王亚平

                                                     

内容提要：地方立法是我国立法体制中不可或缺的组成部分。在制度设计上，应当在保证国家法制统一的前提下，进一步明晰中央与地方的立法权限，既要维护中央立法的权威，保证中央专有立法权不受损害，又要给地方立法以适当的空间，保证地方立法权不被侵蚀；在工作层面上，应当把握地方立法的从属性、补充性、地域性、创制性等特征和内在要求，坚持“有所立、有所不立”，做到“不越权、不抵触、不重复”；在立法理念上，要从“数量立法”向“质量立法”转变，从“政府立法”向“社会立法”转变，从“闭门立法”向“开门立法”转变；在工作机制上，要适应立法民主化、科学化的需要，创建立法信息系统，完善立法运行机制，强化立法保障机制。

关键词：地方立法　立法权　定位　理念　机制

                                     

我国的地方立法经历了制度确立、试验探索、加快步伐、规范发展等几个阶段，为社会主义民主法制建设和整个国家的现代化建设做出了重要贡献。进入全面建设小康社会的新的发展时期，地方立法在功能上如何定位、在理念上如何转变、在机制上如何创新，与时俱进，发挥它应有的作用，这是需要认真思考和探索的重要问题。

一、地方立法功能的定位问题

我国地方立法制度的确立源于我国的国情和政治制度。我国是一个统一的多民族的单一制国家，在保证国家统一的前提下，实行中央与地方适当分权。新中国成立初期，我国实行分散立法的体制，各大行政区和各省甚至市、县有权制定有关法令、条例；从1954年宪法颁布到1979年五届全国人大二次会议前，我国实行中央集权的立法模式，除民族自治地方外，其他地方国家权力机关均不享有立法权。1956年毛泽东同志在《论十大关系》中提出：“我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。”“我们的宪法规定，立法权集中在中央。但是在不违背中央方针的条件下，按照情况和工作需要，地方可以搞章程、条例、办法，宪法并没有约束。”[i]根据毛泽东同志当年的设想，1979年制定的地方组织法明确规定了省级人大及其常委会可以制订和颁布地方性法规，1982年宪法也确认了这一规定，以后又通过立法赋予省会市、较大市的人大及其常委会制定地方性法规并报省级人大常委会批准后施行的权力。之所以赋予地方立法权，就是为了“扩大地方权力，发挥中央与地方两个积极性”[ii]。这也是落实现行宪法确立的中央与地方关系原则的重要体现。实践证明，它有利于各地因地制宜，发挥地方的主动性、积极性，加快法制建设和整个国家的建设。

纵观20多年来的实践，地方立法除了发挥规范、引导、保障、促进等法的一般社会作用之外，在同中央立法的互动关系方面还有以下三个方面的功能：（１）试验性。即对某些事项，在国家尚未立法的情况下，先制定地方性法规予以规范，为国家立法积累经验。在这方面，地方立法的功能定位主要是“中央立法的基础”。改革开放初期，百废待兴，法制亟待健全。在这样一个历史条件下要求中央立法迅速地对社会各方面出现的新情况、新问题，以至产生的新型社会关系，都以法律、行政法规的形式加以调整，显然是不现实的。相对而言，地方立法涉及的范围小，立法程序也比较灵活，能够较快地作出反映。因此，对于一些实际社会生活中急需而又没有多大立法把握的法律，在中央立法一时难以出台的情况下，需要地方先行立法。正如邓小平同志指出的：“有的法规地方可以先试搞，然后经过总结提高，制定全国通行的法律。”[iii]现行的许多法律，如人口与计划生育法、破产法、证券法等在出台之前，许多省市区就已制定相应的法规。应当说，无论是在改革开放初期还是改革进入经济体制转轨阶段，地方立法既为引导和促进地方的经济和社会健康协调发展提供了法制保障，也为中央立法探索和积累了不少经验。但是，这种“先地方立法后中央立法”的做法也存在一些弊端：一是在某种程度上模糊了中央立法与地方立法应有的权限划分。由于那时的立法制度尚不完善，中央立法与地方立法在经济法、行政法等法律部门的权限划分尚不明确，在有些领域主要是靠“经验成熟度”来区分的。二是当某一事项处在先地方立法后中央立法的时候，由于地方修订、废止相关法规的工作未能及时跟上，容易造成地方性法规与法律、行政法规的不协调，甚至是出现抵触现象。（２）实施性。即为实施法律、行政法规，根据本行政区域的实际情况，制定实施办法或具体规定，以保证该法律、行政法规在本行政区域的实施。在这方面，地方立法的功能定位主要是“中央立法的细化”。实施性立法中的问题，主要是存在照抄照搬上位法和重复立法现象，搞章、节、条、款、项俱全的“大而全”，法律、行政法规、省级地方性法规、较大市地方性法规等“几世同堂”。（３）补充性。即针对地方特定事项，国家不可能立法，地方进行自主性立法，对中央立法和整个国家法律体系起着“拾遗补缺”的作用。在这方面，地方立法的功能定位主要是“中央立法的补充”。在过去的地方立法中，初期主要是以实验性立法为主，实施性立法约占13％左右；后来实施性立法比重增大，约占18％左右；近些年实施性立法又有所减少，约占10％左右，补充性、自主性立法的比重有所增大。实施性立法情况见下表[iv]：

 

 

现在地方立法的环境因素发生了许多变化：一是近些年来立法法、行政处罚法、行政许可法先后出台，分别对地方立法的权限范围、地方立法中设定行政处罚和行政许可事项等作出了明确规定，从而使地方立法制度不断完善、立法工作更加规范。二是我国政治、经济、文化及社会生活的各个方面有法可依的局面已经基本形成。改革初期那种在诸多领域中因国家尚未立法需要地方先制定法规的状况已发生根本改观。由于一时看不清、拿不准、缺乏经验，国家立法条件尚不成熟，需要地方先搞立法“试验田”的领域和问题明显减少。三是随着体制的完善和理论上的成熟，国家立法质量逐步提高，已颁布的法律的可操作性明显增强，属于粗线条的规定需要由地方进一步细化的内容也明显减少。但是，这些情况的变化并不是说地方立法“没有作用空间了”，甚至怀疑它“有无存在必要”。相反，从宏观上讲，虽然中国特色社会主义法律体系已初步形成，但是全面形成这一法律体系的任务还很繁重，况且法律体系的完善和立法工作是动态的、发展的过程，需要随着经济社会的发展，不断制定新的法律、法规，修改、废止已经过时的法律、法规。因此，我们没有理由怀疑地方立法的必要性和重要性，倒是需要思考的是未来地方立法的功能定位问题。

（一）地方立法在制度设计上的定位

今后国家在完善立法制度或者制定相关法律时，应当在保证国家法制统一的前提下，进一步明晰中央与地方的立法权限，既要维护中央立法的权威，保证中央专有立法权不受损害；又要给地方立法以适当的空间，保证地方立法权不被侵蚀。正如有的学者所指出的：“中央与地方立法权限的划分，是为了调动‘两个积极性’，而不是一个积极性，因此对地方和中央必然会也必须有所限制。”[v]从立法权限来讲，中央立法应当把重心放在中央专有立法权限上，地方立法不得涉及中央专有立法权，除非法律特别授权不得在这方面“先行”、“试验”，在中央与地方的共有立法权范围内的立法事项与内容竞合的情况下，可以由过去的“中央与地方立法并举”改变为“地方立法为主、中央侧重立法监控”；从法律体系来讲，在宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等7个法律部门组成的法律体系中，宪法及宪法相关法、民法商法、刑法、诉讼与非诉讼程序法4个法律部门的立法权应当由全国人大及其常委会行使，行政法、经济法、社会法3个法律部门的立法事项除少量由国务院制定行政法规外，大量应当交由地方制定地方性法规。这样可以避免两级重复立法、立法懈怠、法规与法律相抵触和法律、行政法规在地方难以实施等问题，也有利于在立法方面“充分发挥地方的主动性、积极性”[vi]。

（二）地方立法在工作层面上的定位

首先，从立法体制和法律体系来讲，地方立法具有从属性和补充性。这就要求，地方立法必须服从中央立法，不得超越立法权限，不得同宪法、法律和行政法规相抵触，不能脱离于国家统一的法律体系之外，追求所谓的“地方法规体系”[vii]。也就是严格做到“不越权、不抵触、不重复”。其次，从法律关系调整的内容、范围和和法律效力来讲，地方立法具有地域性。地方立法在维护国家法制统一的前提下，贵在突出地方特色，解决地方的实际问题。随着国家立法的日趋完善和精细，今后地方立法中针对地方事权的有地方特色的、自主性立法需要加强，其工作重心应当从“立法试验田”向“地方特色立法”转变。第三，从地方立法的价值功能和内在要求来讲，地方立法具有创制性。这就要求，无论是实验性立法、实施性立法也好，还是补充性立法、自主性立法也好，都要在法定权限的范围内和法律体系的框架内，结合本地具体情况和实际需要，作出创制性的规范。具体来说，在立法项目的选择上，要坚持“有所立、有所不立”的原则。即，符合地方立法权限且有创制性内容的就立，超越地方立法权限或者虽然有上位法但地方没有立法必要的不立；经济建设、行政管理和社会发展方面急需的就立，不急需的缓立或不立；条件成熟的就立，条件暂不成熟的不立；能够通过其他手段调整的就不一定立法，尽量减少法对社会经济生活的不当干预，防止繁法扰民。在法规内容的具体规定上，要有针对性和可操作性，即使是实施性立法也要尽可能将上位法的原则性规定具体化；在立法技术规范上，要做到体例适当、繁简适度、明确适用。

二、地方立法理念的转变问题

作为引领立法工作发展方向的立法理念，应当顺应社会物质生活条件的变化而变化，顺应治国思想方略的转变而转变。尤其是在社会转型时期，需要立法工作者不断地解放思想，从实际出发，客观分析地方立法面临的新形势和新任务，进一步更新立法理念，明确地方立法未来发展的走向。

（一）在立法目标上，要从“数量立法”向“质量立法”转变

改革开放初期，我国经济社会生活中大量应兴应革的事情亟待用法律形式予以规范，那个时期的立法思路是“有比没有好，快搞比慢搞好”；立法工作的重心是加快立法步伐，着力解决“无法可依”的问题。经过20多年的努力，现在法律体系的框架已初步形成，“地方立法工作的主要矛盾已不是数量问题而是质量问题”[viii]。由于立法质量上的弊端日益显现，影响到法的正确实施和权威，提高立法质量已成为当前地方立法的首要任务。因此，在今后的地方立法工作中，必须把提高立法质量放在首位，正确处理好立法数量与立法质量的关系，防止和克服“重数量轻质量”的现象。除了在立法计划方面，适当控制立法数量，不搞攀比（本届与往届不要攀比，政府部门之间、人大各专委之间不要攀比，省市之间也不要攀比）、不以立法数量论政绩之外，要着重从立法内容、立法程序、运行机制、价值取向、衡量标准等方面实现由“数量立法”向“质量立法”的转变。立法资源的有限性，决定了地方立法应当更加注重节约和合理利用立法资源，讲求立法效益。“要走质量效益型的路子”，“实现数量速度型向质量效益型转变”[ix]。

（二）在立法内容上，要从“政府立法”向“社会立法”转变

目前地方性法规绝大多数由政府及其部门起草，有立法提案权的地方政府的确在地方立法中发挥了重要作用。但是，随着时间的推移，这种“政府起草、人大通过”的单一立法工作机制的缺陷也显露出来了。由于大量的地方性法规主要靠同级政府及其有关部门起草，人大立什么法规，不立什么法规，往往取决于政府及其部门；有的政府部门有立法需求甚至是“利益驱动”，才有起草法规草案的积极性，仅有社会需求而没有部门积极性的法规往往无人问津、也难以及时出台。政府部门起草法规草案有利有弊，优点是它比较熟悉本行业本领域的情况，弊端是往往存在“部门利益倾向”，突出的表现是“三多三少”，即管理型立法多、服务型立法少，对相对人的义务规范多、对执法主体的责任约束少，许可收费罚款的条款多、教育奖励引导的条款少，立法中的公权与私权设置失衡。这样的法规草案，如果立法机关审议不充分、把关不严，就会使不适当的部门权力和利益“合法化”，立法就难以真正发挥规范、引导和保障改革发展的作用。从应然来讲，立法的原动力应当来自社会公众，来自公民对维护自身权益的需求；可是，从实然来讲，长期以来受“人治”的影响，法成了政府管理的工具。这在前些年的地方立法中表现尤为突出。仅法规名称就可见一斑。据统计，截止2003年1月1日，现行有效的地方法规共6997件，除去人大及其常委会自身的法规714件外，法规名称中含有“管理”二字的法规就有2705件，占43.1％，其中1995年至1999年同比占46.5％。详见下表[x]：　

 

地方法规

颁布时间

地方法规

数量(件)

人大自身

法规(件)

其他方面

法规(件)

名称含“管理”法规(件)

管理法规

的比例(%)

1980~1984年

70

28

42

10

23.8

1985~1989年

221

67

154

25

16.2

1990~1994年

875

82

793

250

31.5

1995~1999年

3431

284

3147

1464

46.5

2000~2002年

2400

253

2147

956

44.5

总 计

6997

714

6283

2705

43.1

 

伴随着经济体制的转轨和行政管理体制改革的深化，政府职能正在由全能型政府、权力型政府、管制型政府向有限型政府、责任型政府、服务型政府转变，地方立法的理念也需要由 “政府立法”向“社会立法”转变，也就是由计划经济条件下以政府权力、公民义务为本位的立法理念，向市场经济条件下以公民权利、政府职责为本位的立法理念转变；由“管理型立法”——注重方便政府管理、约束管理相对人，向“维权型立法”——注重规范政府行为、保护管理相对人的合法权益转变；由“工具主义立法”[xi]——把法视为强化社会治理和控制的工具，向“人本主义立法”——以人为本、立法为民转变。尤其是在现有立法提案及法规草案起草渠道和机制下，这种转变对于政府及其部门来讲，无疑是一场深刻的“自我革命”；对于立法机关来讲，其任务也极为艰巨。

（三）在立法方式上，要从“闭门立法”向“开门立法”转变

检讨我国地方立法工作存在的问题，其中之一就是立法过程的民主性、公开性和公正性不足，充分听取社会各界的意见，包括不同政府部门、不同利益主体、各方面专家学者的意见，以及基层有关机关、组织和公众的意见不够，公众参与立法的面不宽。“开门立法”的核心是扩大立法民主，通过多种途径和形式，扩大公民对立法工作的知情权，并引导公民有序参与立法活动, 从而在立法中反映公民的意愿、代表公民的利益、保障公民的权利。这也是立法理念转变的一个重要问题。

为实现上述立法理念的转变，在地方立法工作中应当强化“三个观念”：（１）“良法”观念。要树立正确的立法价值观和效益观，把立法质量作为评价立法成果的重要标准，把有限的立法资源和时间用在最急需、最有效的立法项目上，把主要精力放在提高法的品质上，以“良法”来保障和促进经济社会的良性发展。（２）发展观念。要树立和落实全面、协调、可持续发展的科学发展观，紧紧围绕经济建设这个中心和发展这个第一要务来开展立法工作，突出经济立法，同时兼顾其他方面的立法，努力为经济发展和社会全面进步创造良好的法制环境。立法要同改革、发展和稳定的重大决策有机结合起来，适应完善社会主义市场经济体制的需要，符合市场经济的规律和特点；要有利于先进生产力的发展，有利于形成统一开放的市场，有利于政府职能的转变，防止通过立法保护落后的旧体制和维护旧体制下的既得利益，防止把在计划经济体制下形成的管理模式和手段合法化。（３）群众观念。要把维护和实现最广大人民群众的根本利益作为立法工作的出发点和落脚点，在立法中深入了解和反映民情，充分遵从民意，广泛集中民智，切实保障人权，使地方立法贴近群众和贴近社会，真正为老百姓所赞成、所拥护、所满意。

三、地方立法机制的创新问题

目前，我国的地方立法仍处于完善阶段。地方立法工作要体现时代精神，取得新的进展，就应当在立法机制上不断完善与创新，进一步探索立法民主化、科学化的有效途径。

（一）创建立法信息系统

我们生活在越来越信息化社会里，作为代表人民意志的立法机关必须适应社会信息化的要求，及时了解与立法有关的各种信息。据了解, 2002年有福建、甘肃、广州等13个省市人大，2003年有广西、湖北、武汉等12个省市人大先后采取了公开征集立法项目这种方式，但是尚未形成制度；目前仅有浙江、湖北等少数几个省市建起了立法专门网站，且信息量和互动性也很有限；地方人大虽然普遍开展了一些执法检查，但关注点往往只是执法监督而不是立法评价，基本上没有形成系统的执法反馈制度。由此可见，创建立法信息系统是完善立法工作机制的一项紧迫任务。立法信息系统至少包括以下几个方面的内容或者具备以下功能：１、了解立法需求信息。通过多种途径和方式征集立法项目或者法规草案建议，建立“立法项目库”或“立法资源库”，一方面是为立法提供民意民智的支撑，另一方面可以做好立法预测，制定切实可行的立法计划，引导有立法提案权的机关、组织或者公民提出有针对性地提出立法议案或者立法建议，从而掌握立法的主动权，克服立法中的随意性和盲目性。２、提供立法信息服务。通过建立法律法规数据库、立法论文库和立法互动平台，为立法建议人、立法议案提案人、立法机关组成人员以及社会公众提供查询、调查、交流等服务，这项工作做好了可以改变地方立法动辄“外出取经”现象，大大节省立法成本。３、反馈法规实施情况。通过加强立法与执法之间的联系和沟通，做好法规实施后的跟踪调查，了解法规实施的实际情况，以便能及时校正立法思路，完善相关法规，改进立法工作。

（二）完善立法运行机制

科学的立法运行机制是保证立法有序进行、提高立法质量的重要环节。针对当前地方立法工作存在的问题，应当着重完善以下几个方面的机制：１、立法选项机制。选好立法项目是开展立法工作的首要环节，应当加强立法项目的选择、论证以及与国家立法计划衔接工作，注重从源头上把好立法选项关，把立法的重点放在促进经济社会发展的重大问题上，使立法与改革发展稳定的大局有机结合起来。２、立法起草机制。从长远来看，应当逐步建立以立法机关组成人员和人大工作机构为主导，政府及其部门为基础，社会团体、大专院校和科研单位为补充，立法工作者、实际工作者与专家学者相结合的法规案草拟制度。目前可以采取逐步过渡的方式，不断拓宽法规草案的起草渠道：对一些涉及全局、事关经济社会发展和社会稳定的综合性法规，应当由人大专门委员会或常委会工作机构直接组织起草；对涉及到政府多个部门、多个执法主体的法规，可由政府法制办公室和人大有关专门委员会牵头，组织有关部门、专家学者参加的起草班子起草；对一些前瞻性、专业性的法规可以委托大专院校、科研机构、专家学者以及有能力的实际工作者进行调研和起草。３、立法咨询机制。要进一步完善立法咨询制度和方式，充分利用社会智力资源，更好地发挥立法顾问组或立法咨询委员会、律师协会、专业团体和各方面的专家学者参与立法的作用。4、立法听证机制。在我国，立法听证作为一项制度虽然已写入立法法和有关法律，并在部分地方有所实践，但还没有形成制度化、经常化或者成为立法决策程序的必经程序。实践证明，建立立法听证制度，可以更好地了解民情民意，防止立法的偏颇，完善法案的内容，保证立法的合法性、合理性和可行性；有利于增强立法决策机制对利益表达的输入和整合功能，从根本上提高立法质量。５、立法辩论机制。目前，由于会期和立法机关组成人员知情不够等原因，存在着立法审议不充分的现象，立法辩论机制也未形成。立法辩论是立法主体民主议事的一种方式。在当代世界，许多不同社会制度的国家或地区在代议机构内都建有辩论制度。在我国，早在1956年周恩来同志就指出：“将来在代表大会上要建立辩论制度。”[xii]上个世纪80年代彭真同志曾经强调：“我们在立法过程中¼¼要鼓励大家讲不同意见，敢于争鸣，使我们制定的法律能够避免或者少犯一些错误。”他说，常委会联组会“可以就有关的问题生动活泼、畅所欲言地发表意见，充分展开讨论，赞成的，怀疑的，反对的，都可以简单明了地各抒己见，平心静气地讨论、辩论，把主要问题集中讨论、辩论清楚，不管是委员长、副委员长、委员，还是列席的同志，谁的意见对，就采纳谁的意见，最后形成结论。”[xiii]可见，辩论并不是西方议会的“专利”，社会主义条件下同样可以采用，只不过建立辩论制度的目的、条件和适用范围等因各国情况不同而不同罢了。我国有自己的国情和文化传统，应当“建立以讨论为基础，讨论和辩论相结合的审议制度”[xiv]。在具体操作中必须明确和把握以下几点：一是在概念的界定上，辩论是不同意见者相互平等地讨论、研究、商榷问题，而不是居高临下或声嘶力竭地争吵叫骂；二是在辩论的范围上，不是每项法规案都要组织辩论，而应是就关系全局、涉及人民群众切身利益的法规案或者针对法规案中的矛盾焦点，进行辩论，取得共识，集中各方面的正确意见；三是在辩论的组织上，可以把调查研究、讨论和辩论结合起来；四是辩论之后要有结果，不搞无休止、无效率的辩论。要通过表决的方式，最终明确赞成什么，反对什么。对一些意见分歧较大的问题，可以再深入调查研究，广泛听取各方面的意见，在下次会议上进行表决。通过辩论和表决，避免和减少立法决策的失误，使制定的法规所调整的社会关系比较客观公正，真正地体现人民的意志，符合人民的根本利益。６、立法表决机制。可以考虑在现有表决制度上加以改进完善：一是法规案进入立法机关一审后，就该法规案是否进入再审程序进行表决，以提高立法效率；二是建立法案中的单项表决机制，对某一条款或者具体问题实行单项表决，以准确表达立法机关多数组成人员的意见。７、公众参与机制。立法过程中的公众参与，既是公民参与政治、建设社会主义政治文明的必然要求，也是提高立法质量、增强法的效果的有效途径。近些年来，各地在这方面做了许多有益的探索。目前，作为地方立法机关，吸纳公众参与立法的方式主要有公开征集立法项目建议、立法调研、座谈会、论证会、书面征求意见、公布法规草案、立法听证、公民旁听等。作为社会公众，直接参与立法的方式有：一是参加立法机关或工作机构组织的立法座谈会、论证会、听证会等，参与讨论，发表意见，二是参与法规草案的起草，或者受委托起草法规草案；三是旁听人大及其常委会的会议，接受问卷调查等。公众间接参与立法的方式有：一是向人大代表、人大常委会组成人员反映立法建议；二是通过立法工作机构的专线电话或者网络媒体，口头或书面提出立法意见和建议；三是通过新闻媒体、出版物等，以文字或口头的形式发表有关立法的观点和言论；等等。应当说，我国的立法民主具有广泛性，公民参与立法的途径和形式也是多种多样的。但是，从总体上看，我国公众参与立法仍处在探索和发展的阶段。这项工作尚未引起立法机关足够的重视，有的立法机关仅仅把它作为“走群众路线”的一种工作方法，没有从宪政制度、公民权利、政治文明建设的高度加以认识和落实；有的往往停留在单项措施的层面，没有做到制度化、规范化、经常化。因此，今后要在培养参与意识、健全参与形式、扩大参与范围、完善参与规则、提供参与保障等方面下功夫。８、立法公开机制。立法公开是立法民主化的内在要求。完善立法公开机制应当包括三个方面的内容：一是法规案拟制过程的公开。将法规草案讨论稿印发各部门、各地方、各方面人士征求意见，在报刊、网站上公开报道来自立法建议人、立法议案提案人的构想以及草拟人遇到的疑难问题等。对关系到广大群众切身利益的法规，还应在报纸、网站上公布草案，公开征求意见，或组织本行政区域内的公民进行讨论。二是法规案审议过程的公开。立法机关召开会议审议法规草案时，应设立旁听席，允许公民旁听；立法机关组成人员的审议意见，应在立法机关的网站、公报上发表。三是法规案表决结果的公开。包括法规案是否获得通过及其原因等内容应当公开。只有公开立法过程，才能便于公众知情、参与和自觉遵守，也便于执法者充分理解、掌握立法的宗旨和要领，便于法学家进行学术研究。９、立法评价机制。立法评价机制是指运用系统分析的方法，对法规制定与实施的成本及构成，以及法规实施的社会预期效益和实际效果进行评价的一种制度。其目的是实现法规本身的优化，防范负面影响，促进法规的正确实施。2004年7月1日起施行的行政许可法就规定了立法过程中设定、实施行政许可的定期评价制度。但是，目前这项工作尚未开展起来。立法不能将法规草案通过并公布了就完事了，要重视“立法后工程”[xv]。立法质量如何，法规是否具有针对性、实效性和可操作性，需要在法规实施之后得到检验。如果法规实施中的实际情况和问题不能及时反馈到立法机关，则不利于立法工作的改进和法规质量的提高。因此，应当加强立法评价工作。一是建立法规的质量评价体系，包括专家评论、民意调查、公民的批评与申诉、执法司法机关的反映以及执法检查信息反馈等。二是建立法规的质量分析方法体系，包括整体分析法、层次分析法、相关分析法、结构分析法、环境分析法等。例如，整体分析法就是分析判断在制定法规时能否正确处理整体利益与局部利益、长远利益与当前利益的关系，法规中有无“部门利益倾向”和地方保护主义的影响；层次分析法就是分析法规与上位法律或法规相抵触、超越立法权限、重复立法，以及与下位法规之间是否协调的现象；相关分析法就是分析法规的内部规范之间、该法规与同位其他法规之间的相互作用和联系，以及这种联系对法规实施的影响；结构分析法就是对法规中的法律规范之间从内容到形式的衔接和构成进行分析，判断其结构是否完善、条文是否规范，是否存在对法律关系主客体的权利与义务的设定失衡现象；环境分析法就是对法规实施应具备的社会环境、法规实施后对环境的影响和作用进行分析和评估，以便了解法规的社会效益情况。三是建立法规的质量补救体系。它要求立法机关根据各方面反馈的情况，适时对法规进行修改、补充和完善。

（三）强化立法保障机制

这种保障机制至少包含以下几个方面的内容：１、法律保障。要在认真总结地方立法经验的基础上，修订和完善现行的立法法，将地方立法实践中的一些行之有效的制度、原则、程序上升为法律法规，使之规范化、法制化。２、物质保障。现在许多地方无立法专项经费，难以开展法规草案的委托起草、调研论证和听证工作。因此，要有必要的立法资金投入，并且应当列入财政预算，予以保障。３、组织保障。首先，要注意提高立法决策人员审议法规案的水平。立法具有较强的法律性、政策性和高度的专业性、技术性，为了能使立法机关的组成人员适应立法工作，有必要对其在换届之初和立法工作中进行法律、经济、科技等方面知识的培训，不断提高其依法履行职责的能力。其次，要充分发挥人大各专门委员会、立法综合机构在地方立法中的作用。第三，要建设高素质的立法工作队伍。既要选调法律、经济等专业的本科生、硕士生、博士生充实到立法工作队伍，同时又要加大对现有人员的教育和培训力度，努力提高立法工作人员的政治理论水平和业务水平。近年来，有的地方为立法机关的组成人员聘请立法助理，这一做法不失为一种有益的探索。总之，要从法律、物质和组织等方面建立保障机制，并且通过立法主体、立法工作机构以及立法工作队伍的共同努力，不断推进地方立法的民主化、科学化，提高地方立法工作水平。

（作者王亚平，法学硕士，副研究员，湖北省人大常委会法规工作室副主任）