邓 贵 成

注：作者系十堰市茅箭区人大常委会财经工作委员会主任。

审查批准财政预算和监督预算的执行，是宪法和法律赋予地方各级人民代表大会的一项重要职权。社会主义市场经济体制的建立和依法治国方略的实施，以及财政体制改革的不断深化，财政管理体制职能的转变，给人大监督财政预算提出了更新更高的要求。因此，进一步加强人大对财政预算的监督，努力提高监督质量，是摆在地方人大面前的一项新课题。

一、加强人大预算监督的必要性

在长期计划经济条件下，财政预算执行的好坏，主要取决于执行者个人素质的高低，而在改革开放二十多年后，特别是强调依法治国的今天，仅靠个人素质执行财政预算是不行的。对财政预算的监督管理必须由人治转到法治轨道上来，这是我国社会主义建设发展的必然要求。只有进一步加强人大预算监督工作，才能克服有的部门在对人民代表大会审查批准的财政预算执行中的随意性和盲目性，从而进行宏观调控，合理配置资源，促进产业结构调整，规范地方财政行为，推动依法理财，促进国民经济和社会各项事业健康持续发展。因此，在推进依法治国的进程中，进一步加强人大对地方财政预算的监督，是促进社会主义市场经济发展的客观要求，具有深远的历史意义和现实意义。

二、当前人大预算监督工作存在的主要问题

近年来，人大预算监督工作虽然取得了一定的成绩，但仍存在一些问题与不足。主要表现在以下几个方面：

一是许多地方人大机构设置、运作程序难以适应提高预算监督质量的需要。财政预算是参与国民经济收入分配的“系统工程”，涉及到方方面面的复杂关系，具有较强的专业性和技术性。地方人大及其常委会没有设立专门的审计机构，加之预算编制项目不细、透明度低。别说外行不懂，就是专业人员不花费相当的时间，也难以搞清楚其中的主要问题并提出较为贴切的意见和建议。在这种情况下，势必难以改变“预算草案报什么，就批什么；能执行到什么程度，就算什么程度”的状况。同时，由于地方人民代表大会会期短，审议预算时间少，很难进行深入的审议，在这种情况下，要提高对预算监督审查的质量和效果是很难做到的。

二是监督中存在盲区。 一个不争的事实是，预算外资金增长过快，范围过宽，数额大，已形成“第二财政”。诸多经济上的腐败问题，大多来源于预算外资金的管理失控。这几年来，虽然加大了这方面资金的管理，但仍未完全纳入地方财政年度预算报告的主要内容和地方人大监督范围之中，形成对财政资金运行的非整体性的监督。

三是有关预算监督的法规不配套，预算法的可操作性不强。 由于预算法没有明确规定向人代会提供的预算科目到哪一级，所以人大在审议中只能是政府给什么看什么，说什么听什么，报什么批什么，致使监督工作一直处于被动局面。加之，报告数字堆砌，只有几大类，透明度低，缺乏可审性。从而造成审查批准的预算太粗，机动性大。这就必然带来追加不断、变更频繁的情况，致使人大批准的预算失去约束力。

上述问题的存在，直接导致了宪法和法律赋予人大监督预算的职权难以落实，财政资金运行中的热点、难点问题没有得到有效的监督，国家权力机关对政府的宏观经济管理行为失去了实质性的监督。

三、加强人大预算监督的几点建议

在社会主义市场经济体制的条件下，国税、地税分设划分了国家与地方的利益分配关系，国家通过财政转移支付方式对经济欠发达地区进行投入，国有企业的全面深化改革，外商企业、个体私营经济的快速发展，社会保障范围不断扩大，行政事业性收费名目繁多，大量国家资金游离于财政体外循环，整个社会的分配关系日益复杂，财政管理已不能包揽对整个社会的分配关系，财政职能随着国民经济的改革和调整不断转变，财政管理范围也在不断变化。因而，人大对财政预算监督也应适应财政体制改革的需要，扩大到对一般预算任务完成情况的监督、超预算任务增长的财政收入支出情况的监督和预算外资金管理使用监督三个方面。从实践上看，非预算支出挤占预算内支出，有的地方专项资金不能及时到位被挤占挪用，私设小金库造成财政预算软化等诸多问题客观存在。如果人大对财政预算的监督仍然仅停留在只对原来的一般预算执行情况进行监督，就是一个不完整性的监督，结果必将使人大对财政预算监督流于形式。因此，在社会主义市场经济条件下，必须扩大人大对财政预算监督范围，对财政资金实行整体性监督，才能取得监督的实效。在审批预算时，应当突出当年的特点，不能年年照搬一个模式，形成雷同。如果只在上年收支数字上加加减减，或者只注重某类项上升和降低几个百分点，忽视不同年度客观经济发展情况的变化，就有可能将最需要监督的重点问题忽略掉。人大对财政预算监督的重点，一是一年一度的预决算是否严格依照预算法和本行政区域内财政经济的客观规律或被实践证明有效的经验数据为依据进行，是否正确处理积累与消费、中央与地方、全局与局部，国家、企业和个人以及财政收与支等关系；是否量力而行、量入为出、收支平衡、略有节余、不打赤字。二是年终对预算执行情况进行重点监督。收入上，是否有该收未收、骗漏税收、截留国家财政收入的情况。同时，要注意监督是否有片面强调政策、收过头税、损害企业和农民利益的情况；更重要的是监督是否为迎合领导人的意志或受某些局部利益的驱动，随意调整收入，形成财政虚假，丧失财政收入真实性的情况。支出上，是否确保了工资的发放，确保国家机器的正常运转以及财政承担的重点生产性建设项目的支出需要。尤其要重点监督随意调整预算，基层乱批条子，乱开口子，造成预算外支出优于预算内支出和大于预算收入增长部分，挤占预算内支出的不良行为；上级和本级预算安排的专项建设资金是否及时到位，有无被挤占挪用情况。在预算外的资金管理上，重点监督各项行政事业性收费是否有法律和政策依据，该废止的是否废止，该收的是否收，有无私设小金库，或出现贪污腐败行为，对发生的违法违纪案件是否查处。为了较好地实现上述目标，抓住重点，还应采取以下各项具体措施：

(一)地方人大应尽快制定颁布当地的预算监督办法或意见。 要以九届全国人大常委会第13次会议通过的关于加强中央预算审查监督的决定为主要依据，学习外地经验，结合本地实际，在广泛听取有关部门、有关专家学者、人民代表及广大干部群众意见和建议的基础上，制定实施当地的财政预算审查监督办法，这已是势在必行、刻不容缓。办法必须明确财政预算编制的范围、内容、时间，审查的程序和方法；明确加强对财政超收入资金安排的监督；明确加强对预算执行情况的日常监督。通过地方立法，促使政府依法行政，行使好对财政管理的职权，并促使人大对财政预算的监督，走上民主化、规范化、制度化、科学化的轨道。

(二)加强人大对财政预算监督的机构建设，提高财政预算监督队伍的素质。

预算监督工作的法律性、政策性、专业性、技术性很强，地方人大必须设立相应的机构和安排适当的专业人员，对财政预算进行卓有成效的监督。地方人大应根据工作需要，努力充实财经机构的力量。人大财经机构的工作人员，在思想建设方面，要加强马列主义、毛泽东思想，特别是邓小平理论的学习，以“三个代表”为要求，不断提高从政治上观察问题、处理问题的能力，把握人大工作正确的政治方向；在业务上要熟悉党和国家财政经济政策，熟悉本行政区域内国民经济和社会发展基本情况，精通预算法及相关法律法规，这样才能为人大及其常委会监督预算职权的行使做好各项基础工作。

(三)加强联系，做到监督与支持有机结合。 人大要加强与政府财政部门的联系，定期或不定期走访，互通情况、信息，交换有关文件材料，掌握阶段性工作情况，对财政预算执行中出现的问题共同研究处理，达到监督与支持的有机统一。

(四)借助现有审计手段，对同级财政预决算进行事前审计鉴证。财政预决算报告事先一定要经过审计鉴证，才能提交人大常委会审议，然后再向人民代表大会报告。这对弥补当前人大专业技术力量不足，是一种有力的措施。这样不仅能够保证人大监督权的正确行使，增强人大监督财政预算的严肃性和权威性，而且又能促进政府财政经济管理工作的完善和提高。在条件成熟时，建议将政府审计部门划归人大系列，这样做可避免政府既当裁判员又当运动员的状况，使审计部门在监督工作中更加公正、客观、有效。