石 庆 元

注：作者系安陆市人大常委会办公室科员。

地方人大及其常委会对本行政区域内国民经济和社会发展的重大问题实施全方位监督，是宪法和法律赋予的权力。对垂直部门监督一直是人大监督工作中的一个“盲区”，近几年来，各地人大在加强对垂直部门的监督方面，进行了一些尝试，取得了一些成绩，但也存在不少的问题。

一、存在的困难和问题

一是由于垂直部门的特殊性，致使地方人大对其监督难以落实。

国务院对金融、税务等关系国民经济命脉的行政机关实行自上而下垂直领导。所谓垂直领导就是上级直接领导下级，行政指挥和命令按垂直方向自上而下的传达和贯彻，它具有以下特点：①非行政区划性，即这些机关的设立不严格以行政区域为主，而是依据国家经济的需要而设立。②垂直性，即对其上级主管部门负责，这也是垂直部门最显著的特点。③相对独立性。地方人大作为本行政区域的权力机关，拥有所在区域最具权威的监督权。而依据地方组织法的有关规定，地方人大只能监督本级人民政府及其所属工作部门的执法及工作情况。鉴于垂直部门以上的特点，显然垂直机关不在本级政府的序列之中，因此被排除在地方人大的监督之外。2000年1月27日通过的湖北省各级人大常委会监督条例，虽然将垂直部门纳入地方人大监督的范围，但条例在垂直机关贯彻的情况并不令人满意。垂直部门往往认为上级部门对他们领导重于同级人大对其的监督，不愿接受本级人大的监督。

二是监督主体

认识不到位，常委会组织结构不适应监督工作的需要。作为监督主体的人大的认识不到位，(1)常委会组成人员，精神状态不佳。“年龄大，到人大”。人大常委会成了即将离退休领导干部的“中转站”，有些委员有失落感，存在着一种要监督又怕监督的心态，往往导致职责上的不作为。(2)地方人大的有些同志认为，人大对垂直部门有没有监督权，宪法、法律上没有明文规定，垂直部门的上级主管部门是“既给帽子，又给票子”，工作由上级安排部署，往往下面出现的问题，反映出其上级主管部门领导的思想作风、工作作风、政策水平和经济利益，人大怕得罪其上级主管部门后，不仅问题不能解决，反而失去有关部门的支持。(3)常委会的工作机构不适应监督工作要求。目前，一些地方人大常委会没有设立专门监督机构，人员素质偏低，专业人才缺乏，机构不适应对垂直部门监督的要求。(4)常委会组成人员的综合业务能力不高。随着经济的发展，垂直部门工作逐步向“规范化、知识化、专业化、信息化”迈进，对监督主体的素质要求越来越高，使人大监督工作难度日益增大。现阶段地方人大常委会的组成人员中，大多数是过去长期从事党政工作的领导干部，虽然具有自身优势，但对法律的熟悉程度不够，相关的专业知识掌握不多，对垂直部门工作不熟悉，致使人大的整体功能效应难以发挥。

三是监督制度有缺陷，缺乏强有力的监督手段。

(1)上下级人大之间尚未形成监督合力，上级人大由于对垂直部门行为缺乏了解，信息匮乏，传递迟钝，监督很难奏效，地方人大的监督又没有明确的法律依据。上级对下级人大对垂直部门监督是否有力缺乏了解和督察。(2)监督法律、法规不具体，不全面。目前，我国还没有一部监督法，监督工作没有硬性的“尚方宝剑”。(3)缺乏强有力的监督手段，导致人大监督不力。

二、充分认识人大对垂直部门监督的重要性

1、人大及其常委会对垂直部门的监督，是对监督体制的完善。 地方组织法第四十四条规定，地方各级人大常委会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会的决定的遵守和执行。湖北省各级人大常委会监督条例第11条明确规定，人大常委会对本行政区域内不属于本级人民政府管理的国家行政机关和企业、事业单位遵守和执行宪法、法律、法规的情况依法实施监督。显然人大常委会不依法实施监督，实际就是失职，垂直部门不接受监督，就是违法。垂直部门作为派驻地方的上级国家行政机构，它们应当受到地方人大及其常委会的法律监督，才能保证宪法、法律在地方的全面实施。据我国现行监督体制，(1)全国人大作为最高国家权力机关，对所有的国家行政机关、审判机关、检察机关具有法定的监督权，垂直部门自然在监督之列；(2)垂直管理部门受到上级主管机关的监督；(3)垂直部门也受到各级司法机关的监督。但是，任务繁重的全国人大对管理部门进行经常化的监督是不可能的，仅靠垂直的上级领导机关自上而下融入管理之中的监督，事实上不可能形成有效的事中监督，而垂直部门所在地的地方人大，作为该区域的权力机关具有广泛的群众基础，与群众联系最为密切，能够代表该区域广大人民的根本利益，能够对垂直部门实施经常性监督，这种监督对弥补现行监督体制的缺陷，填补监督空白，切实保障宪法和法律的统一实施，促进他们依法行政，防范腐败现象发生具有重要意义。

2、对垂直部门实施监督，是人民群众、人大代表的要求和呼声。随着民主与法制建设的不断深入，广大人民群众和人大代表的法律意识不断提高，他们向人大反映问题特别是垂直部门问题越来越多，从每年我市人代会上所提建议、批评和意见来看，涉及垂直部门的，2001年5件，2002年13件，2003年15件。有逐年上升的趋势。群众利益无小事。作为地方国家权力机关的人大常委会必须把对垂直部门的监督纳入到法律监督和工作监督的范围。

3、加强对垂直部门的监督，是保障有关法律法规的顺利实施和发展地方经济的需要。市场经济从某种意义上讲就是法制经济，为此全国人大先后制定了商业银行法、电力法、邮电法、保险法、烟草专卖法等，各级垂直部门在贯彻实施法律法规过程中若失去了有效约束机制，就会出现有法不依、执法不严、违法不究的现象。事实上，这种现象在一些部门已经出现，甚至有的问题反映还很强烈，矛盾比较尖锐。另外，我们了解到，执法人员在执法中不可避免地遇到阻力、干扰，只有通过人大监督，及时发现和纠正执法中出现的偏差，排除执法过程中的各种干扰，才能保障法律的顺利实施。

三、加强对垂直部门监督的几点构想

1、强化垂直部门对人大监督工作的认识，加强对垂直部门的法制宣传教育。加强法制建设，保障法律法规的实施，基础是教育。因此，地方各级人大常委会要结合“四五”普法，针对垂直部门业务特点，借助人大强大的群众基础和社会舆论，加强对人民代表大会制度宣传，让他们认识人大，了解人大，重视人大，自觉地接受人大监督。

2、突出监督工作重点，围绕经济建设中心和人民群众反映的热点难点开展监督，充分发挥人大代表、人民群众的主观能动性。集中力量搞好经济建设是全党工作的大局，垂直部门责无旁贷。垂直部门工作与地方经济发展和人民群众生产、生活的关系十分密切，其各项工作做得如何，只有基层人大及其常委会有权评说，人民群众是最有发言权的。要坚持抓“热点”、“焦点”，如少数垂直部门少数人，“吃、拿、卡、要”，以权谋私，收费混乱等问题都要纳入人大监督工作的重点，督促垂直部门具体抓好一些涉及面较广、影响较大、人民群众反映强烈的实际问题和重大问题。

3、不断改进监督方法，健全监督网络。 一是在监督方法上，要充分考虑垂直部门的特点，由形式性监督转向实质性监督，由事后监督转向全程监督，要正确处理好监督制约与支持促进的关系，不断完善监督手段，把着眼点放在讲求实效上。要改进听取和审议报告、开展视察、执法检查等活动的方式，抓好监督中的各个环节。要根据垂直部门的特点选准监督方式，依法采取评议、督办建议、批评和意见、执法检查、视察、质询、组织特定问题调查委员会等方式，提高监督实效。要加强跟踪检查，加大督办、落实力度。二是健全监督网络。上下级人大要建立联动监督机制，形成上下融通的监督系统。上级人大要加强对下级人大对垂直部门监督工作的检查和指导，经常组织一些区域性的执法大检查，统一协调本行政区域内重要的法律监督行动。下级人大应积极主动向上级人大报告某些垂直单位情况和问题，积极配合上级人大组织的针对垂直部门执法检查等监督活动，上下衔接，扩大监督的空间效力。要注重倾听人民群众和人大代表对垂直部门的批评、建议和意见，受理公民对垂直单位的申诉、控告和检举，努力把人大监督与党的监督、舆论监督和群众监督融为一体。垂直部门也要根据实际，制定并落实接受人大监督的制度和措施。垂直机关的上级主管部门在任免派驻地方主要负责人时，不仅要听取当地党委、政府的意见，还应听取地方人大常委会的意见。全国人大要尽快制定一部监督法，建议在监督法中对地方人大及其常委会对垂直部门的监督作出明确的规定，并使监督工作制度化、法制化。

4、加强人大自身建设，增强依法监督的能力。为了适应形势发展和地方人大工作实践创新的需要，地方各级人大必须把加强自身建设作为一项基础性工作来抓。要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，切实加强思想建设、组织建设、作风建设和制度建设，不断提高人大代表、常委会组成人员的政治素质和法律素质，改善知识和年龄结构，把那些政治素质好、业务能力强、懂法律的人才充实到人大代表中来，认真实施对垂直部门的监督。