——兼论审议意见的法律效力问题

陈洪波 陆宜峰

摘要：根据法定的途径，每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排对本级“一府两院”的专项工作进行审议，是监督法的新规定，是各级人大常委会行使监督职权主要的、基本的形式之一。本文通过历史研究和比较研究的方法，阐述了专项工作审议的基本内涵、与各级人大及其常委会现在运用或过去运用过的相关监督方式的异同以及专项工作审议的操作重点，并就不同语境下审议意见的法律效力问题进行了探讨。

关键词：人大常委会监督权 专项工作 审议

现代国家的行政、司法机关拥有公权力，公权力必须受到制约和监督。在我国的民主法制建设进程中，地方各级人大及其常委会为加强对“一府两院”工作的监督，保证行政权、审判权、检察权的正确、适当、有效运行，促进和谐社会建设，进行了积极的、有益的探索和实践。2006年8月27日，十届全国人大常委会第二十三次会议通过了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称监督法），各级人大常委会对“一府两院”开展专项工作审议的做法最终以法律的形式得以确认。

一、专项工作审议的基本内涵

监督法第八条第一款规定，“各级人民代表大会常务委员会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告。”根据这个规定，所谓专项工作审议，就是指各级人民代表大会常务委员会依照宪法和法律赋予的权力，为促进依法行政和公正司法，选择关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，对本级“一府两院”专项工作所开展的审议活动。也有学者将专项工作审议称为“专项工作监督”或“专项工作评议”。1

（一）专项工作审议的历史沿革

1、各级人大常委会专项工作审议，从起源角度来看，可以追溯至新中国成立之初人民代表大会听取和审议“一府两院”的工作报告。1949年9月29日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》规定，“中华人民共和国的国家政权属于人民。人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。各级人民代表大会由人民用普选方法产生之。各级人民代表大会选举各级人民政府。……”“在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权，……”“各级政权机关一律实行民主集中制。其主要原则为：人民代表大会向人民负责并报告工作。人民政府委员会向人民代表大会负责并报告工作。……”解放初期至第一届全国人大第一次会议前，各大行政区、省、市、县、乡各级分别设立了各界人民代表会议和人民政府，各界人民代表会议代行人民代表大会的一系列职权，包括听取并审查本级人民政府的工作报告。1954年9月20日，第一届全国人大第一次会议通过了我国第一部社会主义性质的宪法，即1954年宪法。1954年宪法进一步确认了人民代表大会制度，第一章“总纲”规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”1954年宪法比《共同纲领》更为明确地规定了人大对“一府两院”的监督职权。1954年宪法还规定，国务院、最高人民法院、最高人民检察院对全国人民代表大会负责并报告工作；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人大常委会负责并报告工作。由于当时地方人大还没有设立常委会，因而当时宪法只规定地方各级人民政府、人民法院和人民检察院对本级人民代表大会负责并报告工作。

在建国之初直至“文化大革命”前夕这一阶段，人大对“一府两院”的监督不断规范化并逐渐显示出人民代表大会制度的优越性，但这一阶段对“一府两院”工作的监督，更多的是形式上的意义大于实际上的意义，具体做法也只是在每年召开的代表大会上，由人民政府、人民法院和人民检察院向本级人民代表大会报告工作并接受审议。而在“文化大革命”至1978年党的十一届三中全会以前，人民代表大会制度遭受严重的挫折和破坏，人民代表大会不能如期召开，对“一府两院”的监督连形式上的意义也难以为继。

2、各级人大常委会专项工作审议，从法理角度来看，应当是起始于法律规定县级以上地方各级人大设立常委会并听取和审议“一府两院”的工作报告。1978年12月18日，中国共产党第十一届中央委员会第三次会议在北京举行，会议决定把全党工作的重点和全国人民的注意力转移到社会主义现代化建设上来，邓小平在会议闭幕式上作了题为《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的重要讲话。十一届三中全会的举行揭开了我国民主法制建设的新篇章。1979年7月1日，第五届全国人大第二次会议重新修订的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称地方组织法）规定，县级以上地方各级人民代表大会设立常务委员会，这对于健全人民代表大会制度、加强人民代表大会对县级以上地方各级人民政府的监督，具有重要的意义。1982年12月4日，第五届全国人大第五次会议通过了新修改的宪法。1982年宪法规定，国务院和地方各级人民政府对本级人民代表大会负责并报告工作，在人民代表大会闭会期间，对本级人大常委会负责并报告工作；各级人大常委会监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作；各级人民政府、人民法院和人民检察院对本级人民代表大会及其常委会负责，受它监督。其后，经修改的人民法院组织法规定，最高人民法院对全国人大和全国人大常委会负责并报告工作，地方各级人民法院对本级人大及其常委会负责并报告工作。经修改的人民检察院组织法规定，最高人民检察院对全国人大和全国人大常委会负责并报告工作，地方各级人民检察院对本级人大及其常委会负责并报告工作。这些规定就人大及其常委会对“一府两院”的监督职权作了进一步的具体化。

党的十一届三中全会的召开特别是1982年宪法的出台，人大工作的逐步恢复并走向规范化、制度化、法制化，法律制度和工作机制的不断完善，为各级人大及其常委会在实践中不断探索和创新人大监督的具体方式和方法，奠定了良好的法理基础。

3、各级人大常委会专项工作审议，从实践角度来看，其形式来源于常委会听取和审议专题工作报告，其实质脱胎于20世纪80年代初期一些地方人大组织对“一府两院”进行的工作评议和述职评议。常委会开展的对“一府两院”专题工作报告的审议，因在一些地方或一个时期，审议成为一种例行公事，程序性审议的多，实质性审议的少，而屡遭诟病。在切实加强对“一府两院”工作监督的现实需求下，1982年6月，黑龙江省哈尔滨市南岗区人大常委会率先组织委员和代表对区“一府两院”及街道办事处、派出所的工作进行了评议而开工作评议之先河。1984年，上海市普陀区真如镇人大组织代表对镇政府工作进行评议。1984年，重庆市南岸区人大常委会在全国率先开展了对任命干部的政绩考核(即述职评议)，此举在全国引起较大反响，新华社《内参选编》、《瞭望》、《人民日报》海外版和中央人民广播电台等新闻媒体相继报道。90年代初期，全国各地的乡镇人大普遍开展了评议乡镇“七所八站”工作的活动，并逐步向县级延伸。1995年9月，安徽、山西两省出台的评议工作条例成为我国最早的专门规范代表评议和述职评议的法规。90年代中期以后，各地工作评议和述职评议的层次逐渐由乡、县向市、省级推进。监督法实施以前，全国31个省、自治区、直辖市的省、市、县、乡四级人大，都先后开展了评议工作。湖北省人大常委会也积极开展了评议工作，组织述职评议6次。1996年12月，湖北省第八届人大常委会第四次会议首次对省交通厅、林业厅、教委和民政厅等4个部门的省政府组成人员进行了述职评议。1999年11月，湖北省第九届人大常委会第十三次会议对省经贸委、科委、外（侨）办、农业厅等4个部门的省政府组成人员进行了会议述职评议。2000年9月，湖北省第九届人大常委会第二十次会议对省人事厅、发展计划委员会的省政府组成人员进行了会议述职评议。2004年5月，湖北省第十届人大常委会第九次会议对省发展和改革委员会、财政厅、劳动和社会保障厅、国土资源厅等4个部门的省政府组成人员进行了会议述职评议。2005年7月，湖北省第十届人大常委会第十六次会议对省公安厅、教育厅、卫生厅、人事厅、监察厅等5个部门的省政府组成人员进行了会议述职评议。2006年5月，湖北省第十届人大常委会第二十一次会议对省农业厅、审计厅、交通厅、经济委员会等4个省政府组成部门的负责人进行了会议述职评议。湖北省九届人大常委会以来，常委会还对其他27名省政府组成人员进行了书面述职评议，2001年对省教育厅进行了工作评议。在评议过程中，湖北省人大常委会坚持实事求是的原则，既肯定成绩，又指出存在的问题和不足，提出改进工作的意见。在评议的基础上进行民主测评，并将评议情况和测评结果报告省委，抄送省政府，反馈给被评议单位和被评议人员，督促其有针对性地进行整改。评议工作的开展，对增强被评议单位和被评议人员的法制观念和公仆意识，推进依法行政和廉政建设，起到了积极的促进作用。

评议工作经过20多年的发展，逐渐成为地方人大开展监督工作的主要形式并取得了良好的效果。全国人大常委会对此也给予了充分肯定。如1995年3月11日，在第八届全国人民代表大会第三次会议上，全国人大常委会工作报告指出：“近些年来，地方人大及其常委会在开展监督工作方面，创造了一些好的经验和做法。许多地方人大组织代表评议政府、法院、检察院的工作，有的地方人大对国家权力机关选举和任命的国家工作人员开展述职评议，取得了较好的效果。应当不断总结经验，在实践中进一步完善，使监督工作更富有成效。”1996年3月12日，在第八届全国人民代表大会第四次会议上，全国人大常委会工作报告指出：“近年来，一些地方人大及其常委会在监督工作方面积极探索，创造了一些好的经验和做法，如组织代表评议‘一府两院’的工作，对人大及其常委会所选举和决定任命的干部开展述职评议，对执法违法行为进行追究，推行执法责任制等，收到了较好的效果。要认真总结和推广这些经验和做法，提高监督工作水平。”1997年3月10日，在第八届全国人民代表大会第五次会议上，全国人大常委会工作报告指出：“保证宪法和法律的实施，是依法治国、建设社会主义法制国家的关键环节。要认真总结近些年来开展监督工作的经验……对行之有效的监督形式，如代表评议、述职评议等，要认真总结、完善，继续坚持下去。”1998年3月10日，在第九届全国人民代表大会第一次会议上，全国人大常委会工作报告指出：“常委会重视总结和交流地方人大开展监督工作的经验和做法。近些年来，地方人大在实践中创造了组织代表评议政府、法院、检察院的工作，对由人大及其常委会选举和决定任命的干部进行述职评议，以及督促有关部门建立执法责任制和错案责任追究制等行之有效的监督方式。这些监督方式把国家权力机关的监督与人民群众的监督、人大的外部监督与行政和司法机关的内部监督、对人的监督与对事的监督、会议上的监督与闭会后经常性的监督有机地结合起来，多种监督手段综合运用，较为有效地推动了行政、审判、检察机关改进工作，促进了法律的实施，加强了勤政、廉政建设，取得了良好的效果。常委会充分肯定了这些经验和做法，支持地方人大依法行使监督职权。”1999年3月9日，在第九届全国人民代表大会第二次会议上，全国人大常委会工作报告指出：“在多年来的人代会上，许多代表提出尽快制定监督法的议案。过去几届常委会为起草监督法做了大量的工作，一些地方在组织代表评议‘一府两院’工作、听取和审议有关国家机关负责人述职报告等方面进行了探索，取得了一定的效果。”2002年3月9日，在第九届全国人民代表大会第五次会议上，全国人大常委会工作报告指出：“多年来，地方人大常委会根据宪法、法律的规定精神，结合本地实际，对地方人大监督工作进行积极探索，拓宽了监督渠道，加大了监督力度。如对行政机关、审判机关、检察机关依法行政、公正司法的情况进行工作评议；对决定重大事项作出具体规定；对本级国家机关工作人员开展述职评议；人大代表接受选民监督等。常委会支持地方人大继续进行监督工作的有益探索和实践，并将及时总结经验，在条件成熟时作出法律规定。”全国人大常委会对地方人大开展的述职评议和工作评议的肯定和支持，进一步促进了评议工作的开展。为了完善地方人大常委会对“一府两院”工作的监督，各省级人大常委会参照全国人大常委会议事规则的规定，也先后制定或修改了各自的议事规则，对人大常委会听取和审议“一府两院”专项工作报告或工作汇报，加以规范化、制度化、程序化。各级人大常委会议事规则的制定或修改，对人大常委会如何确定听取和审议专项工作报告，提出了基本的原则，进一步加深了做好这种监督工作的认识，增强了这种监督工作的针对性和实效性。

在1982年宪法颁布实施至2006年监督法出台这一阶段，各级人大及其常委会在对“一府两院”进行监督的实践中，探索了诸多的工作方式、方法，为监督法的制定积累了丰富的实践经验。

（二）专项工作审议的主体

监督法出台以前，各级人大常委会对“一府两院”进行专项工作审议的内涵、程序等界定不一，专项工作审议在实践中也遇到了一些亟需解决的问题，如：确定听取和审议专项工作报告的提议主体和提议程序，缺乏明确的规定；对专项工作报告听取的比较多，但审议的比较少（在实践中，有很多还仅停留在书面报告上），作出决议的就更少；常委会组成人员对要听取的报告涉及的领域和问题，事前调查了解的少，审议中肯定成绩的多，不同意见交锋的少；常委会组成人员对专项工作报告进行审议后能否形成审议意见，审议意见是否具有法律效力，如何研究处理审议意见，等等。这些问题困扰和阻碍了监督工作的开展。各地强烈要求制定出台监督法，就各级人大常委会开展对“一府两院”专项工作审议的实体及程序问题，作出明确的、具体的、具有可操作性的规定。根据开展对“一府两院”工作监督的实际需要，总结全国人大常委会和地方各级人大常委会多年来开展对“一府两院”专项工作审议的实践经验，监督法初步解决了各级人大常委会开展专项工作审议监督的主体、客体及程序等问题。

一定意义上说，任何法律现象的存在都是为了处理某种法律关系：每一法律规则的目的是要为法律关系的存在创造形式条件；没有对法律关系的操作就不可能对法律问题作任何技术性分析；没有法律事实与法律关系的相互作用就不可能科学地理解任何法律决定。任何一项法律规范，其目的就是要为法律关系的存在创设形式条件。如同德国学者比卡林所指出的那样：一切法律规范都表述法律关系（即被授权人和受约束人之关系）的内容。2法律关系的主体是法律关系的参加者，即在法律关系中一定权利的享有者和一定义务的承担者。在现实生活中，法律关系的主体是多种多样的。从理论上讲，凡是能够参与一定的法律关系的任何个人和组织，都可以是法律关系的主体。在每一具体的法律关系中，主体的多少各不相同，但大体上归属于相应的双方：一方是权利的享有者，称为权利人或权利主体；另一方是义务的承担者，称为义务人或义务主体。作为一项具体的法律关系，专项工作审议有其特定的权利主体和义务主体。

1、专项工作审议法律关系的主体

（1）权利主体

专项工作审议法律关系的权利主体，即在专项工作审议中权利的享有者，通常也被称之为监督主体。根据宪法和法律规定，国家权力机关的监督权，只能由各级人大及其常委会行使，而不能由其他任何组织和个人行使。监督法第二条第一款规定，“各级人民代表大会常务委员会依据宪法和有关法律的规定，行使监督职权。”这项规定，明确了听取和审议专项工作报告是人大常委会的权力，因而，在专项工作审议这项法律关系中，行使监督权的权利主体，仅指各级人大常委会。全国人大常委会的委员长会议和地方各级人大常委会的主任会议从职责上看，主要是负责处理人大常委会的重要日常工作，根据法律规定，其职权是程序性而非实体性的，它不能代替人大常委会作出具有法律效力的决议或决定，不能成为人大行使监督权的主体。人大各专门委员会是代表大会的常设工作机构，在人民代表大会闭会期间，主要职权是在人大常委会的领导下研究、审议和拟定并提出有关问题的议案，参与或承担人民代表大会及其常委会交办的有关具体工作。监督法中有不少条文涉及到专门委员会在监督工作中的职责和作用，如监督法第二十三条第二款规定：“常务委员会执法检查工作由本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构具体组织实施。”但必须明确的是，专门委员会只是协助人大常委会行使监督权，并不能成为法律上的监督权行使主体，这与以往为了发挥人大各专门（工作）委员会的积极性、主动性而赋予其听取和审议“一府两院”工作报告权利的作法有了本质上的区别。至于各级人大代表、人大常委会组成人员参加视察、执法检查、专题调研以及其他监督的活动，是其依法履行代表职责的题中应有之义，并不能导致个人由此成为监督权的行使主体。 

（2）义务主体

专项工作审议法律关系的义务主体，即在专项工作审议中义务的承担者，通常也被称之为监督对象。监督法第五条规定，“各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督，促进依法行政、公正司法”，监督法第二章专章规定“听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告”，第八条第一款明确指出要“有计划地安排听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告”。以上这些规定，明确了专项工作审议的义务主体就是与各级人大常委会同级的人民政府、人民法院和人民检察院。需要说明的是，监督法吸收了地方各级人大在监督工作的探索和实践中创造的比较好的、相对成熟的作法——工作评议和述职评议的优点，因而在专项工作审议的实际操作中，还体现了对“事”的监督和对“人”的监督的有机统一。因此，专项工作审议的义务主体除各级人大常委会的同级人民政府、人民法院和人民检察院外，还应包括这些国家机关中由人大及其常委会选举或任命的国家机关工作人员。

2、专项工作审议法律关系的客体

法律关系客体是法律关系主体的权利和义务所指向的对象。张文显教授认为，法律关系客体与权利客体既有联系又有区别。权利客体是权利行使所及的对象，它说明：享受权利的主体在哪些方面可以对外在的客体（包括物质客体或精神客体）作出某种行为或不作出某种行为。这种对象始终与权利本身共存共灭的。没有权利，也就没有权利客体。从单个权利的角度看，其客体自然不能完全等同于法律关系客体。然而，一旦权利的行使与特定义务的履行发生联系，此时权利客体不仅是权利所及的对象，也是义务所指向的对象。权利客体也就变成了法律关系客体。3罗豪才教授在论述监督行政法律关系时指出，“监督行政法律关系是指国家有权机关在监督行政行为的过程中，与行政主体之间形成的受行政法规范调整的各种关系。”“监督行政法律关系的客体主要是行政主体的行政行为。”4就专项工作审议的权利主体——各级人大常委会所指向的对象看，应当是与各级人大常委会同级的人民政府、人民法院和人民检察院所开展的工作（包括这些国家机关中由人大及其常委会选举或任命的国家机关工作人员的工作业绩和存在问题），这些工作是关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，这些问题通过一定的途径被抽象出来，成为各级人大常委会（代表人民）密切关注的对象，见诸于常委会的年度监督工作计划，从而也从权利客体转变为专项工作审议这项法律关系的客体。

确定专项工作审议的客体，应当遵循一定的原则，通过一定的途径来获得。监督法第八条第一款的规定，明确了人大常委会确定听取和审议专项工作报告的原则，体现了人大常委会开展这种监督工作的目的和功能。首先，人大常委会行使监督权，要紧紧围绕党和国家的中心工作，服从和服务于国家工作的大局，在开展专项工作的监督中，要注意抓住“一府两院”工作中关系到改革发展稳定的重大问题实施监督。其次，人大常委会是人民代表大会的常设机关，代表人民行使国家权力，在行使监督职权时，必须代表人民群众的意志，反映人民群众的利益和要求。人大常委会开展对“一府两院”专项工作的监督，必须时刻关注与广大人民群众切身利益紧密关系的问题，督促“一府两院”改善这些方面的工作，真正解决人民群众遇到的困难和影响人民群众生产生活的大问题，为人民群众办实事、办好事。再次，促进和谐社会建设，构建人与人、人与社会、人与自然的和谐关系，是国家权力机关在新形势下的一项重要任务。人大常委会行使监督权，要紧紧抓住社会普遍关注的影响和谐社会建设的重大问题，开展专项工作的监督，督促行政机关协调好各种关系，更好地提供公共服务；督促司法机关公正地处理社会纠纷，依法保护公民、法人和其他组织的合法权益，促进和谐社会的构建。

监督法第九条规定，“常务委员会听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告的议题，根据下列途径反映的问题确定：(一)本级人民代表大会常务委员会在执法检查中发现的突出问题；(二)本级人民代表大会代表对人民政府、人民法院和人民检察院工作提出的建议、批评和意见集中反映的问题；(三)本级人民代表大会常务委员会组成人员提出的比较集中的问题；(四)本级人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构在调查研究中发现的突出问题；(五)人民来信来访集中反映的问题；(六)社会普遍关注的其他问题。”“人民政府、人民法院和人民检察院可以向本级人民代表大会常务委员会要求报告专项工作。”这一规定明确了确定听取和审议专项工作报告的基本途径。多年来，各级人大常委会在选择监督专题时，都坚持从这些环节中去发现和筛选针对性的专题，为提高听取和审议专题工作报告的实效积累了经验。人大代表来自各个方面，能够代表和反映不同社会阶层、不同社会群体的呼声和要求，反映他们的社会状况。人大代表在代表大会期间或在大会闭会期间提出的议案、批评和意见，能够反映出人民群众面临的真实情况和问题；人民来信来访则更加直接地反映行政机关和司法机关工作中存在的不足和问题，而且都是与人民群众的切身利益密切相关的突出问题；人大常委会组成人员和人大专门委员会、工作机构在工作中和执法检查中也能够了解到许多重大问题和突出问题。同时，人大常委会也可以根据“一府两院”的要求，对人民政府、人民法院和人民检察院主动提出的专项工作报告，安排听取和审议。有学者认为，上述确定专项工作审议的途径，有一个显著特点，即突出“问题”意识。专项工作报告议题要根据“问题”确定，而不是一般地泛泛地听取和审议专项工作报告。这种“问题”有三个特点：一是具有突出性，是各种问题中的重要问题，是主要矛盾的体现；二是具有集中性，是不同群体、不同方面共同反映的问题；三是具有普遍性，是广泛存在的问题，而不是零星的、个别的问题。根据问题开展专项工作审议，有利于集中监督力量有针对性地开展监督，突出监督重点，增强监督实效，实际上也是把委员、代表所关心关注的问题、所要了解的事项融入了专项工作报告，是把“询问”和“质询”固化到专项工作审议，是人大常委会监督工作的创新与发展。5

（三）专项工作审议的程序

1、制定年度计划。依照监督法第八条的规定，人大常委会按照确定听取和审议专项工作报告的原则与六个途径反映的问题制定年度计划，全国人大常委会经委员长会议通过，地方各级人大常委会经主任会议通过，印发常委会组成人员。依照监督法第八条第二款的规定，常委会听取和审议专项工作报告的年度计划向社会公布，以便接受人民群众和社会的监督。

2、视察或专题调研。依照监督法第十条第一款的规定，在常委会听取和审议专项工作报告前，委员长会议或者主任会议可以组织本级人大常委会组成人员和本级人大代表，对将要听取和审议的专项工作报告所涉及的有关工作进行视察或者专题调查研究。常委会可以安排参加视察或者专题调查研究的代表列席常委会会议，听取专项工作报告，提出意见。这是人大常委会听取和审议专项工作报告的一个重要发展。这样做，可以充分了解“一府两院”该项工作的实际情况、存在的问题和主要原因，有助于在听取和审议该项工作报告时，更加有针对性地提出批评意见和改进的建议措施，提高审议的质量。

3、汇总并交付意见与要求作出回应。依照监督法第十一条的规定，人大常委会在听取和审议专项工作报告前，常委会办事机构应当将各方面对该项工作的意见汇总，交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究。人民政府、人民法院或者人民检察院应当在专项工作报告中对各方面对该项工作的意见作出回应。依照监督法第十二条的规定，人民政府、人民法院或者人民检察院应当在人大常委会举行会议的二十日前，由其办事机构将专项工作报告送交本级人大有关专门委员会、常委会有关工作机构征求意见；人民政府、人民法院或者人民检察院对报告修改后，在常委会举行会议的十日前送交人大常委会。将人大常委会组成人员、人大代表在视察或专题调研中提出的问题，以及人民群众和社会公众提出的问题，提前交给作专项工作报告的部门，并要求经过认真研究在报告中作出回应，能够使报告机关更加准确地检查自己工作中的问题和不足，有利于问题的解决和改进工作。要求报告机关在人大常委会举行会议的二十日前将专项工作报告先送人大有关专门委员会或常委会有关工作机构征求意见，目的是由有关专门委员会或工作机构事先了解报告的内容，保证提到常委会会议上的专项工作报告达到基本要求。人大专门委员会或常委会工作机构提出意见后，报告机关应当对专项工作报告的内容进行修改，并在常委会举行会议的十日前提交给人大常委会。常委会办事机构应当在举行会议的七日前，将专项工作报告发给常委会组成人员，使他们能够提前阅读报告，做好审议的准备。

4、听取和审议工作报告。依照监督法第十三条的规定，政府的专项工作报告，由人民政府负责人向常委会报告，也可以委托政府有关主管部门负责人向常委会报告。这一规定强调该专项工作报告是由本级政府对某一专题所作的工作报告，不是由某一个部门向人大常委会作工作报告。人民法院或人民检察院的专项工作报告，由其负责人向常委会报告，无论院长、副院长，检察长、副检察长，都是代表本级人民法院或人民检察院报告工作。常委会组成人员听取专项工作报告后，进行审议，提出审议意见。依照监督法第十条第二款的规定，常委会可以安排参加视察或专题调查研究的人大代表列席常委会会议，听取报告，提出意见。按照监督法第三十四条的规定，常委会审议专项工作报告时，人民政府或有关部门、人民法院、人民检察院应当派有关的负责人员到会，听取意见，回答询问。依照监督法第十四条第一款规定，人民政府、人民法院、人民检察院的专项工作报告经审议后，常委会认为必要时，可以对专项工作报告作出决议。

5、形成并交办审议意见。6依照监督法第十四条第一款的规定，常委会组成人员的审议意见交由人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理。这就要求，对“一府两院”专项工作报告进行审议后，常委会组成人员要分组对该专项工作报告进行审议并提出自己的建议、批评和意见，常委会有关工作机构在汇总、归纳、分析、综合常委会组成人员的建议、批评和意见后，形成最终的审议意见，再交由人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理。“一府两院”应当对审议意见进行认真研究，提出处理意见，并把研究处理情况由其办事机构送交本级人大有关专门委员会或常委会工作机构征求意见后，向常委会提出书面报告。

6、督办审议意见。审议意见及有关报告交人民政府、人民法院、人民检察院后，有关专门（工作）委员会要督促有关方面进行整改，并及时向常委会汇报整改的进展情况。切实防止重监督检查轻督促整改，听取和审议报告后不了了之。

7、受理审议意见研究处理情况的报告。人民政府、人民法院、人民检察院应在适当期限（一般以六个月为宜）内将审议意见研究处理情况报告稿由其办事机构送交人大有关专门（工作）委员会征求意见。人大有关专门（工作）委员会要对研究处理情况报告稿认真研究，提出意见。“一府两院”根据人大有关专门（工作）委员会的意见改进工作，修改报告稿，然后向人大常委会提出书面报告。

8、通报、公布专项工作报告、审议意见及其研究处理情况或者执行决议情况的报告。为了增强监督实效，让人大代表和人民群众了解专项工作报告的内容和人大常委会实施监督的情况，监督法第十四条第二款规定，常委会听取的专项工作报告及审议意见，人民政府、人民法院或人民检察院对审议意见研究处理情况或执行人大常委会决议情况的报告，应当向本级人民代表大会代表通报，并向社会公布。这是人大监督公开原则的重要体现，人大常委会作为国家权力机关，其履行监督职责的情况，也要接受人民的监督，这样做，是要求人大常委会的工作和其所监督的“一府两院”的工作都自觉地接受人民的监督，向人民负责。

二、专项工作审议的比较研究

要正确、全面、深入地了解专项工作审议，有必要将它与各级人大及其常委会现在采取或过去采取过的相关监督方式做比较研究。

（一）专项工作审议与代表大会听取和审议工作报告

专项工作审议与代表大会听取和审议工作报告，因为法律的规定和要求不同，从而具有各自不同的特点。

1、内容不同。专项工作审议是人大常委会实施经常性监督的重要途径之一。“一府两院”的工作职责和工作范围比较宽，行政工作、审判工作、检察工作都涉及方方面面，特别是政府行政管理涉及国家事务、经济和文化事业、社会事务的各个方面，领域非常广，对于“一府两院”工作实施经常性的监督，不可能事无巨细、面面俱到，否则只能敷衍塞责，走走过场。监督法由此确定专项工作审议的内容主要是人民群众迫切要求解决的带有倾向性、普遍性的重大问题，以便于有针对性地实施监督，督促政府切实采取措施，改进工作，解决工作中存在的不足，推动改革、促进发展、保持稳定。对于人民法院和人民检察院的工作实施经常性的监督，也要抓住审判工作和检察工作中影响司法公正的倾向性、普遍性的重大问题进行监督，促进公正司法。因此，专项工作审议在内容上具有单一性的特点，在选题对象上却具有灵活性的特点。

按照宪法和法律的规定，人民代表大会会议每年举行一次，会议听取和审议人民政府工作报告、人民法院工作报告、人民检察院工作报告，审查和批准计划、预算及其执行情况报告。代表大会听取和审议的这两类报告，是人民代表大会对“一府两院”全面工作的监督，因此，代表大会听取和审议工作报告在内容上具有宏观性、整体性的特点，在选题对象上却具有固定性的特点。

2、频度不同。全国人大常委会和县级以上地方人大常委会每年至少召开六次会议。人大常委会在年内的多次会议上，通过专项工作审议，可以对“一府两院”工作中存在的重大问题及时地实施监督，而不必等到下一年召开代表大会时才集中审议和处理，增强了监督的时效性。特别是一些影响改革发展稳定的重大、突发性社会管理和公共管理问题，人大常委会可以通过这种形式的监督，充分发挥权力机关的作用，从而及时监督解决“一府两院”工作中的倾向性、普遍性的重大问题，专题、专项，目标集中，可以审议得更加具体，更接近实际，提出更具针对性的意见、建议和解决措施，而且对同一问题可以事先组织力量进行专题视察或专题调研，还可以事后继续跟踪监督，直至见到改进和纠正的实效。这种专题性的监督，具有更强的时效性和实效性。

代表大会听取和审议工作报告，由于按照宪法和法律的有关规定，只能每年召集一次全体会议来听取和审议“一府两院”工作报告，审查和批准计划、预算及其执行情况报告，因而，在时效性方面远弱于常委会的专项工作审议。

3、结果不同。专项工作审议后，应形成审议意见，必要时作出决议。代表大会听取和审议工作报告后，应作出决议，但不形成审议意见。

（二）专项工作审议与常委会听取和审议常规工作报告

常委会听取和审议的常规工作报告，就监督法的规定和多年的工作实践来看，主要是监督法第三章所专章规定的计划、预算的执行情况报告以及审计工作报告。之所以把这几个报告称之为常规工作报告，是因为无论是听取和审议这些报告的时间、内容，都具有相对的固定性，属于各级人大常委会必须开展的常规监督工作。

1、从选题上看，专项工作审议的选题具有灵活性，常委会专项工作审议的议题，主要是根据“六个途径”反映的问题确定的，原则是每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，议题建议来源广泛，形式多样，选择面广。常委会听取和审议的常规工作报告，监督法已明确界定为计划、预算和审计工作报告三类，选题具有相对的固定性。

2、从时间上看，专项工作审议可以根据监督工作计划的整体安排，均匀地分布在常委会的各次会议上进行，时间上具有灵活性。常委会听取和审议常规工作报告的时间则具有相对的固定性，监督法第十六条的规定是，“国务院和县级以上地方各级人民政府应当在每年的六月至九月期间，向本级人民代表大会常务委员会报告本年度上一阶段国民经济和社会发展计划、预算的执行情况。”第十九条的规定是，“常务委员会每年审查和批准决算的同时，听取和审议本级人民政府提出的审计机关关于上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告。”

（三）专项工作审议与常委会听取和审议执法检查报告

监督法所规定的法律法规实施情况的检查，也就是执法检查，它是全国人大常委会和县级以上地方各级人大常委会行使监督职权的重要方式和经常性工作，其目的是为了保证宪法和法律的正确实施，保证行政权、审判权、检察院的依法正确行使，保护公民和法人的合法权益。监督法规定，常委会在执法检查结束后，必须听取和审议执法检查报告，它与常委会专项工作审议的区别在于：

1、属性不同。依照宪法和有关法律规定，人大常委会的监督，包括法律监督和工作监督两个方面。所谓法律监督，是指人大常委会对下一级人大及其常委会制定的地方性法规和发布的决议、决定，本级人民政府制定的行政法规和发布的决定、命令，最高人民法院和最高人民检察院作出的司法解释等涉及公民、法人和其他组织权利义务并且普遍适用的规范性文件是否符合宪法和法律所进行的监督。根据宪法和地方组织法的规定，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；地方各级人大常委会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令，以保证宪法和法律的权威，维护国家法制的统一。按照监督法的规定，全国人大常委会有权审查最高人民法院、最高人民检察院作出的同法律规定相抵触的司法解释，并依法作出处理。实施法律监督，主要形式是通过对法规、规章、决议、决定、命令和司法解释的备案审查实施监督。所谓工作监督，是指人大常委会对“一府两院”在工作中是否正确实施法律和依法行使职权，是否正确贯彻国家的方针、政策，是否正确执行人大及其常委会作出的决议、决定的情况进行监督。监督法所规定的工作监督包括专项工作监督、计划和预算执行情况监督等。其形式多种多样：一是对“一府两院”开展专项工作审议；二是审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告；三是开展执法检查；四是询问、质询；五是特定问题调查；六是审议和决定撤职案。从属性上看，专项工作审议是工作监督，也是人大常委会行使监督权基本的、主要的形式。

监督法第二十六条规定，“执法检查结束后，执法检查组应当及时提出执法检查报告，由委员长会议或者主任会议决定提请常务委员会审议。”“执法检查报告包括下列内容：(一)对所检查的法律、法规实施情况进行评价，提出执法中存在的问题和改进执法工作的建议；(二)对有关法律、法规提出修改完善的建议。”根据这个规定，执法检查组在执法检查结束后，应当指定专人负责综合各执法检查小组的报告、委托检查的有关省、自治区、直辖市人大常委会的报告，以及法律法规实施主管机关的汇报等有关材料，提出执法检查报告稿。执法检查报告稿的内容包括：对所检查的法律法规实施情况的总体评价；法律法规实施中存在的主要问题及主要原因；改进执法工作的主要建议；对法律法规本身需要修改、补充、解释的建议等。由此我们可以看出，通过执法检查，既可以发现“一府两院”和下级人大及其常委会作出的各种规范性文件是否合法，也可以发现“一府两院”工作中存在的不足。因此，听取和审议执法检查报告既具有法律监督的性质，也具有工作监督的性质。

2、报告主体不同。监督法第十三条规定，“专项工作报告由人民政府、人民法院和人民检察院的负责人向本级人民代表大会常务委员会报告，人民政府也可以委托有关部门负责人向本级人民代表大会常务委员会报告。”这表明，在专项工作审议中，政府的专项工作报告，报告主体是人民政府，报告人是人民政府负责人，根据法律规定也可以委托政府有关主管部门负责人向常委会报告，这一规定强调该专项工作报告是本级政府对某一专题所作的工作报告，不是由某一个部门向人大常委会作工作报告；人民法院或人民检察院的专项工作报告，报告主体是人民法院或人民检察院，无论院长、副院长，检察长、副检察长，都是代表本级人民法院或人民检察院报告工作。

常委会开展执法检查，是由常委会根据执法检查计划自行组织执法检查组开展对法律法规实施情况的检查，执法检查组的成员，可以是本级人民代表大会常务委员会组成人员以及本级人民代表大会有关专门委员会组成人员，还可以邀请本级人民代表大会代表参加。监督法第二十六条规定，“执法检查结束后，执法检查组应当及时提出执法检查报告，由委员长会议或者主任会议决定提请常务委员会审议。”因此，常委会听取和审议执法检查报告的报告主体只能是常委会组织的执法检查组。

3、程序不同。专项工作报告的审议程序，监督法规定，人民政府、人民法院或者人民检察院应当在人大常委会举行会议的二十日前，由其办事机构将专项工作报告送交本级人大有关专门委员会、常委会有关工作机构征求意见；人民政府、人民法院或者人民检察院对报告修改后，在常委会举行会议的十日前送交人大常委会；常委会办事机构在常务委员会举行会议的七日前，将专项工作报告发给常务委员会组成人员；常务委员会会议召开后，政府专项工作报告，由人民政府负责人或委托的政府有关主管部门负责人向常委会报告；“两院”专项工作报告，由“两院”负责人向常委会报告。

执法检查报告的审议程序，监督法仅原则地指出，执法检查结束后，执法检查组应当及时提出执法检查报告。常规的做法是，执法检查结束后，执法检查组组长召集执法检查组全体会议，征求“一府两院”有关部门意见，主持研究、修改和审定执法检查报告稿；执法检查报告稿由主任会议决定提请列入常务委员会会议议程；常务委员会会议召开后，由执法检查组组长代表常委会作执法检查报告。

（四）专项工作审议与常委会听取和审议工作报告

常委会听取和审议工作报告，是监督法实施以前，各级人大常委会依照地方组织法运用最多的一种监督方式。从内容上看，监督法规定的专项工作审议与过去的常委会听取和审议工作报告并没有什么太大的不同，都是听取人民政府、人民法院和人民检察院某一方面的专题工作情况报告，但二者的区别是明显的。

从程序上看，监督法规定的专项工作审议，从制定工作计划到公布专项工作报告和审议意见及其研究处理情况的报告，需要经历八个环节。而常委会听取和审议工作报告一般只有两个环节：一是提出听取和审议工作报告的议案。委员长（主任）会议、专门委员会、常委会组成人员联名，可以提请常委会听取同级人民政府及其有关部门、人民法院、人民检察院的专题工作报告。人民政府及其有关部门、人民法院、人民检察院可以请求同级人大常委会听取和审议工作报告，由委员长（主任）会议提请常委会全体会议决定列入议程。二是对专题工作报告的审议。基本做法是先在常委会会议上听取政府及其有关部门、法院、检察院的工作报告，然后分组进行审议，提出意见和建议，常委会组成人员的审议意见，一般由常委会有关工作机构编发成会议简报加以反映，作为有关部门改进工作的参考，不具备法定的约束力。

程序上的变化，带来了监督工作实际效果的变化。有人大工作者就曾撰文指出，与过去相比较，专项工作审议在专项工作报告选题的原则、提出专项工作报告建议议题的途径、确定议题的方式、听取和审议专项工作报告计划的公布、听取和审议专项工作报告前常委会可以开展视察和专题调研、报告机关提交专项工作报告的报告内容、报告机关报送报告的时间、报告机关的报告人、专项工作报告的审议意见的处理和落实、专项工作报告和审议意见及其研究处理情况的对外公布等十个方面有了新的要求。这些新要求，把监督关口向前转移、中间加固、向后延续。“前移”，即在按程序确定专项工作报告议题的基础上，事先组织力量进行专题视察或专题调研；“中间加固”，即在法律上首次规定常委会组成人员审议专项工作报告后要形成审议意见，交由“一府两院”研究处理；“后延”，即事后继续跟踪监督，一抓到底，抓出成效。按照这些新要求去开展监督工作，各级人大常委会的工作量不是减少了，而是增加了；对各级人大常委会工作的要求不是降低了，而是提高了。

（五）专项工作审议与工作评议、述职评议

从监督法的相关规定和具体的操作实践来看，监督法对专项工作审议所作的规定，与述职评议和工作评议既有联系，又有区别，它是对述职评议和工作评议的继承、发展和规范。监督法以述职评议和工作评议为基础，在继承中加以规范，在规范中加以发展，并将述职评议纳入工作评议（总结实践经验，开展工作评议，可以更有效地把对事的监督和对人的监督有机统一起来），再把工作评议规范为专项工作审议，从而使专项工作审议具有了继承性、民主性、规范性的特点。专项工作审议与工作评议和述职评议的主要区别在于：

首先，专项工作审议这种监督工作的具体方式是由监督法所明确规定的，但述职评议和工作评议却是地方各级人大在监督工作实践中创新的工作方法。无论是述职评议还是工作评议，都源自为了加强对“一府两院”工作的监督，充分发挥基层人大代表作用而创造的评议活动，都是基层广大干部群众尤其是人大工作者在我国社会主义民主法制建设过程中的一个创造，是地方各级人大，特别是县乡两级人大探索有效开展监督工作的产物。但述职评议和工作评议作为一种创新的监督方式有无法律依据，一直困扰着人们。地方人大的同志曾普遍感到，由于法律对评议没有明确的具体的规定，故而开展起来底气不足，放不开手脚；而一些“一府两院”的同志也曾认为，没有哪一部法律规定可以开展评议，只是地方人大自己的发明创造，所以有一些抵触情绪；甚至一些地方党委的同志也认为，支持评议工作是因为其他的地方都开展了，迫于压力才不得不开展。

关于述职评议和工作评议有无法律依据的问题，理论界和实务界曾有过比较多的探讨甚至交锋，但最终都认为应当实事求是地一分为二地看待这个问题。一方面，必须承认评议工作是有一定的法律依据的，至少是符合宪法原则和有关法律规定的精神的。宪法规定，我国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是各级人民代表大会，“一府两院”由人大产生，对它负责，受它监督。人大代表享有闭会期间活动的权利，享有向本级人民代表大会及其常委会提出各方面工作的建议、批评和意见的权利，等等。因而，人大有权通过组织代表活动来了解“一府两院”的工作情况，了解由人大任命或批准任命的“一府两院”工作人员依法履行职责的情况，并提出建议、批评和意见。而工作评议和述职评议正是人大常委会通过组织作为人民选出的代言人的人大代表来调查被评议单位或有关国家工作人员的工作，提出改进工作的建议和意见，并督促其整改。这种做法，完全符合宪法和法律的立法精神和立法本意，不能绝对地说它没有法律依据。同时，如前所述，在八届全国人大三次、四次、五次会议，九届全国人大一次、二次、五次会议上，全国人大常委会的工作报告都对这种创新的工作方式给予了充分的肯定。另一方面，不得不承认，法律对述职评议和工作评议这种监督形式，确实没有像质询、罢免那样作过明确规定。在实际的操作中，有的地方开展述职评议和工作评议的原因，甚至是回避采取质询、罢免这样刚性的监督工作手段，因而采取了述职评议和工作评议这样相对温和的工作方式，有学者由此称开展述职评议和工作评议是“大路不走走小路，法内不做法外做”，自己弱化了自己的监督手段和职能。并且，在评议工作开展多年并逐渐成为各地方人大及其常委会监督工作的重要形式之一后，国家依然没有出台相应法律法规来进行规范和明确，这就不得不让人对述职评议和工作评议的“合法性”产生了怀疑。毕竟，人大及其常委会作为公权力的所有者，既是公共利益的代表和体现，更拥有为满足社会公共需要和实现公共利益的责任和权力，但公共权力行使的一个最重要的原则就是“越权无效”，即公权力所有者的行为即便真是出于公共需要，也必须在法律允许的范围内行事，而法律对于人大及其常委会开展述职评议和工作评议授权的缺失，导致了此类行为的“越权无效”。

其次，虽然专项工作审议主要是对“事”的监督，即监督“一府两院”本职工作开展的情况，但同时也兼顾了对“人”的监督，即把对有关主管领导的工作业绩和存在问题寓于其中，实际上也体现了对他们履行职责的监督，这样，就把对工作的监督和对人的监督很好地结合了起来。7而以往开展的述职评议，监督的是干部的工作业绩和存在的问题；工作评议，监督的是某部门或某单位某一方面工作的情况。这两种监督工作方式，不无将对“人”的监督与对“事”的监督人为地割裂开来之嫌，而忽视了“人”与“事”之间的密切关联性和相互包容性。

（六）专项工作审议与个案监督

改革开放以来，各地人大为加强常委会对本级人民法院和人民检察院工作的监督，进行了积极的探索和实践。带有一定普遍性的做法是进行具体案件的“个案监督”。关于国家权力机关能否对司法机关办理的具体案件实施监督，在理论上有不同的观点。一种观点认为，人大常委会对具体案件进行监督，介入司法机关认定事实、适用法律的具体办案活动，实际上是代行审判权和检察权，不符合宪法规定的国家权力机关与审判机关、检察机关的职权分工。同时，一些地方人大常委会进行个案监督，主要通过专门委员会和人大常委会主任会议的形式，不符合人大常委会集体行使职权的原则。人大常委会不可能像审判、检察人员那样，经过全面审查证据，亲历整个诉讼过程，最后作出决定，因而对案件也就难以做出准确判断。人大常委会对个案进行监督，如果出现错案，再由谁来监督，由谁承担责任，也是难以解决的问题。另一种观点认为，国家审判机关、检察机关的司法独立不是绝对的，而是相对的。我国的人民代表大会制度决定，人民法院和人民检察院独立行使审判权和检察权，不是游离于国家权力机关监督之外的绝对独立，而是“不受行政机关、社会团体和个人的干涉”的相对独立；不是“三权分立”意义上的无条件的独立，而是“对人大负责、受人大监督”的有条件的独立。从现实情况看，司法不公、司法腐败现象在一些地方很严重，为了促进公正司法，对“两院”加强监督是必要的。当然，第一，实施监督的只是部分重大案件，而不是对所有的具体案件都要监督。第二，即使对部分重大案件实施监督，也只能按法定的方式和程序进行，而不能代替司法机关行使审判权和检察权，不能直接处理案件。人大的监督只是推进司法机关启动内部的监督机制，疏通法律规定的再审渠道，纠正错案应由司法机关严格按法律程序办理。还有一种观点认为，从总体上看，关于个案监督，从事人大制度研究的褒多贬少，从事司法制度研究的贬多褒少。个案监督的积极方面在于：有利于减少和克服司法腐败；有利于促进司法公正和效率；有利于提高人大权威和促进民主政治建设。消极方面在于：成本与效益不成正比；司法独立受到一定影响；司法权威受到一定伤害；监督存在一定随意性。因此，必须正确把握监督合理的度，充分发挥其利，努力避免和克服其弊，使个案监督既促进司法公正，又不损害司法独立和司法权威，努力使有限的司法资源让所有需要使用这种资源的人得到平等使用的机会。

在对“两院”进行监督这个问题上，关键是要处理好人大监督与法院、检察院依法独立行使审判权、检察权的关系。我国的政体是人民代表大会制度，不是“三权鼎立”，在人民代表大会统一行使权力的前提下，对行政机关、审判机关、检察机关的职权又有明确划分，它们分工不同，目标是完全一致的。人大是国家权力机关，人大常委会是它的常设机关，不是审判机关和检察机关。依据宪法规定，人民法院、人民检察院依法独立行使审判权、检察权；人大常委会监督的是“两院”工作，不能代替法院、检察院办理具体案件，否则，人大常委会就会变成一级审判机关，法院终审不了，这不符合宪法确定的司法体制。依据宪法和有关法律规定，监督法总结实践经验，突出了人大常委会对“两院”工作的监督，主要是通过听取和审议“两院”专项工作报告、执法检查等形式，督促司法机关完善内部监督制度，重点解决审判工作、检察工作中人民群众反映强烈、带有共性的问题，如告状难、执行难、赔偿难、刑讯逼供、超期羁押、错案不纠、司法不公等问题，促进公正司法。这种“类案监督”相对“个案监督”似乎更具优越性，既能发挥人大常委会依法监督“两院”工作的职能，增强监督实效，又能保障法院、检察院依法独立行使审判权、检察权。因此，监督法将听取和审议“两院”的专项工作报告同听取和审议政府的专项工作报告合并作为一章，作出规定。至于人大代表和人民群众向人大常委会反映的涉法涉诉问题，从各地的实际做法看，有些由人大专门委员会或者人大常委会工作机构、有些由主任会议或者分管副主任签转“两院”依法处理，作为启动“两院”内部监督机制的一个渠道，起了积极作用。这样做是可以的，但不属于人大常委会集体行使对“两院”工作的监督职权，而是属于处理涉法涉诉的信访工作问题，监督法对此可以不作规定。

三、专项工作审议的操作重点

（一）年度议题选择

“一府两院”的工作繁重，涉及面广，人大常委会的监督不能事无巨细，什么都管，否则，势必什么也管不好、管不了，而且不利于充分发挥“一府两院”的积极性、主动性、创造性，甚至客观上可能对“一府两院”的工作造成干扰，影响工作效率。所以，人大常委会行使监督权，必须“抓大放小”，必须紧紧围绕党和国家工作大局，抓住关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重点问题，开展专项工作监督，并且一抓到底。这样，人大常委会的监督工作才能具有针对性和实效性。如“三农”问题、义务教育、环境保护、安全生产、拆迁补偿等，这些问题，通常发生在常委会组成人员的身边，常委会组成人员比较熟悉并能及时获得相关的资讯，从而能提出不少中肯的意见和建议，审议才有深度，监督工作才能具有很强的针对性和实效性。

议题选择关键是要根据六个途径反映的问题来确定。为此，常委会机关相关工作机构要明确分工，各负其责，广泛听取和综合分析来自各个途径的反映，提出专项工作审议的议题建议，确保议题符合法律规定的要求。具体来说，常委会在执法检查中发现的突出问题，各专门（工作）委员会要负责收集整理；人大代表对“一府两院”工作提出的建议、批评和意见集中反映的问题，代表工作机构要负责收集整理；常委会组成人员提出的比较集中的问题，常委会研究机构要负责汇总整理；专门（工作）委员会在调查研究中发现的突出问题，由专门（工作）委员会办公室负责汇总整理；人民来信来访集中反映的问题，由信访工作机构负责汇总整理；社会普遍关注的其他问题，常委会宣传部门负责根据媒体报道分析归纳、汇总整理。常委会机关相关工作机构在对上述六个途径反映的问题汇总整理后，及时向常委会提出专项工作审议的议题建议。议题建议既要有情况反映，又要有综合分析，还要阐述提出议题建议的理由。议题建议提出后，常委会有关工作机构与有关专门（工作）委员会沟通协调、综合平衡，提出一下年度专项工作审议的计划草案报请审议。

（二）会前视察调研

监督法第十条规定，常委会在听取和审议专项工作报告前，委员长会议或者主任会议可以组织本级人大常委会组成人员和人大代表，对有关工作进行视察或者专题调查研究。这条规定，明显区别于以往常委会组织的视察和专题调研与听取和审议专项工作报告“两张皮”，难以形成工作合力的做法。它将常委会组织的视察和专题调研与听取和审议专项工作报告有机结合起来，可以使常委会充分了解“一府两院”关于该专项工作的实际情况、存在的问题和主要原因，有助于常委会在听取和审议该专项工作报告时，更有针对性地提出批评和改进的建议措施，提高审议质量。同时，由于邀请代表参加，也把常委会监督与代表履职结合起来了。

“没有调查就没有发言权”。深入细致的调查是开展视察和专题调研活动的关键，必须采取多层次、多角度的方式对有关问题进行全面系统的调查，切忌“蜻蜓点水，走马观花”、“上车打呼噜，下车打哈哈”、“座谈讲困难，报告唱赞歌”。这就要求，一是调研力量的组织上必须有代表性。参加调研的人员应当是本级人大常委会组成人员和人大代表中对被调研的工作比较了解的专家、学者，必要时还应要求政府相关职能部门派人协助调查，提供有关数据和资料。二是调研方法的选择上要体现出灵活性。可以采用点面结合、好差结合、明查暗访、上下联动的调研方式，把听取汇报、实地察看、走访群众、召开座谈会等形式有机结合起来，既听取相关部门的汇报，又听取人大代表和人民群众的意见和建议；既跑“重点”，又看“弱点”；既注重整体情况的了解，又注重深入基层解剖典型。三是调研对象的确定上体现出自主性。常委会作为调研主体，要避免被相关部门“牵着鼻子走”，要自行选“点”，自找调查对象，既要“定点采访”，还要“微服私访”，做到心中有数。被调查对象不限身份，既有干部又有群众，既有党员也有人大代表；既有先进的，也有落后的，要体现调研对象的广泛性、普遍性，坚持调研工作贴近实际、贴近基层、贴近群众，确保调研时能了解真实情况。

（三）审议意见形成

审议意见是常委会组成人员在常委会会议上发言的综合，是对专项工作报告的总体评价和对被监督单位工作的建议、批评和意见。整理审议意见，要努力做到“真实、全面、准确、鲜明”。整理审议意见的工作政治性、政策性都很强，文字要求也很高，必须严肃认真、一丝不苟。而要形成高质量的审议意见，提高常委会分组审议的质量是前提。否则，审议意见就成了无源之水、无本之木。

按照全国人大常委会的有关规定，常委会分组审议的发言，由常委会办事机构负责如实记录，力求准确无误，送经发言人审核后编发简报，印发常委会组成人员。常委会办事机构在常委会会议结束后的五日内，将会议对专题工作报告的审议意见，汇总整理成《人大常委会组成人员审议意见》或《人大常委会会议审议意见》。审议意见力求完整、准确、鲜明地综合反映出席、列席人员的审议意见，经有关专门委员会核阅后，由秘书长签发，印送有关机关。这个程序实际上是全国人大常委会形成审议意见的工作程序，供各地人大常委会在工作中参考并在实践中进一步加以完善。

（四）会后跟踪督办

监督法规定，常委会对专项工作报告进行审议后，常委会组成人员的审议意见要交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理。而人民政府、人民法院或者人民检察院要将研究处理情况的书面报告由其办事机构送交常委会有关专门委员会或者常委会有关工作机构征求意见后，向常委会提出书面报告。有学者指出，为了督促报告机关认真研究处理审议意见，监督法设计了反馈机制。一是报告机关应当将研究处理情况的报告送交专门委员会或工作机构征求意见，专门委员会或工作机构应当对照审议意见，审核报告机关为研究落实审议意见是否提供了切实可行的办法和措施；对没有吸收的意见，是否给予了合理的说明和解释。二是报告机关最后形成的审议意见研究处理情况的报告，还应向常委会书面报告。研究处理情况的书面报告要印发常委会组成人员，直接向常委会组成人员反馈。通过以上两次反馈，使报告机关与人大常委会之间进行充分沟通，推动审议意见的处理。这种处理机制，既不是硬性约束，要求报告机关必须执行；也不是毫无效力，任由报告机关自行处理；而是一种相互沟通协商，尽量吸收审议意见的合理成分，充分体现了中国政治制度的特点。

在“一府两院”对审议意见研究处理的过程中，要使常委会组成人员的审议意见落到实处，促进“一府两院”改进工作中存在的不足，除“一府两院”及其组成部门自身要依法行政、公正司法，严格按照监督法的要求来办外，常委会有关专门（工作）委员会或工作机构还要进行跟踪检查，要就审议意见的研究处理情况听取有关部门的汇报，保持与有关部门的沟通和协调，发现问题及时督促其进行整改，并及时向常委会汇报整改的进展情况，务必做到监督检查和督促整改“两手抓”。各级人大常委会还应当在监督法的框架下，逐步探索建立监督绩效的评估机制，将被监督单位整改工作的情况置于常委会监督的始终，形成强有力的压力，从而切实将监督工作落到实处。

总体来看，人大常委会为了做好监督工作，要在监督法设置的各种监督形式的基本框架内实施和考量专项工作审议，力图把工作监督与法律监督结合起来，既对“一府两院”贯彻实施法律和法规的情况、贯彻落实党和国家重要任务与方针政策的情况进行监督，促进依法行政、公正司法，推动有关方面切实解决突出问题；又通过工作监督和法律监督，对相关法律和法规提出修改完善的建议。把专项监督与综合监督结合起来，既在分别进行专项监督的基础上把互有内在联系的若干问题集中起来，再进行全面的综合监督；又在综合监督的基础上，抓住几个突出问题，深入进行专项监督，使监督工作更深入，总结经验更全面，提出建议更有针对性。把初次监督与跟踪监督结合起来，对年度计划中安排的初次监督事项，在监督检查、提出整改建议以后，为促使整改措施得到落实，必要时应当再进行跟踪监督检查，务求一抓到底，见到实效。把听取专项工作报告与执法检查结合起来，对各个途径反映的关系经济社会发展和群众切身利益的带有普遍性的重要问题，综合运用听取专项工作报告、组织执法检查等手段，既听取“一府两院 ”专项工作报告；又按照工作监督与法律监督相结合的要求进行执法检查，两者互融互补，使监督工作在广度和深度上取得最佳效果。

四、审议意见法律效力问题探讨

所谓审议意见，一般是指各级人大常委会对“一府两院”的工作实施监督后，在人大常委会会议审议“一府两院”专项工作报告时，用于表达常委会组成人员的意志，评价并督促“一府两院”改进工作，促进其依法行政、公正司法的一种书面建议、批评和意见。它是人大常委会履行监督职能的基本载体；是反映人大常委会组成人员建议、批评和意见的重要公文。

审议意见作为近年来地方各级人大常委会所采取的一种比较常见的监督形式，在使人大常委会对“一府两院”的监督经常化、制度化方面起到了积极的作用。它至少具有六个功能：1、是“一府两院”改进工作的重要依据或参考；2、是党委了解社情民意的重要依据或参考；3、是党委组织部门考核任用干部的重要依据或参考；4、是人大常委会向人大报告行使监督职权情况的重要依据；5、是人大常委会向人大代表通报行使监督职权的重要依据；6、是人大常委会向社会公开行使监督职权情况的重要依据。在前三种功能中，用了“依据”和“参考”两个词。笔者认为，凡经人大常委会会议或主任会议通过而确定的审议意见应作为“依据”，否则作为“参考”。

关于审议意见的法律效力问题，全国人大常委会法工委参加监督法调研、起草、工作的同志公开表示，“审议意见从性质上看，不是人大常委会正式通过的文件，不具有法律约束力。”11对此，许多地方从事人大工作的同志表示异议。如2007年8月在武汉召开的湖北省人大研究室系统主任座谈会上，与会的17个市州人大常委会研究室负责同志就审议意见的法律效力问题曾有过激烈的争论。有的同志认为，全国人大法工委同志的上述表示，虽然从法律解释的角度看，不能说是根据法定权限由特定的有权主体作出的具有普遍约束力的法定解释，只是由部分专家、学者，从自己参与监督法的调研、起草而能够比较准确地了解其内情、掌握其实质的角度，作出的不具有法定普遍约束力的学理解释。然而，问题的关键在于，这些专家、学者作出学理解释的背景是——就职于全国人大常委会并参加了监督法的调研、起草等工作。这就导致一旦需要有权主体——全国人大常委会作出法定解释，其文本的起草者依然会是这部分专家、学者。也就是说，他们现在所作出的学理解释，在条件许可的情况下，经过一定的法律程序，完全可能直接转变为具有普遍约束力的法定解释。而事实上，在监督法出台至其应用于实际工作中的这段时间，这部分专家、学者所编写的学习问答、讲座等专著，指导甚至规范了地方各级人大常委会的监督工作。因此，关于审议意见的效力问题，应当按照全国人大常委会法工委同志认为的“不具有法律约束力”的观点来看待。另一部分同志认为，审议意见不具有法律效力的看法是不准确的。理由有三：一是监督法条文中明确规定了审议意见，是对其法律效力的正式确认；二是监督法规定“一府两院”对审议意见必须研究处理，说明审议意见具有法律效力，而不是“议过就了”；三是常委会必要时可以对审议意见的处理情况组织跟踪检查，也说明了审议意见的法律效力。

研究审议意见的法律效力，要从法律效力谈起。法是体现统治阶级意志的、由国家制定或认可并以国家强制力保证实施的具有普遍约束力的行为规范的总称。那么，什么是法律效力呢？

我国法学界对法律效力的认识历来比较一致。近代法理学研究者，如丘汉平认为，“一国之法律，对施行之限度，莫不明定之。此则所谓法律之效力是也。效力云者，以其有强制实行之力也。行苛有违反法律者，国家必予以制裁。然则法律之所以成为法律者，亦赖此特性欤！虽然，一切法律之效力，亦非尽同焉。依其性质言之，得分为三：一曰关于人的效力，二曰关于地之效力，三曰关于时之效力。”

当代法理学研究者，如沈宗灵教授认为：“法律效力，作为一个常用的法学概念，它的含义是多方面的，通常有广义狭义两种理解。从广义上说，是泛指法律约束力和法律强制性，不论是规范性法律文件，还是非规范性法律文件，对人的行为都发生法律上的约束和强制作用。狭义的法律效力，是指法律的生效范围或适用范围，即法律对什么人、在什么地方和在什么时间适用的效力。”

孙国华教授认为：“法律规范的效力，也称法律效力或法的效力，由于人们从不同的角度使用该词，往往具有不同的含义。广义的法律规范的效力，是指法律规范的约束力及其所及的范围。如外国的和本国的已被废除的法律规范，因其不是本国现行法律体系的组成部分，就没有约束力；本国法律规范与宪法相抵触的一律无效，即失去约束力；规范性法律文件具有普遍约束力，非规范性法律文件不具有普遍约束力；法律规范在什么时间、什么地方、对什么人发生约束力，等等。狭义的法律规范的效力，是指法律规范的效力范围，即包括法律规范的时间上的效力、空间上的效力和对人的效力三个方面的范围。”

国外法理学家对法律效力问题比较有代表性的看法也相对一致，如E·博登海默认为，“对法律效力的探求，则是试图确定一条法律是否值得遵守，亦即私人或政府官员是否应当遵守它”。

凯尔森认为，“法律效力的意思是法律规范是有约束力的，人们应当像法律规范所规定的那样行为，应当服从和适用法律规范”。

综观古今中外法理学家对法律效力的论述，我们可以得出这样的结论：法律效力有两种含义，第一种是法律规范的生效范围；第二种是指法律规范的约束力和强制力。两种含义既有联系，又有区别，而且就第二种含义而言，法律效力还有等级或层次之分。也就是说，任何法律都应当具有法律效力，但在国家法律体系中，作为根本法的宪法的法律效力最高，普通法律的法律效力次之，行政法规和地方性法规的法律效力依次递减。17这基本上是国际通例。如日本宪法第九十八条规定：“本宪法为国家最高法规，凡与本宪法条款相违背的法律、命令、诏敕以及有关国务的其他行为之全部或一部，一律无效。”我国现行《中华人民共和国宪法》序言和第五条分别明确规定：“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”“国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”简言之，宪法的最高法律效力主要表现为：第一，宪法是一切法律法规的立法依据；第二，宪法是一切组织和个人的根本活动准则。关于各种法律规范效力的等级或层次，《中华人民共和国立法法》第五章作出了具体规定。效力等级这个法学原理，对于正确理解审议意见的效力不无裨益。

我们还可以从实证研究的角度出发，通过分析目前各地人大常委会审议意见形成和确定的不同生成过程（程序）来判断审议意见的法律效力。监督法对审议意见的生成过程（程序）没有明确规定，地方各级人大常委会实践中共同的做法是先由工作人员对常委会组成人员在常委会会议上的审议发言记录进行归纳整理，形成审议意见初稿。后续确定审议意见的做法大致有四种情形：

1、人大常委会会议表决通过。湖北省的黄石市、襄樊市、黄冈市、咸宁市、仙桃市、潜江市是这种做法。由人大常委会会议表决通过的审议意见，其性质和效力应等同于决议和决定，本级“一府两院”对这种审议意见应该是“遵守执行”，而不能仅仅是“研究处理”。笔者认为，规范性文件的效力取决于性质（法律属性），性质取决于程序（生成过程）。效力、性质和程序应当是平衡的、对称的。决议和决定之所以具有必须得到“遵守执行”的效力，是因为它的性质是决议和决定；而决议和决定之所以具有决议和决定的性质，是因为它的程序（生成过程）是由人大常委会会议表决通过的。从监督法的规定看，既然审议意见只具有必须得到“研究处理”的效力，那么它就不具有决议和决定的性质（而只具有代表建议、批评和意见的性质），也就不需要人大常委会会议表决通过。否则小题大做，就会导致审议意见的效力、性质与程序的失衡或者说不对称。其实，关于这个问题的法律制度的设计是缜密的。如监督法第十四条规定：“常务委员会认为必要时，可以对专项工作报告作出决议。”第二十条规定：“常务委员会认为必要时，可以对审计工作报告作出决议。”（根据法律精神和实践经验，常务委员会认为必要时，也可以对计划执行情况报告、预算执行情况报告、执法检查报告作出决议。）这表明人大常委会对本级“一府两院”的监督意见有两个载体，一个是必须“遵守执行”的决议或决定；一个是必须“研究处理”的审议意见。两者的效力、性质不尽相同。如果监督意见确实必须“遵守执行”，那就直接选择作出决议或决定，而不应该也不必要让审议意见承载不能承载之重。监督法第十四条第二款和第二十条第二款中“审议意见研究处理情况或者执行决议情况”的措辞暗示，对一个报告的监督意见，使用一个载体或两个载体均可。在程序上，既可以只确定审议意见，不作出决议或决定， 也可以先确定审议意见，再作出决议或决定；还可以只作出决议或决定，不确定审议意见。

2、人大常委会主任会议表决通过。湖北省及其所辖的武汉市、宜昌市、荆州市、荆门市、孝感市、鄂州市是这种做法。因为主任会议不是国家权力机关，只能处理人大常委会的重要日常工作，为人大常委会行使职权服务，履行程序性的职责，而不能代替人大常委会行使任何职权，不能作出实体性的决议或决定。由人大常委会主任会议表决通过的审议意见，可以在一定程度上增强审议意见的公信力和规范性、严肃性、权威性、可行性，但就性质而言，这种审议意见还是人大常委会组成人员的意见。

3、人大常委会主任或副主任审定签发。湖北省的十堰市、随州市、天门市、恩施自治州、神农架林区是这种做法。

4、人大常委会秘书长或办公室主任审定签发。这样生成的审议意见当属人大常委会工作机构的公文，有的就是人大常委会组成人员的个人发言汇编，相当于会议简报，里面很可能有不同甚至截然相反的意见。对这样的审议意见，“一府两院”无所适从，人大常委会也无法衡量研究处理情况的正确与否。

后三种情形确定的审议意见，其法律属性都是人大常委会组成人员的个人意见，等于人大代表的建议、批评和意见（如后所述）。“一府两院”可根据法律政策和实际情况研究处理，该执行而又能执行的就执行，不该执行或不能执行的就不执行，但要认真负责地说明原因。根据前文提到的效力等级原理，就地方人大常委会采取的上述四种审议意见确定方式而言，人大常委会会议表决通过的审议意见等于决议或决定，其效力高于主任会议表决通过、主任或副主任审定签发、秘书长或办公室主任审定签发的审议意见。

从本文上述的语境看，法律效力是指法律规范的约束力和强制力。也就是说，审议意见是否具有法律效力，是指审议意见是否具有法律规范的约束力和强制力。回答这个问题，首先要弄清楚审议意见是不是法律。不言而喻，是法律就具有法律效力，不是法律则不具有法律效力。笔者认为，拥有完整立法权的国家权力机关（全国人大常委会、省级人大常委会）表决通过的审议意见＝决议或决定≈法律（广义），具有法律效力。拥有部分立法权的国家权力机关（较大的市的人大常委会）表决通过的审议意见（不需要省级人大常委会批准）＝决议或决定≠法律（广义），不具有法律效力。其他没有立法权的国家权力机关（包括自治州、自治县两级民族自治地方人大常委会）表决通过的审议意见＝决议或决定≠法律（广义），不具有法律效力。

从人大监督工作的实践看，诸多同志论及审议意见时习惯在两个意义上使用法律效力的概念。一个是“法律一样的效力”，这是严格意义上的法律效力。如上所述，区别不同情况，审议意见如果等于或约等于法律就具有法律一样的效力，否则就不具有法律一样的效力。另一个是“法律赋予的效力”，这不是严格意义上的法律效力，特指审议意见是监督法明确规定的一种公文，既然如此，就应视为法律赋予了审议意见某种效力（但不是法律规范的约束力和强制力），例如，作为监督对象的“一府两院”对审议意见必须研究处理并报告结果。如果说监督法没有赋予审议意见某种效力，那么监督法关于审议意见的规定有什么意义？岂不是法律规定和审议意见可有可无？正如没有立法权或拥有部分立法权的国家权力机关所作出的决议或决定，虽然不是法律（广义），但人们通常说它具有法律效力。之所以说它具有法律效力，是因为决议或决定是《地方组织法》明确规定的一种公文，必须得到执行，它的效力是法律赋予的。

此外，笔者注意到，有的学者回避审议意见的法律效力这个命题，只谈审议意见的效力（类似“法律赋予的效力”），以实体内容是否必须执行作为标准，将审议意见的效力分为两种。一是实体性约束力和强制力，即要求必须执行审议意见的实体内容；二是程序性约束力和强制力，即要求必须按照程序研究处理审议意见并报告结果。据此，由人大常委会会议表决通过的审议意见，等于人大常委会的决议和决定，既具有程序性约束力和强制力，也具有实体性约束力和强制力。而人大常委会主任会议表决通过、主任或副主任审定签发、秘书长或办公室主任审定签发的审议意见，等于人大代表的建议、批评和意见，只具有程序性约束力和强制力，不具有实体性约束力和强制力。19这个观点独辟语境，从一个特殊的视角分析了审议意见的效力，颇有新意，值得研究和探讨。

各地人大还就如何形成审议意见并让审议意见真正落到实处作了进一步的探索，除遵照监督法的有关规定外，有的对审议意见的交办和处理提出了时间要求，有的明确规定了法律责任。如《安徽省各级人民代表大会常务委员会监督条例》规定，“常务委员会会议审议专项工作报告时，有关机关的负责人应当到会听取审议意见。”“受监督的国家机关或者工作人员有下列行为之一的，常务委员会应当追究其责任：……（二）拒不研究处理常务委员会审议意见或者未在规定期限内报告决议执行情况的；……”“有前条所列行为之一的，常务委员会应当根据不同情况作下列处理：（一）对有关机关或者工作人员进行通报批评；（二）责成有关机关或者工作人员向常务委员会作出书面检查；（三）责成有关机关、单位对责任人员给予行政处分；（四）对常务委员会任命的国家机关工作人员依法决定免职、撤职；（五）对人民代表大会选举的国家机关工作人员向本级人民代表大会提出罢免案。有关机关、单位对责任人员的处理，应于交办之日起三十日内向常务委员会报告处理情况。”《黑龙江省各级人民代表大会常务委员会监督条例》规定，“人大常委会会议结束后，人大常委会办事机构应当在五个工作日内将人大常委会组成人员的审议意见反馈给报告机关及其他有关单位；报告机关应当在收到审议意见后四个月内向人大常委会提出对审议意见研究处理情况的书面报告。”“人大常委会的决议或者组成人员的审议意见需要跟踪监督落实的，主任会议可以责成有关专门委员会或者人大常委会有关工作机构进行。”“人大常委会组成人员对本级人民政府、人民法院或者人民检察院关于审议意见的研究处理情况报告不满意的，主任会议可以责成有关专门委员会或者人大常委会有关工作机构进行专项检查，或者依法提出质询案。”《辽宁省各级人民代表大会常务委员会监督条例》规定，“……审议意见可以由常务委员会主任、副主任或者秘书长签发，也可以由主任会议讨论决定或者常务委员会会议通过。审议意见在常务委员会会议闭会后的五个工作日内，由常务委员会办事机构交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理；人民政府、人民法院或者人民检察院一般应在两个月内，将审议意见研究处理情况由其办事机构送交有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构征求意见后，书面报告常务委员会。”

笔者认为，常务委员会组成人员对专项工作报告的审议意见，应当由有关专门委员会或者常委会工作机构、办事机构汇总整理，经主任会议决定，以书面形式交报告机关研究处理。报告机关应当在六十日内、重大事项在九十日内向常务委员会提出研究处理情况的书面报告。对专项工作报告审议意见研究处理情况的报告，应当由有关专门委员会或者常务委员会工作机构提出意见，一并经主任会议决定印发常务委员会会议。主任会议根据常务委员会组成人员多数人的意见，对专项工作报告审议意见研究处理情况的报告，可以决定按下列方式处理：（一）交由报告机关进一步研究后，就有关事项提出研究处理的补充报告；　　（二）退由报告机关重新向常务委员会提出研究处理情况的报告；（三）提请常务委员会对专项工作报告作出决议，交报告机关执行，并在决议规定期限内，报告执行情况。这样做，有利于确保审议意见得到落实。而对于不依法研究处理常务委员会提出的审议意见的，或者不认真执行常委会有关决议、决定的，主任会议根据常委会组成人员多数人的意见，可以责成有关机关负责人向常务委员会会议作出说明；情节严重的，可以决定责成有关机关作出书面检查，或者依法启动质询、特定问题调查、撤职案等其他监督手段来对审议意见的落空实施救济监督。

总之，关于审议意见的法律效力问题，要根据不同的语境来分析，不宜一概论之。否则，盲人摸象，各执一词，难以畅通学术上的交流和互动，更遑论形成正确的共识。

结语：开展对“一府两院”专项工作的监督，是人大常委会加强监督工作，实施经常性监督的主要的、基本的形式之一，弄清专项工作审议的基本内涵、掌握专项工作审议的操作重点，对于规范、有序地开展专项工作监督十分重要。本文对审议意见法律效力问题的探讨，既不在“破”，也不在“立”，而是重在追问如何在监督法的框架下规范各级人大常委会审议意见形成、交办、督办的程序，切实保障人大监督职权得到落实。如果能够从法律上规范审议意见的操作程序，定分止争，将使各级人大常委会更好地开展监督工作。

注释：

1、参见杨景宇主编：《监督法辅导讲座》，中国民主法制出版社2007年9月第1版，第40页。

2、张文显主编：《法理学》，高等教育出版社，北京大学出版社1999年10月第1版，第109-110页。

3、同2，第116页。

4、罗豪才主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1996年版，第28-29页。

5、乔晓阳主编：《〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉学习问答》，中国民主法制出版社2006年10月第1版，第46页。

6、注：根据监督法第41条的规定，常委会开展专项工作审议后，认为必要时，可以对专项工作报告作出决议。鉴于如何形成、交办、督办决议，以及人民政府、人民法院和人民检察院应当在决议规定的期限内将执行决议的情况向人大常委会报告等，已经形成了较为成熟的规定和做法，本文在此仅就审议意见的有关问题作出探讨。

7、同1，第68页。

8、参见陈斯喜：《个案监督的成效与问题》，载《人大研究文萃》第四卷，中国法制出版社2004年8月第一版，第470—475页。

9、同5，第58页。

10、注：关于审议意见的法律效力或者法律约束力的问题，本文将在第四部分结合实践做必要之探讨。此处援引权威人士的论述，原因有二：一是引用权威人士的论述，可以让读者真切地了解到监督法起草、制定中还有哪些背景、含义甚至无奈；二是本文除作必要的理论探讨外，更多的是拟在监督法的框架下对各级地方人大常委会开展专项工作审议，从技术操作层面上进行研究。

11、同5，第58页。

12、丘汉平著：《法学通论》，商务印书馆，1935年（民国二十四年）版，第41页。

13、沈宗灵主编：《法理学》，高等教育出版社，1994年版，第345－346页。

14、孙国华主编：《法理学》，法律出版社1995年6月第1版，第353页。

15、[美]E·博登海默著：《法理学－－法哲学及其方法》，华夏出版社，1987年版，第319页。

16、[奥]凯尔森著：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，中国大百科全书出版社，1996年版，第42页。

17、参见陈洪波：《试论地方性法规的效力》，载《政治与法律》1986年第2期。

18、参见陈洪波：《不同语境下审议意见的效力问题》，载《楚天主人》2007年第11期。

19、参见崔建华：《审议意见的效力》，载《人大研究》2007年第6期。