朱 德 银

注：作者系荆门市人大常委会副秘书长、研究室主任。

讨论决定本行政区域内的重大事项，是宪法、地方组织法赋予地方人大及其常委会的一项重要职权，也是我国人民代表大会制度的重要内容之一。在我国人民代表大会制度所走过的50年光辉历程中，地方人大及其常委会认真履行这一职权，进行积极探索，发挥了决定权所特有的一些作用。但是，由于诸多原因，相对于其他职权，决定权的行使还显得较为薄弱。如何认识和行使重大事项决定权，做到善谋大事，敢抓大事，既不失职，又不越权，是近几年地方国家权力机关努力研究、积极探索的一个重要课题。

一、决定权是地方国家权力机关的一项非常重要的职权

宪法规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”。地方组织法规定：县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。宪法和法律赋予地方国家权力机关的这些职权，统称为重大事项决定权。决定权是地方人大及其常委会的一项非常重要的职权。首先，决定权的行使体现了人民主权原则。宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”这一法律规范确立了“人民主权”地位以及权力实现的基本途径。地方人大及其常委会依法行使重大事项决定权，是代表人民管理地方国家事务、实现人民当家作主的基本形式。它作出的决定，集中体现了人民群众的意志，体现了一切权力属于人民的宪法原则。其次，决定权的行使体现了民主集中制原则。宪法规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”地方国家权力机关的决定，是按照少数服从多数的原则，通过召开法定会议、依照法定程序、充分发扬民主、由全体人大代表或人大常委会组成人员集体作出的。第三，决定权的行使具有基础性。地方国家权力机关职权的运行，是一个不断决定的过程。决定权贯穿于其他职权运行的全过程。立法权、监督权、人事任免权的行使，都必不可少地涉及到决定权。如在行使监督权的过程中，可能会就某些重大问题作出相应的决议、决定；行使人事任免权时，最终都是以“决定任命”、“决定免去”、“决定批准任命”等形式出现。由此可见，决定权是立法权、监督权、人事任免权运行的基础。第四，决定权的行使具有强制性。国家权力机关行使决定权，所作出的决议、决定具有法律约束力。在决定执行过程中，如遇到困难和阻力，要以国家强制力保证其贯彻执行。

二、依法行使决定权是推动政治文明建设的具体体现

党的十六大报告指出，发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标。发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。国家权力机关依法行使重大事项决定权是代表人民利益、集中人民意志，是把党的主张经过法定程序变为国家意志，是将三者有机统一的重要形式，是建设社会主义政治文明的具体体现。

1、国家权力机关依法行使决定权，是推进政治文明建设的重要手段。

政治文明建设的根本任务是民主政治建设。推进民主政治建设，就是要进一步扩大民主，完善法制，就是要坚持和完善人民代表大会制度，实现人民当家作主。人民代表大会制度是制度化和法制化的民主，是民主政治建设的制度基础。宪法和地方组织法对县级以上地方各级人大及其常委会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项的规定表明，人大及其常委会依法行使重大事项决定权，具有鲜明的法定性、权威性、人民性等特点，既是人民当家作主的基本形式，又是党的主张转变为国家意志的重要途径。

2、国家权力机关行使重大事项决定权，是加强和改善党的领导的根本途径。

我国的人民代表大会是中国共产党领导人民建立的国家权力机关，党对国家事务实行领导的主要方式是使党的主张经过法定程序变为国家意志。人大及其常委会行使重大事项决定权的过程，正是把党的主张变成国家意志的过程。通过这种途径，把党的主张与人民意志统一起来，使党的方针、政策变成国家意志，并组织和动员广大人民遵守和实施，从而加强和改善党的领导。

3、国家权力机关行使重大事项决定权，是积极推进决策民主化、科学化的重要内容。 人大及其常委会行使重大事项决定权，是对本行政区域内各方面重大事项进行民主科学决策的过程。这种决策是集中广大人民群众集体意见和智慧，按照法律程序集体作出的，全面体现最广大人民群众的意志，反映最广大人民群众的根本利益。这种决策，可以克服官僚主义带来的严重危害，有效防止盲目决策，减少重大失误，避免重大损失。

三、地方国家权力机关行使重大事项决定权面临的困惑及对策

地方人大及其常委会行使决定权，是国家权力机关本质特征的体现。从当前实际情况看，地方人大及其常委会对决定权的认识程度、运用频率以及客观效果都还不够理想。独立行使决定权的难度仍然很大。一是受传统观念影响，人们对人大决定权的性质、地位、法律内涵理解还不深，长期以来形成的党委决策、党委拍板的方式，使政府成为党委的执行机关，造成定位上的偏差。特别是对党委的决策权与国家权力机关的决定权，以及政府的行政管理权的区别难以把握，使人大决定权的职能在一定程度上被虚化、搁置。二是法律对地方人大及其常委会讨论决定的重大事项界定过于原则。尽管一些地方按照宪法和地方组织法有关规定，制定了讨论、决定重大事项办法，但仍较笼统，不便操作。人大对重大事项的判定把握不准，导致一些地方不敢大胆地运用决定权。三是地方人大各项职权运用比例失调，畸轻畸重，甚至主观上存在忽视决定权运用的倾向。一些地方行使决定权多是临时动议，随意性很强。即使作出决定事项，一般涉及领域较窄，多为程序性决定。加之决定的执行情况不够理想，影响和削弱了国家权力机关作用的发挥。

党的十六大报告指出：“坚持和完善人民代表大会制度，保证人民代表大会及其常委会依法履行职能，保证立法和决策更好地体现人民的意志。”这对地方人大及其常委会依法履行决定权，提出了新的更高的要求。地方国家权力机关如何将决定权充分行使到位？笔者认为，应从以下四个方面作进一步的努力。

1、地方党委要大力支持同级人大行使重大事项决定权。

中国共产党是执政党，是国家事务的领导者。人大决定权的本质是人民当家作主，是党领导人民管理国家事务的具体实践。地方党委要善于把本地区国家事务的重大决策通过同级国家权力机关依法作出决定，不能以党委的决策代替同级人大的决定。树立人大的权威，实际上就是树立党委的权威。对法律规定须经人大及其常委会审议、决定的重大事项，应当将党委的决策建议依照法定程序提交人大及其常委会审议、决定，使党的主张经过法定程序变为国家意志和人民的自觉行动。

2、地方国家权力机关要敢于和善于行使重大事项决定权。

要充分认识决定权在权力体系中的地位，提高行使决定权的自觉性。要遵循党的领导原则和法定原则，把坚持党的领导和严格依法办事有机统一起来，确保作出的决议决定既充分体现党的主张和意图，又符合法律要求和规范。要努力提高行使决定权的水平，牢固树立和落实科学的发展观，善于谋划大事，把握对重大事项的判定。要坚持集体行使职权，实行科学决策。要维护决定的严肃性，综合运用多种监督方式，强力推动并保证决定的贯彻实施。

3、地方国家行政机关要进一步增强人大意识和法律意识，认真贯彻执行人大的决议决定。

地方人大是地方国家权力机关，地方各级政府是权力机关的执行机关，权力机关依法决定地方各项大事，行政机关负责执行。政府应依法行政，其行政权不能超越人大的决定权。政府要不折不扣地执行人大决定，对执行中需要变更的事项必须报请人大审议，不得自行变更。

4、应尽快从立法层次上明确重大事项的范围和内容。

宪法和地方组织法对国家权力机关讨论决定重大事项只是作出了原则性规定，为了便于操作，一些地方相应制定了讨论决定重大事项的法规和规范性文件，但对重大事项的范围和内容或界定过粗，难以解决实践中的操作问题；或界定过细，难免挂一漏万。因此，从立法的层面上准确界定重大事项，有利于地方国家权力机关全面理解和准确把握本行政区域内的重大事项的内涵和外延，更好地行使决定权。