王亚平

我国的人民代表大会制度是中国共产党领导人民创建的适合我国国情的根本政治制度，是保证人民当家作主、行使国家权力的政权组织形式。发展社会主义民主政治，最重要的是要坚持和完善人民代表大会制度，最核心的是要充分发挥这一制度的功效。

一、人民代表大会制度是人民当家作主的根本途径

在我国，人民，只有人民，才是国家和社会的主人。宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”一切权力属于人民，人民当家作主，这是人民代表大会制度的本质和核心内容。我国人民当家作主是多层次、全方位的，其中最重要的形式，就是通过民主选举产生各级人民代表大会，并以人民代表大会为基础产生其他国家机关，组成统一协调的国家政权机关体系来管理国家事务。也就是说，通过人民代表大会制度这一政体来保证人民掌握国家政权、实现人民当家作主，这是最根本的途径。从这个意义上说，没有人民代表大会制度，就不会有人民的主人翁地位，人民就无法实现当家作主、管理国家的权力；离开发挥人民代表大会制度的作用谈民主，在很大程度上就是一句空话，或者说是舍本求末。

坚持实行人民代表大会制度，是历史的选择、人民的意愿和宪法的规定。早在1940年，毛泽东同志在《新民主主义论》一文中提出了人民代表大会制度的构想，并且指出：“只有这个制度，才既能表现广泛的民主，使各级人民代表大会有高度的权力；又能集中处理国事，使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务，并保障人民的一切必要的民主活动。”邓小平同志在改革开放和恢复人民代表大会制度的初期，就明确指出：“我们讲民主，不能搬用资产阶级的民主，不能搞三权鼎立那一套。”在经历了1989年的政治风波之后，他进一步强调：“在政治体制改革方面有一点可以肯定，就是我们要坚持实行人民代表大会制度，而不是美国式的三权鼎立制度。”江泽民同志在党的十五大报告中指出：“我国实行的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体是人民奋斗的成果和历史的选择，必须坚持和完善这个根本政治制度，这对于坚持党的领导和社会主义制度、实现人民民主具有决定意义。”他多次强调：“建设社会主义民主政治，最重要的是坚持和完善人民代表大会制度。”胡锦涛同志在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上的讲话中明确指出：“人民代表大会制度是中国人民当家作主的重要途径和最高实现形式，是社会主义政治文明的重要制度载体。”“坚持和完善人民代表大会制度，是发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明的必然要求，是依法治国、建设社会主义法治国家的必然要求，也是保证人民当家作主、实现党和国家长治久安的必然要求。”50年来的历史告诉我们，人民代表大会制度同国家和人民的命运息息相关。每当重视发挥人民代表大会制度作用的时候，社会主义民主就比较充分，决策就比较符合实际，国家政治生活就比较和谐稳定，因而社会主义事业的发展就比较顺利。反之，忽视了人民代表大会制度的作用或者这一制度一旦遭到破坏，人民当家作主就无法保障，党和国家的事业就会遭受损失，人民群众就会陷入灾难。因此，我们在任何时候、任何情况下，都必须始终不渝坚持和完善人民代表大会制度，注重发挥其人民民主的功能。要抓住坚持和完善人民代表大会制度这个重要环节，进一步健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务，实现人民民主权利。

二、人民代表大会制度是依法治国的制度保障

依法治国包括民主法制建设，包括依法执政、依法行政、依法办事、公正司法等多方面的内容，每一个方面都与人民代表大会制度密切相关。胡锦涛同志最近指出：“依法治国，前提是有法可依，基础是提高全社会的法律意识和法制观念，关键是依法执政、依法行政、依法办事、公正司法。依法治国首先要依宪治国，依法执政首先要依宪执政。”而落实这一切要靠制度来保障，而制度中最根本的是人民代表大会制度。

首先，各级人大及其常委会作为国家权力机关，在建设社会主义法治国家的进程中具有其他国家机关不可替代的作用。法治的前提是有法可依。其中法律是由全国人大及其常委会制定的，地方性法规是由省级和较大市人大及其常委会制定的，自治法规是由民族自治地方的人大制定的，行政法规、部门规章、地方政府规章也是按照立法法的规定制定的。只有通过立法机关立法，才能做到有法可依；只有制定“良法”，才能保证有法能依。宪法和法律赋予全国人大及其常委会监督宪法和法律实施的职责，赋予地方各级人大和县级以上地方各级人大常委会在本行政区域内保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行的职责。只有通过人大及其常委会依法实施监督，依法审议决定重大事项，依法任免国家机关工作人员，才能保证宪法、法律和法规得到正确实施，保证行政权和司法权得到正确行使，保证公民、法人和其他组织的合法权益得到尊重和维护。

其次，各级政府、法院和检察院分别是依法行政、公正司法的主体，在建设社会主义法治国家的进程中也担负着极其繁重的任务。现行法律有80％是由政府来实施的，法院、检察院都是国家司法机关，建设法治政府，厉行依法行政，以及保证公正司法，无疑也是实施依法治国基本方略的重要途径。只有通过“一府两院”自身的努力工作，不断提高执法水平和能力，同时自觉接受同级人大及其常委会的监督，才能做到严格执法、文明执法和公正高效司法。

由此可见，人民代表大会制度是实施依法治国基本方略所必不可少的制度载体和制度保障。要实行依法治国、建设社会主义法治国家，就要充分发挥人民代表大会制度作为依法治国的制度保障的功能。

三、人民代表大会制度是执政党依法执政的主要平台

中国共产党是执政党，党的执政地位是通过党对国家政权机关的领导来实现的。由于党同国家政权机关的性质、职能、组织和工作方式有所不同，因此党执掌国家政权、对国家事务实施领导必须有一个平台，这个平台最主要的最有效的就是人民代表大会制度。党领导人民建立并实行了人民代表大会制度，党还要充分发挥这一制度的功效。我们讲，没有共产党的领导，人民代表大会制度就失去了灵魂；而离开了人民代表大会制度，共产党执政就形同虚设。党的十六大强调，要加强党的执政能力建设，提高党的领导水平和执政水平。而提高党的领导水平和执政能力的一个重要方面，就是要把依法执政作为党治国理政的一个基本方式，把人民代表大会制度作为党依法执政的一个主要平台。

我们党历经革命、建设和改革，所处的历史方位发生了变化，必须与时俱进地转变执政理念。要用执政党意识取代革命党意识，实行科学执政、民主执政、依法执政。共产党执政的根本目的，就是领导、支持、保证人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，管理社会事务，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。党的十六大报告指出，党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导，发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。这就要求党要善于运用国家政权处理国家事务。涉及宪法和法律规定的应由人大及其常委会行使的职权，各级党委不能包办代替，更不能直接命令指挥。党关于国家事务的重要主张，要作为建议向人民代表大会提出，使之经过法定程序成为国家意志。这样做，有利于把党的主张与人民的意志统一起来，有利于更广泛地动员和组织人民群众实现党的主张和意图，从制度上和法律上保证党的路线、方针、政策的贯彻实施。党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》明确了党委与人大、政府和审判机关、检察机关的关系。总的原则是：“充分发挥党委对同级人大、政府、政协等各种组织的领导核心作用，发挥这些组织中党组的领导核心作用。党委既要支持人大、政府、政协和审判机关、检察机关依照法律和章程独立负责、协调一致地开展工作，及时研究并统筹解决他们工作中的重大问题，又要通过这些组织中的党组织和党员干部贯彻党的路线方针政策，贯彻党委的重大决策和工作部署。”《决定》在进一步明确党委与政府的关系上明确提出：“党领导经济工作，主要是把握方向，谋划全局，提出战略，制定政策，推动立法，营造良好环境。”“涉及国民经济和社会发展规划、重大方针政策、工作总体部署以及关系国计民生的重要问题，由党委集体讨论决定。经常性工作由政府及其部门按照职责权限决策和管理。”因此，要切实按照十六大和十六届四中全会《决定》要求，规范党委与人大、党委与政府、党委与审判机关、检察机关的关系，支持人大依法履行国家权力机关的职能，支持政府依法行政，支持司法机关独立行使司法权。各级党组织和全体党员都要带头遵守宪法和法律，在宪法和法律的范围内活动，接受宪法和法律的监督。要建立科学的机制和合理的制度来检验和监督党的组织和个人是否做到了依法执政，并防止任何党的组织和个人超越于宪法和法律之外。

坚持和完善人民代表大会制度，发挥人民代表大会制度的功效，是加强党的执政能力建设的重要内容。我们要从加强党的执政能力、巩固党的执政地位的高度，充分认识坚持和完善人民代表大会制度的重要意义，真正使党的领导、人民当家作主和依法治国在人民代表大会制度的运行和党的全部工作中实现有机的统一。

四、人民代表大会制度是党和国家机关联系人民群众的重要渠道

公民是政权的基础，民意是政权的支柱。人民代表大会制度的先进性和生命力，在于它深深植根于人民群众之中，代表了广大人民的利益和意志。人民代表大会制度是党和国家机关联系群众的重要桥梁，也是人民群众表达意愿、实现有序政治参与的重要渠道。

第一，人民代表大会由各方面代表组成，具有联系人民群众的天然优势。人大代表来自各个方面，工作和生活在人民群众之中，有着广泛的代表性和群众基础。全国各级人大代表有２８０多万人，这是一支重要力量。通过人大这个民主渠道，党和国家机关可以深入了解民情，充分反映民意，广泛集中民智，切实维护民利。这对于共产党科学执政、民主执政、依法执政和国家机关科学决策、民主决策、依法决策，都具有重要意义。

第二，密切同人民群众的联系，是人民代表大会制度的内在要求。人民代表大会制度的基础是民主选举制度。民主选举，实质是一种权力委托，也就是人民把本来属于自己的权力让出一部分，委托给自己选出的代表，由这些代表组成国家权力机关，代表人民行使国家权力。这就表明了人民代表大会的权力来自人民的委托。人民代表大会必须代表人民的利益和意志行使权力，对人民负责，受人民的监督。选民或选举单位可以依照法定程序，罢免自己选出的代表。宪法还规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”因此，密切同人民群众的联系，自觉接受人民的监督，是包括各级人大及其常委会和“一府两院”在内的所有国家机关的一项法定职责和应尽义务。

第三，加强同人民群众的联系，是做好人大工作的重要基础。吴邦国同志在十届全国人大常委会第一次会议上指出：“人大最大的优势是同人民群众保持密切联系，人大最大的危险是脱离人民群众。”这句话的含义非常深刻。尤其是作为代表人民行使国家权力的机关，各级人大及其常委会必须始终保持同人民群众的密切联系，扩大公民的有序参与，自觉地把各项工作置于人民的监督之下。只有这样，人大工作才有坚实的基础，人民代表大会制度才能保持蓬勃生机和旺盛活力。

总之，我国人民代表大会制度是一个具有极大优越性和蕴藏着巨大功能的制度，是一个有着广阔的创新空间和发展前景的制度。人民代表大会制度建设任重而道远，人民代表大会制度功效的发挥绝无止境。我们要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，积极探索，勇于实践，与时俱进，开拓创新，让人民代表大会制度保持强大的生命力，发挥更大的功效。

（作者系省人大常委会法规工作室副主任,载于《楚天主人》２００５年第３、４期）