陈洪波   

《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）规定，各级人大常委会组成人员对本级人民政府、人民法院或者人民检察院（以下简称“一府两院”）专项工作报告、计划执行情况报告、预算执行情况报告、审计工作报告、执法检查报告的审议意见，交由“一府两院”研究处理。“一府两院”应当（在审议意见规定的期限内）将研究处理情况向人大常委会报告。审议意见及其研究处理情况的报告应向本级人大代表通报并向社会公布。这是《监督法》为加强人大常委会监督工作，增强监督实效而作出的新规定。

所谓审议意见，是人大常委会组成人员在常委会会议上审议“一府两院”专项工作报告、计划执行情况报告、预算执行情况报告、审计工作报告、执法检查报告时发言的综合与提炼，是对以上五个方面报告的总体评价以及对有关工作的建议、批评和意见。它是人大常委会履行监督职能的基本载体，是反映人大常委会组成人员建议、批评和意见的重要公文。

关于审议意见的形成和确定，即审议意见的生成过程（程序），《监督法》没有明确规定。地方各级人大常委会实践中共同的做法是，先由工作人员对常委会组成人员在常委会会议上的审议发言记录进行归纳整理，再经有关专门委员会核阅，形成审议意见初稿。后续确定审议意见的做法大致有四种情形：

1、人大常委会会议表决通过。由人大常委会会议表决通过的审议意见，其性质和效力应等同于决议和决定，本级“一府两院”对这种审议意见应该是“遵守执行”，而不能仅仅是“研究处理”。笔者认为，规范性文件的效力取决于性质（法律属性），性质取决于程序（生成过程）。效力、性质和程序应当是平衡的、对称的。决议和决定之所以具有必须得到“遵守执行”的效力，是因为它的性质是决议和决定；而决议和决定之所以具有决议和决定的性质，是因为它的程序（生成过程）是由人大常委会会议表决通过的。从《监督法》的规定看，既然审议意见只具有必须得到“研究处理”的效力，那么它就不具有决议和决定的性质（而只具有代表建议、批评和意见的性质），也就不需要人大常委会会议表决通过。否则小题大做，就会导致审议意见的效力、性质与程序的失衡或者说不对称。其实，关于这个问题的法律制度的设计是缜密的。如《监督法》第十四条规定：“常务委员会认为必要时，可以对专项工作报告作出决议。”第二十条规定：“常务委员会认为必要时，可以对审计工作报告作出决议。”（根据法律精神和实践经验，常务委员会认为必要时，也可以对计划执行情况报告、预算执行情况报告、执法检查报告作出决议。）这表明人大常委会对本级“一府两院”的监督意见有两个载体，一个是必须“遵守执行”的决议或决定；一个是必须“研究处理”的审议意见。两者的效力、性质不尽相同。如果监督意见确实必须“遵守执行”，那就直接选择作出决议或决定，而不应该也不必要让审议意见承载不能承载之重。（正如《监督法》中规定的“询问”和“质询”各有特定内涵，切忌错位。对不清楚的问题该询问的不要质询，对不满意的问题该质询的不要询问。）《监督法》第十四条第二款和第二十条第二款中“审议意见研究处理情况或者执行决议情况”的措辞暗示，对一个报告的监督意见，使用一个载体或两个载体均可。在程序上，既可以只确定审议意见，不作出决议或决定；也可以先确定审议意见，再作出决议或决定；还可以只作出决议或决定，不确定审议意见。

2、人大常委会主任会议表决通过。湖北省及其所辖的武汉市、宜昌市、荆州市、荆门市、孝感市、鄂州市是这种做法。因为主任会议不是国家权力机关，只能处理人大常委会的重要日常工作，为人大常委会行使职权服务，履行程序性的职责，而不能代替人大常委会行使任何职权，不能作出实体性的决议或决定。由人大常委会主任会议表决通过的审议意见，可以在一定程度上增强审议意见的公信力和规范性、严肃性、权威性、可行性，但就性质而言，这种审议意见还是人大常委会组成人员的意见。

3、人大常委会主任或副主任审定签发。湖北省的十堰市、随州市、天门市、恩施自治州、神农架林区是这种做法。

4、人大常委会秘书长或办公室主任审定签发。这样生成的审议意见当属人大常委会工作机构的公文，有的就是人大常委会组成人员的个人发言汇编，相当于会议简报，里面很可能有不同甚至截然相反的意见。对这样的审议意见，“一府两院”无所适从，人大常委会也无法衡量研究处理情况的正确与否。

后三种情形确定的审议意见，其法律属性都是人大常委会组成人员的个人意见，等于人大代表的建议、批评和意见。“一府两院”可根据法律政策和实际情况研究处理，该执行的就执行，不该执行的就不执行，但要认真负责地说明原因。权衡利弊，笔者倾向以人大常委会主任会议表决通过的形式确定审议意见。

关于审议意见的法律效力，理论界和实务界仁者见仁，智者见智，众说纷纭，莫衷一是。笔者认为，研究审议意见的法律效力，要从法律效力谈起。法是体现统治阶级意志的、由国家制定或认可并以国家强制力保证实施的具有普遍约束力的行为规范的总称。那么，什么是法律效力呢？

孙国华教授认为：“法律规范的效力，也称法律效力或法的效力，由于人们从不同的角度使用该词，往往具有不同的含义。广义的法律规范的效力，是指法律规范的约束力及其所及的范围。如外国的和本国的已被废除的法律规范，因其不是本国现行法律体系的组成部分，就没有约束力；本国法律规范与宪法相抵触的一律无效，即失去约束力；规范性法律文件具有普遍约束力，非规范性法律文件不具有普遍约束力；法律规范在什么时间、什么地方、对什么人发生约束力，等等。狭义的法律规范的效力，是指法律规范的效力范围，即包括法律规范的时间上的效力、空间上的效力和对人的效力三个方面的范围。”（孙国华主编：《法理学》，法律出版社1995年6月第1版，第353页。）

《中国大百科全书》（法学卷）中“法的效力”的辞条是这样表述的：“法的效力：法的生效范围,即法律规范对什么人、在什么地方和什么时间发生效力。”（《中国大百科全书》（法学卷），中国大百科全书出版社1984年9月第1版，第85页。）

周叶中教授认为：“所谓法律效力是指法律所具有的约束力和强制力。”（周叶中主编：《宪法》，高等教育出版社、北京大学出版社2000年12月第1版，第35页。）

综上所述，法律效力有两种含义，第一种是指法律规范的生效范围；第二种是指法律规范的约束力和强制力。两种含义既有联系，又有区别，而且就第二种含义而言，法律效力还有等级或层次之分。也就是说，任何法律都应当具有法律效力，但在国家法律体系中，作为根本法的宪法的法律效力最高，普通法律的法律效力次之，行政法规和地方性法规的法律效力依次递减。（参见拙文：《试论地方性法规的效力》，载《政治与法律》1986年第2期。）关于各种法律规范效力的等级或层次，《中华人民共和国立法法》第五章作出了具体规定。效力等级这个法学原理，对于正确理解审议意见的效力不无裨益。如前所述，就地方人大常委会而言，人大常委会会议表决通过的审议意见等于决议或决定，其效力高于主任会议表决通过、主任或副主任审定签发、秘书长或办公室主任审定签发的审议意见。

从本文上述的语境看，法律效力是指法律规范的约束力和强制力。也就是说，审议意见是否具有法律效力，是指审议意见是否具有法律规范的约束力和强制力。回答这个问题，首先要弄清楚审议意见是不是法律。不言而喻，是法律就具有法律效力，不是法律则不具有法律效力。笔者认为，拥有完整立法权的国家权力机关（全国人大常委会、省级人大常委会）表决通过的审议意见＝决议或决定≈法律（广义），具有法律效力。拥有部分立法权的国家权力机关（较大的市的人大常委会）表决通过的审议意见（不需省级人大常委会批准）＝决议或决定≠法律（广义），不具有法律效力。其他没有立法权的国家权力机关（包括自治州、自治县两级民族自治地方人大常委会）表决通过的审议意见＝决议或决定≠法律（广义），不具有法律效力。应当注意的是：自治区、自治州、自治县三级民族自治地方人大常委会都无权制定自治条例和单行条例。三级民族自治地方人民代表大会都有权制定自治条例和单行条例，但要依法分别报全国人大常委会和省级人大常委会批准。因为制定自治条例和单行条例的主体是人民代表大会，而本文此处表决通过审议意见的主体是人大常委会，所以不宜类比。

从人大监督工作的实践看，诸多同志论及审议意见时习惯在两个意义上使用法律效力的概念。一个是“法律一样的效力”，这是严格意义上的法律效力。如上所述，区别不同情况，审议意见如果等于或约等于法律就具有法律一样的效力，否则就不具有法律一样的效力。另一个是“法律赋予的效力”，这不是严格意义上的法律效力，特指审议意见是《监督法》明确规定的一种公文，既然如此，就应视为法律赋予了审议意见某种效力（但不是法律规范的约束力和强制力），例如，作为监督对象的“一府两院”对审议意见必须研究处理并报告结果。如果说《监督法》没有赋予审议意见某种效力，那么《监督法》关于审议意见的规定有什么意义？岂不是法律规定和审议意见可有可无？正如没有立法权或拥有部分立法权的国家权力机关所作出的决议或决定，虽然不是法律（广义），但人们通常说它具有法律效力。之所以说它具有法律效力，是因为决议或决定是《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》明确规定的一种公文，必须得到执行，它的效力是法律赋予的。关于“法律赋予的效力”，还有一种司空见惯的现象，即某种事物既不是法律，甚至连规范性文件也不是，可能只是一种行为，但人们说它具有法律效力。例如，全国人大法律委员会主任委员杨景宇提出：“人大作为国家权力机关的监督，是代表国家进行的监督，是最高层次的监督，是具有法律效力的监督。”(参见杨景宇主编：《监督法辅导讲座》，中国民主法制出版社2006年9月第1版，第16页。)全国人大法律委员会副主任委员乔晓阳认为：“人大常委会开展专项工作监督的主要形式，是听取和审议‘一府两院’专项工作报告。这种监督是全面的、基本的，并且具有法律效力。”(同上，第40页。)从以上两位法学界权威人士的观点中可以看出，监督作为国家权力机关的一种职权，听取和审议专项工作报告作为国家权力机关行使监督职权的一种形式，都是具有法律效力的。国家权力机关的职权及其行使形式是国家行为，是宪法和法律确认的。显然，他们是在“法律赋予的效力”这个特定意义上使用“法律效力”这个概念的。

此外，笔者注意到，有的学者回避审议意见的法律效力这个命题，只谈审议意见的效力（类似“法律赋予的效力”），以实体内容是否必须执行作为标准，将审议意见的效力分为两种。一是实体性约束力和强制力，即要求必须执行审议意见的实体内容；二是程序性约束力和强制力，即要求必须按照程序研究处理审议意见并报告结果。据此，由人大常委会会议表决通过的审议意见，等于人大常委会的决议和决定，既具有程序性约束力和强制力，也具有实体性约束力和强制力。而人大常委会主任会议表决通过、主任或副主任审定签发、秘书长或办公室主任审定签发的审议意见，等于人大代表的建议、批评和意见，只具有程序性约束力和强制力，不具有实体性约束力和强制力。(参见崔建华：《审议意见的效力》，载《人大研究》2007年第6期。)这个观点独辟语境，从一个特殊的视角分析了审议意见的效力，颇有新意，值得研究和探讨。

“横看成岭侧成峰，远近高低各不同。”关于审议意见的效力问题，要根据不同的语境，具体情况具体分析，不宜一概论之。

（作者系湖北省人大常委会副秘书长、研究室主任）