孙少衡

《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称监督法）于今年1月1日起施行以来，各级人大常委会（以下简称常委会）依法行使监督职权，健全监督机制，加强和改进监督工作，取得了初步成效。同时，在人们的思想认识和具体操作上都还存在一些需要探讨的问题，如关于常委会行使监督权的主体、如何充分发挥地方人大专门委员会（以下简称专委会）在实施监督法中的作用、如何对“两院”的工作实行有效的监督等。笔者认为这些问题如果不弄清楚，必将影响监督法的正确贯彻实施，进而影响人大常委会监督的效果，因此，亟需下功夫予以明确。

一、关于行使监督权的主体

常委会依法开展监督，一个十分重要的问题，就是要明确行使监督权的主体是谁，只有搞清楚了这个问题，才能有效地贯彻实施监督法。根据宪法和法律规定，国家权力机关的监督权，只能由各级人大及其常委会行使，而不能由其他组织和个人行使。监督法第二条第一款规定：“各级人民代表大会常务委员会依据宪法和有关法律的规定，行使监督权。”这一规定明确了只有各级常委会才能运用监督法所规定的除询问和质询外的“听取和审议‘一府两院’的专项工作报告”等六种监督方式来行使监督权，其他组织和个人只能根据常委会的授权来承担部分监督权，而不能以自身的名义独立地行使监督权。

有的同志提出，主任会议可以讨论决定对“一府两院”的有关监督问题，因此也可以成为行使监督权的主体。这种观点是与监督法和有关法律的规定相悖的。根据有关法律的规定，主任会议的职权是负责处理人大常委会的重要日常工作，其职权是程序性而不是实体性的，它不能代替常委会作出具有法律效力的决议或决定，因而不能成为人大行使监督权的主体，否则就会造成主任会议越权。

还有的同志认为专委会可以承担对“一府两院”的监督工作，因此专委会可以成为行使监督权的主体。这种观点也是片面的。根据宪法和有关法律的规定，专委会是各级人民代表大会按照一定专业的分工所常设的辅助性专门工作机构。它隶属于本级人民代表大会，受本级人民代表大会领导，闭会期间受常委会领导。它可以而且应该协助本级人民代表大会及其常委会行使监督职权，但不能对外独立行使人大及其常委会的监督权。在人民代表大会闭会期间，专委会的主要职责是在常委会的领导下研究、审议和拟定并提出有关问题的议案；对属于本级人大及其常委会职权范围内同本委员会有关的问题进行调查研究并提出建议；参与或者承担人民代表大会及其常委会交办的有关具体工作。监督法48条条文规定中有10条对专委会在常委会开展的监督工作中的职责和作用作出了明确规定，如监督法第二十三条第二款规定：“常务委员会执法检查工作由本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构具体组织实施。”尽管专委会具有承担具体组织实施常委会开展的执法检查工作等权力，但必须明确的是，专委会所进行的工作只是协助常委会行使监督权，而不是以自己的名义独立行使监督权，更不能因此就成为了法律上的监督权主体。正如全国人大常委会副委员长盛华仁同志在《关于〈全国人大机关贯彻监督法若干意见〉的说明》中指出的：“常委会依法行使监督权，全国人大机关各部门、各单位都要为常委会依法履职当好参谋助手、做好服务工作。机关自身无权履行常委会的监督职权。”他同时还指出：“这里还要特别说明一下，全国人大各专门委员会虽然可以受常委会的委托，承担部分监督职权，但终究不是行使常委会的监督权。专门委员会及其办事机构都要为常委会开展监督工作当好参谋、搞好服务。”

至于各级人大代表、人大常委会组成人员参加常委会开展的视察、执法检查、调研以及其他监督活动，这是其依法履行职责的一部分，但是参加这些监督活动的个人也不能成为行使监督权的主体。

二、如何充分发挥专委会在实施监督法中的作用

在贯彻实施监督法的过程中，有些同志在思想上出现了如下困惑：一是感到监督法对专委会履行监督职责的规定与其它相关法律的规定以及过去的做法似乎不太一致；二是认为监督法出台后，专委会只能按监督法的要求开展监督，对监督法没有规定而其它相关法律有规定的一些专委会的监督职权，专委会不能再行使了，专委会的监督职能削弱了；三是认为实施监督法以后，专委会在行使监督权方面与工作委员会没有什么区别，专委会似乎只对本级常委会负责，而不再对本级人民代表大会负责，专委会的法定地位降低了。

上述种种困惑可以说全是误解，必须及时予以消除。如何消除这些困惑呢？笔者认为关键在于弄清监督法与其它相关法律对专委会监督职责的规定以及这些规定之间的关系。这里有必要将监督法与其它相关法律中关于规范专委会监督职责的条文摘要比较如下。

从监督法的条文来看，有10条从6个方面对专委会的监督职责作出了具体规定。

一是在听取和审议专项工作报告方面规定了三项职责：1、第九条规定，专委会通过调查研究发现的突出问题可以建议常委会作为确定听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告的议题之一；2、第十二条规定，在常委会举行会议的二十日前，对“一府两院”办事机构送交的专项工作报告提出意见；3、第十四条规定，在常委会会议审议后，就本级“一府两院”办事机构送交的对常委会审议意见的研究处理情况提出意见。

二是在计划和预算方面，监督法第十七条规定，在本级常委会举行会议审查和批准预算调整方案的一个月前，初步审查政府有关主管部门送交的本级预算调整初步方案。

三是在执法检查方面规定了三项职责：1、第二十三条规定，具体组织实施本级常委会执法检查工作；2、第二十七条规定，在常委会会议审议后，就本级“一府两院”办事机构送交的对常委会组成人员的审议意见及执法检查报告的研究处理提出意见。3、第二十七条规定，受常委会委托，对“一府两院”落实审议意见及执法检查报告的情况进行跟踪检查。

四是在规范性文件的备案审查方面，监督法第三十二条、三十三条规定了全国人大专门委员会的三项职责。至于地方人大专委会在规范性文件的备案审查中的作用，由省、自治区、直辖市的常委会参照立法法的有关规定，作出具体规定。

五是在质询方面，监督法第三十六条规定，根据主任会议的决定，在专委会会议上听取受质询机关的口头答复，或者由受质询机关书面答复。

六是在特定问题调查方面，监督法第四十条规定，专委会根据主任会议决定，对五分之一以上常委会组成人员书面联名提出的组织关于特定问题的调查委员会的提议进行审议，提出报告，再由主任会议决定提请常委会审议。

再从地方组织法、预算法对专委会的监督职责的规定来看。

一是在有关议案和调研方面，对专委会的职责作出了规定。地方组织法第三十条规定，各专委会在本级人大及其常委会领导下，研究、审议和拟订有关议案；对属于本级人大及其常委会职权范围内同本委员会有关的问题，进行调查研究，提出建议。第四十六条还规定，县级以上的地方各级人民政府、各专委会，可以向本级常委会提出属于常委会职权范围内的议案，由主任会议决定提请常委会会议审议，或者先交有关的专委会审议、提出报告，再提请常委会会议审议。同时还规定，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的常委会组成人员五人以上联名，县级常委会组成人员三人以上联名，可以向本级常委会提出属于常委会职权范围内的议案，由主任会议决定是否提请常委会会议审议，或者先交有关的专委会审议、提出报告，再决定是否提请常委会会议审议。

二是在预算监督方面，预算法第三十七条规定，省、自治区、直辖市、设区的市、自治州政府财政部门应当在本级人民代表大会会议举行的一个月前，将本级预算草案的主要内容提交本级人大有关的专委会或者根据本级常委会主任会议的决定提交本级常委会的有关工作委员会进行初步审查。

比较上述法律条文对专委会监督职责的规定，我们可以得出以下三个结论。

一是监督法与地方组织法、预算法对专委会履行职责的规定之间是没有矛盾的。这是因为预算法、地方组织法是全国人民代表大会通过的基本法律，其效力层次高于常委会通过的普通法律，监督法与上位法之间的规定是不允许发生冲突的，如有矛盾，则必须服从上位法。因此，监督法的有些规定只是对上位法规定的补充和完善。至于说到与过去的一些作法不一致的问题，如依据监督法的规定，专委会不能再以委员会的名义独立听取和审议“一府两院”专项工作报告、开展执法检查等监督活动。监督法这样规定，是为了保证人大监督工作的统一与协调，如果领导机构即常委会与被领导机构即专委会都是行使监督权的主体，势必造成多头执法、交叉重复开展监督的局面。同时，常委会开展的监督活动按监督法的要求有一整套严密的工作程序，如听取和审议专项工作报告要做到会前开展视察或专题调研；向报告机关转交视察或专题调研报告并要求报告机关在专项工作报告中就有关问题作出回应；专委会先期对专项工作报告进行审查并提出修改意见；常委会会议审议并形成审议意见交“一府两院”研究处理；督促“一府两院”研究处理审议意见并对“一府两院”研究处理的结果提出意见；向社会公布常委会开展监督的有关情况、接受群众监督等，这样能保证监督的效果。正如全国人大常委会副秘书长李连宁同志指出的，按照监督法的要求开展监督工作，这是对多年人大监督工作经验的总结和升华，体现了对人大监督工作认识和发展的深化，这也是由常委会与专委会的法定关系所决定的。

二是监督法没有规定而地方组织法、预算法等法律有规定的一些关于专委会的监督职责，监督法出台后，专委会不存在不能履行的问题。监督法第二条第二款明确规定：“各级人大常委会行使监督权的程序，适用本法；本法没有规定的，适用有关法律的规定。”这就是说，专委会行使监督法规定的监督职责，并不排斥其行使其它相关法律规定的监督职责，这两者之间是并行不悖的。由此可见，专委会在履行相关法律规定的监督职责外，还增加了监督法规定的一些监督职责，专委会的监督职能不是削弱了，实际上是增强了。

三是监督法实施后，专委会在行使监督权方面与工作委员会的不同职责仍然存在，专委会的法定地位不存在降低的问题。监督法实施以来的实际情况是，人民代表大会闭会期间，专委会在常委会的领导下，除了履行监督法规定的与工作委员会相似的具体工作层面的职责外，还要履行地方组织法、预算法以及包括监督法在内的其它法律规定的监督职责，发挥其工作专业化和经常化的特点，协助常委会开展人大经常性的工作，既不失职又不越权，既对代表大会负责，又向常委会负责，因此，专委会的法定地位丝毫没有降低。

解除了上述的三个困惑后，需要研究的是如何充分发挥专委会在常委会监督工作中的作用。应该明确，专委会在人大机关的各部门、各单位中是常委会最有力的助手，在一定意义上可以说是常委会贯彻实施监督法的组织基础，充分发挥专委会在贯彻实施监督法中的作用是常委会做好监督工作的重要前提，如果没有专委会及其工作机构的配合，常委会的监督是难以实现的。如何充分发挥专委会在协助常委会开展监督工作中的作用呢？首先需要进一步明确专委会在协助常委会开展监督工作中的具体职责。协助常委会听取和审议“一府两院”专项工作报告、开展执法检查、对规范性文件进行备案审查，是专委会在协助常委会开展监督工作中的三项主要职责。此外，财经委员会还应会同相关委员会依法开展对本级财政预算和本级人民政府的经济工作的审查监督。因此专委会应围绕这些职责提出建议、具体组织实施、进行跟踪督查、提出审查意见，为常委会开展监督工作当好助手。同时，常委会应根据专委会工作专业化和经常化以及专委会组成人员中专家多、实际工作者多、懂专业和人员少，便于分门别类地研究、讨论问题的特点，充分发挥专委会在监督工作中的作用，使常委会开展的监督工作更加深入，监督实效更加增强。如对专委会在审查专项工作报告时提出的意见，可以书面印发常委会组成人员，供他们审议时参考，这样，既有效地发挥了专委会的审查作用，又有助于提高常委会的审议质量。

三、如何对“两院”的工作实行有效监督

宪法和监督法都赋予了常委会监督“两院”工作的权力，而“两院”的工作就是办理具体案件，对“两院”工作的监督离不开对具体案件的监督，否则工作监督就会落空。问题的关键在于如何处理好常委会开展对“两院”的工作监督与“两院”独立行使审判权、检察权的关系，做到既不代替“两院”直接行使审判权、检察权，又要对“两院”的工作实行有效的监督。笔者认为可以考虑从以下几个途径来加强常委会对“两院”的监督。

一是按照监督法的规定听取和审议“两院”的专项工作报告和对“两院”适用有关法律法规的情况进行检查。如听取和审议法院关于民事审判、行政审判、刑事审判、执行等专项工作报告；听取检察院关于关于查办和预防职务犯罪、侦查监督等专项工作报告。同时，对“两院”适用有关法律法规的情况进行检查。如检查“两院”关于诉讼法、法官法、检察官法等法律法规的适用情况。还可以把听取和审议“两院”的专项工作报告与对“两院”适用有关法律法规情况的检查结合起来，使两种监督手段互融互补。常委会对“两院”的专项工作报告和常委会执法检查组的执法检查报告要认真进行审议，形成审议意见，并督促“两院”研究处理，切实整改。必要时，可对“两院”研究办理情况的报告作出决议。常委会作出决议的，报告机关要严格执行决议，按照决议要求改进工作，并在规定的期限内将执行决议的情况向常委会报告。

二是通过信访渠道加强对“两院”的工作监督。常委会信访机构应对人民群众来信来访中所反映的信访诉求逐一进行登记，并通过对上一年度信访情况的综合分析，根据人民群众来信来访中反映的强烈带共性的类案，提出下一年度常委会听取和审议“两院”专项工作报告和开展执法检查的建议议题；同时，按照信访法规的要求，向司法机关和有关机关交办和转办重要信访件，并切实做好督办工作。常委会信访工作机构还可以将人民群众来信来访中反映的认为“两院”有关工作人员违法违纪的情况每季度综合一次，由常委会人事任免工作委员会按干部管理权限送交检察和监察部门侦查和调查处理，检察和监察部门应将侦查和调查处理的结果向常委会反馈。

三是对通过执法检查、人民群众来信来访等各种渠道发现和了解的司法机关正在执行的一些与法律法规和司法解释相抵触的“内部文件”，常委会应及时向文件制发机关的上一级司法机关提出，由上一级司法机关依法纠正。

总之，只要我们不断地对贯彻实施监督法中出现的新问题进行探讨，努力找出解决问题的办法，就一定能达到吴邦国委员长提出的按照监督法的要求去做，各级人大常委会的工作量不是减少了，而是增加了；对各级人大常委会工作的要求不是降低了，而是提高了；对“一府两院”监督力度不是减小了，而是加大了的目标。

（作者系湖北省人大常委会研究室综合处处长，湖北省社会科学院特约研究员）