方人民政府及其审计机关在适当时候将审计报告通过新闻媒体向社会公布，这样一方面可以督促审计机关提高审计质量，也可以把人大监督与审计监督、新闻监督、社会监督有机结合起来，进一步增强审计监督工作实效。

总之，地方国家权力机关在开展预算审查监督时，应充分发挥国家审计机关的职能作用。建立新形势下的预算执行监督体系，既是地方人大常委会加强预算监督的需要，也是审计机关依法行政的应有之责。人大监督与审计监督虽然是两种不同层次的监督，但在预算监督这一点上，两者的目的是一致的，也是可以相互补充、互相促进的。