仙桃市人大常委会副秘书长  杨俊武

时下，在乡镇人大流行这样一句顺口溜，“一块大牌子，一个老头带着一个小孩子”。寥寥数语，却形象地揭示了乡镇人大主席团在闭会期间的工作现状。党的十七大报告指出，要坚持和完善人民代表大会制度，不断推进社会主义政治制度自我完善和发展。乡镇人民代表大会是最基层的地方国家权力机关，是我国人民代表大会制度的重要组成部分。而乡镇人大主席团作为乡镇人民代表大会会议期间的主持机构、闭会期间的事实工作机构，其工作质量和效率如何，对坚持和完善人民代表大会制度，加强基层政权建设将产生十分重要的影响。因此，我们必须正视乡镇人大主席团工作中存在的问题，积极思考应对措施，努力提高乡镇人大主席团工作水平。

“四个缺乏”  盘点乡镇人大主席团工作的现状

与县级以上设立人大常委会不同，乡镇人大主席团的性质、地位比较特殊，这种特殊性也积淀了诸多矛盾和问题，主要表现为“四个缺乏”：

1、人大主席团工作缺乏法律规范，工作职责比较模糊。尽管各地在地方立法上或多或少地对乡镇人大主席团闭会期间的职能作了一些规定，但由于现行法律对此没有具体明确的规定，难以形成乡镇人大主席团工作的大环境。以我省在1995年修订的《湖北省乡镇人民代表大会主席团工作若干规定》（以下简称《若干规定》）为例，该规定还存在许多不明确的地方，亟需作进一步的修改。一是人大主席团的定性问题。全国人大已经叫停了各地挂“乡镇人大主席团”牌子的作法，原因是乡镇人大主席团是乡镇人民代表大会的临时机构，不是常设机构。到底挂什么牌子？乡镇人大主席团如何定性要尽快作出规定。二是乡镇人大主席团的职责与乡镇人大的职权不适应。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）规定乡镇人大有十三项职权，仅凭一到两天的会议很难履行到位。从《若干规定》我们不难看出,乡镇人大主席团的主要职责是开展调查研究（《若干规定》第四条第一款）、办理代表议案（《若干规定》第四条第二款）、督办代表建议（《若干规定》第四条第三款）以及联系代表（《若干规定》第四条第四、五款）等。闭会期间，如遇乡镇人民代表大会职权范围内的事，要么临时召开一次会议，要么等到下次会议上进行审议，时效性较差。实践中，一些地方为图省事，干脆由党委代行职权，或不提交大会审议。三是乡镇人大主席团行使监督权值得商榷。从2007年1月1日起颁布实施的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）规定了监督的主体是各级人民代表大会常务委员会，那么乡镇人大主席团是不是合法的监督主体，如果是，那么监督什么？怎么监督应作出明确规定。如果不是，那么乡镇人大的监督权在闭会期间如何得到保障？这些都是需要解决的问题。

2、权力机关缺乏应有的权威，人大主席团的地位和作用低下。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人民通过各级人民代表大会行使管理国家和社会事务的权利。《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）规定：国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责、受它监督，这些都充分说明了地方国家权力机关所应具备的权威性。事实上，由于社会各界对人大制度的认识与《宪法》和法律的规定还存在较大距离，权力机关的这种权威性并没有得到很好的体现。有人做过一次200人的调查，问“现在乡镇一级的权力机关是哪个？”95%的人回答是乡镇党委政府，只有3%的人回答是乡镇人大，2%的人回答不知道。这从某种程度上折射了乡镇人大、尤其是乡镇人大主席团的地位和作用低下。具体表现为：一是体制不顺导致“难为”。2005年前后，我省进行了乡镇综合配套改革，乡镇党委书记、镇长“一肩挑”，人大主席由同级党委副书记兼任，且多是“三把手”（摆在常务副镇长之后）。而且乡镇党委、政府的负责人员是本乡镇的核心决策人员，握有事实上的人权和财权。从法律上讲作为乡镇权力机关的乡镇人大，实际上在乡镇权力机构中地位最弱。这就使乡镇人大在开展监督时，往往会陷入“深不得、浅不得；前不得、后不得；重不得、轻不得”的为难境地。二是力量薄弱导致“不为”。我省大部分地方人大副主席没设或由党委其他成员兼任，只有少数地方设有专职人大副主席。由于乡镇人大工作者普遍只有一至二人，力量不足，且多兼有党委政府重要工作，根本没有时间和精力去抓人大工作。再加上乡镇党委对人大主席团的工作认识不高、重视不够，总以为人大工作是“虚功”、“软功”，不如经济、党务工作任务“硬”，对人大工作没有给予足够的重视与支持，致使有的地方人大工作基本上处于停滞状态。三是思想消极导致“无为”。一些乡镇人大工作者认为自己年龄偏大，从党委政府领导职务上退下来从事人大工作，就是到了“二线”，产生了“船到码头车到站”的消极思想。再者，有的地方党政干部与人大干部不能同级同待遇，一些地方以全省乡镇综合配套改革后,乡镇领导班子成员不超过9人为由,把专职人大副主席没有作为班子成员，而等同于一般机关干部对待；主席团办公设施也比较差，有的甚至把人大办公室挂靠在党政办公室等等，这种差异更加剧了人大工作者的消极情绪。因此，在工作中“做一天和尚撞一天钟”，积极性和主动性不够。有的对如何开展工作，心中无数，习惯于得过且过，被动应付上级人大和同级党委的工作要求。四是职责不明导致“错为”。一些人大工作者认为人大工作不如党务和政务工作“有意思”，因此，对党委分配的中心工作热衷有余，对人大工作热情不足，造成“种了别人的田，荒了自己的地”的局面。一名在乡镇人大担任人大主席多年，后在乡镇综合配套改革后改任人大副主席的同志如是说：“乡镇人大主席团是名副其实的‘橡皮图章’、‘政治摆设’，其实可以撤销”。言语中激烈之余颇为无奈。

3、人大代表缺乏职责意识，整体素质有待提高。乡镇人大代表是乡镇人民代表大会的主体，其作用的发挥直接影响人民代表大会的权威。《地方组织法》、《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》（以下简称《代表法》）和《湖北省实施〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉办法》（以下简称《代表法实施办法》）明确规定了代表在闭会期间应依法履行自己的职责。多年来，人大代表开展活动、履行职责一般是在人大主席团的组织下进行。如果乡镇人大主席团一旦缺位，人大代表的联系度则大打折扣，能坚持以代表小组自行开展活动或履行职责的更是凤毛麟角。人大代表成了名副其实的“开会代表”、“举手代表”。有些代表受市场经济影响，只关心发家致富、增产增收的事，个别代表因长期外出打工，忘记了自己的人大代表身份，对参加人大主席团组织的活动的积极性不高，履行代表职责的意识不强。有些代表认识不到自己所肩负的使命，将人大代表看成“荣誉称号”。有些代表由于文化程度较低，甚至缺乏最基本的书写及口头表达能力，不能将选民的利益要求，通过自己的代表活动反映出去。这些都说明乡镇人大代表的整体素质亟待提高。笔者对某地新当选的1362名乡镇人大代表进行分析，其中大专以上文化程度的285人，占20.9%，中专、高中文化程度579人，占42.5%，初中以下的498名，占36.6%。代表自身素质的局限和职责意识的缺乏，在一定程度上限制了乡镇人大主席团工作的开展。

4、批准财政预算但缺乏活动经费，人大工作难以维系。《地方组织法》第九条规定：“乡镇人民代表大会审查和批准本行政区域内的财政预算和预算执行情况的报告。”《代表法实施办法》第十九条规定：“代表活动经费，列入财政预算，并应根据代表活动的需要和地方经济发展状况逐年有所增加，乡镇人民代表大会代表每人每年不少于100元。”但是，由于多种原因，乡镇人民代表大会会议基本上是走过场，审查财政预算更是形式主义，因此，法律法规对代表活动经费的保障措施被搁置旁落。更主要的是绝大部分乡镇经济实力不够，财政收入只能保吃饭、保运转,人大代表活动经费支出只能实报实销。有的地方只愿在经济建设上投入，不愿在政治建设上花钱。因此，代表活动经费基本没有纳入财政预算，更谈不上人平每年100元或是逐年增加，甚至人大主席团日常工作经费也难有保障。笔者曾经对5个乡镇人大主席团闭会期间全年费用包括代表活动经费、办公经费、接待经费等简单算了一个帐，一般都在5000元左右，好的地方也只有1万多元，代表人平都不到100元。而且这些费用还要靠人大主席、副主席的“老资格、老面子”去向分管财经工作的副镇长争取,搞不好还要看脸色，经费审批颇费周折。经费的严重不足和渠道不畅制约了乡镇人大主席团工作的顺利开展。该开展的监督碍于情面不好监督；该开展的活动不愿去“舍面子”要钱而停止；人大主席团每季度至少举行一次会议基本没有召开；代表活动次数不多、内容不广、涉面不宽，有的代表特别是农村代表除了每年参加一次人代会，基本没有参加过代表活动。

“五个加强”  刷新乡镇人大工作的明天

乡镇人大是最基层的国家权力机关，它离人民群众最近，和人民群众联系最直接、最密切，在我国政治、经济和社会生活中的地位非常重要，它所发挥的作用也是县级以上国家权力机关所不可替代的。因此，乡镇人大主席团闭会期间的工作现状和问题要引起我们的高度重视，并采取得力措施加以解决。笔者建议：

第一、加强对人大制度的宣传，还原乡镇人大应有的地位。要充分利用报纸、杂志及电视、电台等媒体，大张旗鼓地宣传人民代表大会制度和《宪法》、《地方组织法》等法律法规关于乡镇人大职权的规定，不断提高广大干部和人民群众的民主法制意识、深化其对乡镇人大性质、地位、职责和作用的认识，做到自觉尊重和维护乡镇人大的权威。要大力宣传在乡镇人大工作中涌现出来的好的典型和经验，使人民群众明白乡镇人大是能够实实在在为群众办实事的，是为民作主的机构，以扩大乡镇人大在群众中的影响。

第二、加强对乡镇人大工作的领导与支持，为乡镇人大依法行使职权创造条件。乡镇党委要高度重视人大工作，要拿出一定的时间和精力研究人大工作，并把人大工作纳入党委目标考核责任，与其他工作同部署、同检查。要积极支持乡镇人大依法行使法定职权，并想办法研究和解决乡镇人大在行使职权过程中遇到的困难和问题。在行使决定权方面，对属于人大决定的事项，党委要及时提出建议，变过去“党委决策、政府执行”为“党委决策、人大决定、政府执行”的行权模式。在行使监督权方面，兼任乡镇镇长的党委书记要充分理解乡镇人大的监督行为，是为了更进一步地促进工作，不是故意“找茬”、跟谁“过不去”。同时，要提高乡镇人大工作者的政治待遇和经济待遇。上级党委要把到人大任职作为干部履历的“必到站”，推荐一些年轻干部充实人大干部队伍，特别是任专职人大副主席，并对表现突出的大胆提拔使用。不要把人大作为干部退休的“安乐窝”。要配备好专职的人大副主席和专职人大秘书，而且专职人大副主席要作为乡镇领导班子成员，不能作为一般机关干部对待。乡镇政府要将代表活动经费纳入财政预算，做到专款专用。要尽力改善乡镇人大的办公条件。上级人大要给乡镇人大强有力的支持，通过上下联动开展视察检查调查，让乡镇人大工作者放开手脚，理直气壮地开展工作，促进乡镇人大工作经常化、制度化。同时，上级人大通过向同级党委政府提出建议，督促并加以明确、落实乡镇人大干部的编制、职级、待遇、提拔、使用及人大的办公条件等问题，使在乡镇人大工作者不感到低人一等，安心于乡镇人大工作。

第三、加强对权力运行的监督，促进本地经济社会永续发展。实践证明，不受监督的权力必然导致腐败，乡镇的权力运行也不例外。但是，对乡镇权力的监督，仅靠一到两天的人代会是难以做好的，这就要有机构来负责闭会期间对乡镇权力运行的监督。笔者认为，全省应尽快统一将“乡镇人大主席团”这一大会临时机构的牌子更换为“乡镇人民代表大会”。也可以延伸中发[2005]9号文件关于设立人大代表联络处(室)的作法,在各乡镇设立乡镇人大代表联络委员会,属乡镇人民代表大会的派生机构,联络委员会主任、副主任分别由人大主席、副主席兼任。并立法赋予乡镇人大主席、副主席（联络委员会主任、副主任）更多的职责。闭会期间由人大主席、副主席（联络委员会主任、副主任）组织大多数本级人大代表通过听取和审议专项工作报告、开展执法检查或者视察等形式，对本级人民政府、对不属于本级人民政府直接管理的上级延伸单位以及具有社会管理职能的其他组织和企事业单位进行监督，并督促他们改进工作中存在的不足，解决人民群众普遍关注和反映强烈的热点难点问题，共同促进本地经济社会的永续发展。这样做的理由有三点：一是党的十七大报告指出，要完善自约和监督机制，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约相互协调的权力结构和运行机制。对乡镇权力的监督，是我国民主政治建设的需要，是广大人民群众的愿望，而人大监督是我国监督体系中最具权威的监督。因此，对乡镇权力的监督，不能因乡镇人代会的闭会而终止，需要有人有机构来依法开展监督。二是全国人大已经明确“乡镇人大主席团”只是会议期间的临时机构，不能作为常设机构。《地方组织法》第十四条第三款规定：乡、民族乡、镇人民代表大会主席、副主席在本级人民代表大会期间负责联系本级人民代表大会代表，组织代表开展活动，并反映代表和群众对本级人民政府的建议、批评和意见。因此，重新立法赋予乡镇人大主席、副主席（联络委员会主任、副主任）组织人大代表行使监督权是可行的。同时，我省制定的乡镇人大主席团工作条例可予以废止。三是县级以上各级人大常委会对本级“一府两院”的监督，效果显著，也为乡镇人大闭会期间开展监督提供了示范作用。乡镇人大作为我国人民代表大会制度的重要组成部分，理应当仁不让通过全过程的监督而不是仅在会议期间的监督，来更加充分地行使管理国家和社会事务的权利。

第四、加强代表工作，充分发挥人大代表的作用。人大代表是人大工作的主体。人大工作如果离开了代表，就成了无源之水，无本之木。首先，要加强对代表的学习培训，重点学习《宪法》、《地方组织法》、《代表法》及《代表法实施办法》、《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》、《监督法》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国劳动合同法》等与人大工作和人民群众利益密切相关的法律法规，提高人大代表参与管理国家和社会事务的能力和水平。其次，要为代表知情知政创造条件，通过及时向代表通报社会经济发展的基本情况，通报乡镇人大工作和政府重大决策情况，定期邀请人大代表参加人大组织的各种活动等形式，重点解决好信息不对称和信息不通畅的问题。再次，要加强代表活动阵地建设，采取多种有效形式组织代表开展活动，要鼓励代表依法持证视察，依法约见本级国家机关负责人。要大力开展“创建先进代表小组、争当优秀人大代表”活动，鼓励更多的代表在经济建设和社会发展中发挥模范带头作用和桥梁纽带作用。要大力推行代表回原选区向选民述职活动，激发代表履行职责的责任感。要在提高人大代表提出建议质量的基础上，认真督办代表建议，在“三率”（代表建议回复率、见面率、满意率）达到100%的同时，重点提高代表建议的落实率。要加强代表先进事迹的宣传，发挥人大代表参与管理国家和社会事务的主观能动作用。要严明组织纪律，实行警示制度，对不履行代表职责、经常不参加代表活动的给予警示，直至罢免或劝其辞去人大代表职务。对未经批准两次不出席乡镇人民代表大会的，要依法终止其代表资格。另外，还要努力为代表执行职务提供便利条件，做到在思想上尊重代表，感情上贴近代表，作风上深入代表，生活上关心代表，工作上依靠代表，以更好地发挥代表的作用。

第五、加强乡镇人大的自身建设，努力提高工作质量和水平。乡镇人大工作者要努力克服乡镇人大工作无所作为、难有作为的思想，牢固树立强烈的事业心和责任感，以良好的精神状态全身心地投入到人大制度建设和人大工作中去，靠工作实绩赢得人民的信赖，靠有所作为树立人大的法律权威，不负人民的希望和重托。在工作实践中，要正确处理好党委、政府与人大的关系，正确处理好本职工作与中心工作的关系；要进一步建立健全乡镇人大各项工作制度，实现乡镇人大工作的规范化、制度化。上级人大要抓好对乡镇人大工作者的业务培训，同时，把工作指导和依法监督结合起来，程序性指导和经验性指导结合起来，现场观摩和总结评比结合起来，推动乡镇人大工作的顺利开展。