宜昌市夷陵区太平溪镇人大主席团   郑家林

乡镇人民代表大会是我国最基层的的地方国家权力机关,是我国民主政治的基础,是具有中国特色的人民代表大会制度的重要组成部分。做好新时期的乡镇人大工作，对于巩固我国的人民代表大会制度，推进基层政权建设和民主法制建设，实施依法治国方略具有十分重要的意义。

一、目前乡镇人大工作中存在的主要问题

党的十一届三中全会以来,乡镇人大在实践中发展,在完善中提高,显示了强大的生命力和越来越重要的作用及其功效。乡镇人大在加强基层政权建设、促进基层改革、发展和维护社会稳定，推进农村民主政治、法制建设与基层人民群众的联系等方面作用越来越明显，已经成为推动基层民主政治的中坚力量。但是，由于历史和现实的原因，乡镇人大仍面临不少问题和困难，制约了职权行使和作用的发挥，难以适应当前基层民主政治和民主法制建设的发展要求。研究解决这些问题，有利于加强乡镇政权建设工作，推进基层民主政治和民主法制建设。

1、对乡镇人大的认识上的偏差

从法律角度看，《宪法》和《地方组织法》赋予了乡镇人大明确的性质、地位和职权。如《宪法》第九十五条和《地方组织法》第一条中都明确规定，乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。《宪法》第九十六条和《地方组织法》第四条进一步规定，地方各级人民代表大会都是地方国家权力机关。《地方组织法》第九条还规定了乡、民族乡、镇的人民代表大会有13项职权。但现实中，由于诸多原因，乡镇人大的性质、地位和作用在社会上尚未得到充分认识和重视。在一些地方，相当一部分人认为现在乡镇一级的权力机关是乡镇党委，而不是人大；有的乡镇政府大门口连乡镇人民代表大会(主席团)的牌子都没有挂;有的乡镇发文不给乡镇人大办公室送，没有把乡镇人大作为一个机关来对待；有的认为乡镇人大工作没有硬指标，都是务虚的工作，；有的乡镇人大干部认为干人大工作看不见摸不着，不容易干出成绩，不如多干点中心工作和经济工作，更容易体现自己的政绩；甚至还有人认为既然共产党代表了人民利益，还要人大干什么？等等。这些认识在一定程度上影响了乡镇人大工作的正常开展。

2.乡镇人大职权行使难以到位

目前，乡镇人大干部普遍存在以做中心工作和具体工作为主、人大工作为辅的现象，如副书记兼任的乡镇人大主席普遍分管党务工作、经济工作、机关工作、社会治安等工作，并且都要按指标任务进行考核。为完成这些工作任务，乡镇人大主席不得不用大量时间和精力从事中心工作。由于乡镇人大工作无法得到保证，乡镇人大面临着“种了别人的田，荒了自己的地”的尴尬局面。

3.乡镇人大建设需要加强

从现在的情况看，乡镇综合配套改革后，所有乡镇只配备了1名兼职的人大主席和1名兼职的人大干事。由于人大主席是副书记兼任的，其工作的主要精力是用在分管的工作上，对人大工作基本没有时间和精力过问了，人大干事由于职务的限制，不可能在人大工作上有什么大的作为，在这种情况下，要想做好乡镇人大工作是有一定难度的。按照《组织法》第十四条规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会设主席，并可以设副主席一人至二人。”,《湖北省乡镇人民代表大会主席团工作若干规定》，乡镇人大主席团具有召集、主持本级人民代表大会和组织本级人民代表大会代表开展闭会期间活动等职责。根据法律规定和当前乡镇人大工作实际需要，乡镇人大应配备主席、副主席和专职秘书，至少应该配齐3人。乡镇人大主席团应是乡镇人大的日常工作机构和服务机构。

4.乡镇人大主席待遇有待提高

从我国的基层政权组成来看，乡镇人大主席与乡镇党委书记、乡镇长同为乡镇正职，他们理应地位平等，待遇相同。但现实的情况是，乡镇人大主席和乡镇党委书记、乡镇长享有的经济、政治待遇却有一定差别，出现了“同工不同酬”现象。如一些乡镇在干部职务消费货币化改革中，人大主席只享有乡镇副职的遇。政治待遇上，相对于党委书记、乡镇长而言，乡镇人大主席提拔慢、交流难。党委书记、乡镇长可以安排为区级领导实职，乡镇人大主席进区直机关则较难安排实职。有的还有这样的说法：“人大主席当乡镇长是提拔重用，乡镇长当人大主席是降级使用”。此外，人大主席在参加一些活动上与党委书记、乡镇长也有差别。县区的推荐干部的测评会等会议，乡镇党委书记、乡镇长都参加了，惟独不让人大主席参加。这些待遇上的差别，挫伤了乡镇人大干部的工作积极性，影响了乡镇人大工作的开展。

5.一些法律法规有待完善

《地方组织法》《代表法》是规范和指导乡镇人大工作的重要法律，由于形势发展的原因，这些法律的某些规定已经难以适应现实的需要。

（1）乡镇人大的设置要进一步明确。《地方组织法》第十四条规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会设主席，并可设副主席一至二人。”，第十五条规：“乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候，选举主席团。由主席团主持会议，并负责召集下一次的本级人民代表大会会议。”这里明确规定了乡镇人民代表大会只设主席、副主席，主席团只是在召开代表大会的时候才发挥作用。而《湖北省乡镇人民代表大会主席团工作若干规定》第四条规定：“乡、民族乡、镇人民代表大会主席团至少每三个月举行一次会议，研究布署或处理本级人民代表大会的有关工作。”这里就出现了一个矛盾，《组织法》规定乡镇人大主席团是代表大会期间的主席团，它的任务是主持本次会议和召集下一次的本级人民代表大会会议，不具备闭会期间的工作职责，而省里规定乡镇人大主席团在代表大会闭会期间还要举行三个月一次例会，还要处理人大的日常工作，实际上把乡镇人大主席团作为了一个常设机构。湖北省规定乡镇人民代表大会要选两个主席团，一个是召开乡镇人民代表大会期间的主席团，负责主持本次代表大会，二是选举一个闭会期间的主席团，负责闭会期间的人大工作。乡镇人民代表大会主席、副主席和主席团怎样统一？乡镇人大主席团是不是应该作为一个常设机构来工作？主席团作为常设机构应当怎样开展工作？这些有必要在《组织法》中作出明确的规定。

（2）乡镇人大职权规定还需细化。《地方组织法》赋予乡镇人民代表大会13项职权，主要有决定权、监督权和选举任免权三项，内容涉及经济、政治、文化、社会等方面。乡镇人大如果行使好这些职权就需要更为细化的规定，以明确职权的具体内容、操作程序等。由于缺乏相关细化规定来指导和规范，乡镇人大很难行使好这些职权。

（3）乡镇人大主席团的职责没有明确。由于乡镇人大职权涉及范围比较广，要行使好这些职权，单靠一年一度的乡镇人民代表大会会议是不够的。而且在乡镇人代会闭会期间，还会不可避免地出现事关乡镇全局或较紧急的情况和问题亟须作出重大决策，如果临时召开人代会，从目前看难度很大，如果等到人代会再作出决策，就会延误时机，丧失发展机遇。因此，闭会期间发挥好乡镇人大主席团作用，代行乡镇人大部分职权，具有现实必要性。如闭会期间代表执行职务的保障问题，《代表法》第三十条第三款规定，乡、民族乡、镇的人民代表大会代表，如果被逮捕、受刑事审判、或者被采取法律规定的其他限制人身自由措施，执行机关应当立即报告乡、民族乡、镇的人民代表大会。这种情况在人代会期间应该说是没有问题的，但在闭会期间如何向人大报告，如果为此事再召开一次人代会从现实来看是不可能的，那么在闭会期间只有向乡镇人大主席团报告才是最现实的。但目前《地方组织法》没有明确闭会期间乡镇人大主席团的性质、地位和具体职责，这不利于发挥乡镇人大主席团的作用。

（4）具体规定有待完善。如《代表法》第三十三条规定，代表的活动经费应当列入本级财政预算。但考虑到目前一些乡镇财政困难，各乡镇发展不平衡，并且已进行了税费改革，取消了农业税，乡镇财政已不是一级完整的财政的客观实际，如果此项经费仅仅规定由乡镇财政解决，已经很难保证乡镇人大活动开展的需要。

二、产生问题的原因分析

1、从我国人民代表大会制度的实践看，新中国成立50多年来，人民代表大会制度在实践中不断巩固完善，并且取得了一些宝贵的经验。但是从1957年的反右斗争开始到1976年文化大革命结束，长达20多年的时间里，民主法制受到严重破坏，人大工作也受到严重影响，这种影响是全方位的，对乡镇人大建设也是显而易见的，特别是人们的思想观念是一时难以转变的。

2、从乡镇人大自身发展的情况分析，乡镇人大到目前为止，仍然处在不断探索、不断发展、不断完善、不断提高的阶段。早在第二次国内革命战争时期、抗日战争时期和解放战争时期就已有乡农民代表大会等乡镇人民代表大会的实践，而且在1954年的宪法、地方组织法中也明确规定了乡镇人大的职权和活动方式，确立了乡镇人大的法律地位。但在反右及文化大革命时期，乡镇人大工作完全到了停止阶段。直到1979年党的十一届三中全会以后，乡镇人大制度才逐步建立和完善起来。而真正的由选民直选代表、由代表大会选举乡镇长则是在1986年以后。1986年原宜昌县由组织部任命在各乡镇设立人大联络员，1987年由组织部任命并在乡镇人民代表大会上推选乡镇人民代表大会主席团常务主席、副主席；1997年改设乡镇人民代表大会主席并在代表大会上第一次进行无记名投票选举产生；2000年乡镇人民代表大会主席由党委书记兼任，增设了副主席，主席实行等额选举，副主席实行差额选举；2003年乡镇人民代表大会副主席增至2名；2005年乡镇综合配套改革中，乡镇人大主席由党委副书记兼任。乡镇人大主席团工作人员20005年前一直只有兼职秘书，2005年设人大干事。由于乡镇人大建设才不过20年左右的时间，存在这样那样的问题在所难免。

3、从乡镇人大现行机构设置和人员状况变化分析，目前，乡镇人大只有一名兼职的副主席和一名兼职的人大干事，乡镇人大主席团基本上是由各部门负责人组成的，从乡镇人大在机构设置和人员配备上看，要做好乡镇人大工作也是很难的。目前实际上乡镇人大主席和人大干事都是兼职的多，分管的事多，参加中心工作的多，做本职工作的少。这样，乡镇人大目前在乡镇也就是一个工作部门的形式，还不可能真正发挥好自己的作用和履行好自己的职责。

4、从现行乡镇党委、人大、政府机构的设置上分析，2005年乡镇综合配套改革中，乡镇党委书记兼任乡镇长，副书记兼任人大主席，这样就产生了一个矛盾，作为人大主席，既要接受党委书记的领导，又要监督政府的工作，怎样处理好这个关系就很难把握了，同时，乡镇党委书记也是如此，作为书记要加强对人大工作的领导，作为镇长，又要接受人大的监督，也不好把握好这个关系。这也是乡镇人大工作中存在的一个问题和原因。

三、加强和改进乡镇人大工作的思考和建议

1、切实加强和改善乡镇党委对乡镇人大工作的领导。

一是乡镇党委要充分发挥总揽全局、协调各方的作用，进一步处理好乡镇党委、人大、政府的关系，进一步理顺乡镇党委决策、乡镇人大决定和监督、乡镇政府执行的关系，进一步理顺乡镇人大与乡镇政府之间产生与被产生、决定与执行、监督与被监督的关系，更好地领导和支持乡镇人大依法行使职权、履行职责，充分发挥乡镇人大应有的职能作用。

二是乡镇党委要坚持依法执政，建立和健全领导乡镇人大工作的具体制度和机制；是乡镇人大主席的乡镇党委副书记，要拿出一定的时间和精力来抓乡镇人大工作；乡镇党委每年至少召开一次乡镇人大工作会议，安排部署乡镇人大工作，平时及时研究答复乡镇人大的专题报告，解决乡镇人大工作中存在的问题。

三是乡镇人大要更加自觉地坚持和依靠乡镇党委的领导，努力做到依靠不依赖、自立不独立、争位不越位、谋政不扰政；要适时将乡镇党委的意图和决策通过法定程序转化为本乡镇人民群众的共同意志和自觉行动；要把促进发展作为履职的第一要务，服务工作大局，紧紧围绕乡镇党委的中心工作履行法定职责，开展各项活动；要健全完善定期向乡镇党委请示汇报工作的制度，凡工作中的重要问题和重大事项，要适时请示汇报，争取乡镇党委的领导和支持。

四是乡镇党委要把对人民代表大会制度和乡镇人大工作的宣传纳入乡镇党委宣传工作的总体计划，要加强对人民代表大会制度和乡镇人大工作的宣传。如通过电视、广播等媒体广泛宣传人民代表大会制度和组织开展代表活动的情况，近期要大力宣传中央（2005）9号文件精神，同时在各级党校开设人大制度课等，通过多形式宣传，增强干部和基层群众对人大制度和乡镇人大工作的了解，为乡镇人大工作创造良好社会氛围。同时要把人民代表大会制度理论和人大工作知识列入乡村党员干部学习培训内容，不断增强全社会特别是党员干部的根本政治制度观念，为加强和改进乡镇人大工作营造舆论氛围，创造文化条件。

2、充分发挥乡镇人大在推进基层民主政治建设进程中的作用。

一是乡镇人大主席和主席团要用“三个代表”重要思想统领乡镇人大工作，紧紧围绕发展第一要务，积极主动地履行《地方组织法》、《湖北省乡镇人民代表大会主席团工作若干规定》规定的职权、职责，为促进乡镇物质文明、政治文明、精神文明协调发展创造法制环境。

二是要进一步完善乡镇党委、人大、政府重大决策的规则和程序，支持乡镇人大依法决定重大问题。凡依法由乡镇人大决定的事项，乡镇党委作出决策后，乡镇人民政府都应积极主动地提交乡镇人民代表大会会议审议决定。乡镇人民代表大会依法作出的决议、决定，乡镇人民政府都要认真贯彻执行。

三是乡镇党委要善于通过人民代表大会这一政权组织形式，更好地实现党的领导，重视发挥乡镇人大依法监督的作用，提高监督工作的实效。要支持乡镇人大主席联系本级和本行政区域内的上级人大代表，组织代表检查本级人民代表大会决议、决定的贯彻执行情况以及代表议案、建议、批评和意见的办理情况，并督促其落实；要支持乡镇人大组织代表开展视察、调查、执法检查等活动，切实提高监督工作的水平。乡镇人民政府要认真办理和落实代表提出的议案、建议和意见，自觉接受乡镇人大的监督，更好地支持配合乡镇人大代表依法履行职责、执行代表职务。

3、充分发挥乡镇人大代表密切联系选民的优势，使乡镇人大代表真正成为最基层地方国家权力机关的主体。

一是要进一步优化乡镇人大代表的结构，提高乡镇人大代表的素质，逐步解决乡镇人大代表构成不合理的问题。在乡镇人大代表选举中，要把那些有活动能力、有政策水平、有负责精神的干部或群众选为代表，在代表的构成上不要死扣代表比例，而要注重代表素质。

二是要进一步增强乡镇人大代表代表人民当家作主的主体意识。建立和完善乡镇人大代表履职的激励约束机制，引导和激励乡镇人大代表深入了解民情，积极反映民意，充分发挥作用，并保持同选区选民的密切联系，自觉接受人民群众的监督。

三是要认真负责地组织开展好代表活动，为乡镇人大代表行使职权提供服务。乡镇人大要进一步健全完善乡镇人大代表工作和代表小组活动的各项制度，组织引导乡镇人大代表依法开展执法检查、视察、调查等活动，积极为乡镇人大代表行使职权提供服务；

3、进一步完善有关法律

《地方组织法》应赋予乡镇人大主席团人代会闭会期间相应的法律地位、性质和职责，以利于乡镇人大主席团更好地发挥作用。地方各级人大也应尽快制定便于乡镇人大履行职权具有操作性的地方性法规，如决定权行使、监督权行使和代表工作的实施细则等。

4、进一步规范乡镇党委、人大、政府机构设置。

从有利于人大工作上看，乡镇机构的设置上，乡镇党委书记不宜兼任乡镇长，乡镇人大主席可以由乡镇党委书记兼任，也可以单设，最好是党委书记、人大主席、乡镇长分别单设，这样设置，人员编制上并没有增加，而各项工作却要好做得多了。

5、加强县区人大常委会对乡镇人大工作的指导和联系

县区人大常委会加强对乡镇人代会的指导非常必要。指导乡镇依法召开好人代会，并保证会议议程和时间；加强对人大主席团会议、代表小组活动等具体工作的指导；定期组织乡镇人大干部培训，提高乡镇人大干部的政治素质和工作水平；邀请乡镇人大主席列席上一级人大常委会会议，使他们熟悉人大会议的程序和方法；调查了解乡镇人大工作中存在的问题和困难，积极向县区委提出建议，争取县区委重视和支持，切实解决好乡镇人大工作中遇到的困难和问题；指导和协调乡镇人大同乡镇党委、政府的关系，正确处理好人大工作和经济工作的关系，为乡镇人大开展工作创造好的条件；每年组织召开一次县区乡镇人大工作会议，交流总结乡镇人大工作经验，研究探讨工作中的问题和困难，以便更好地推动乡镇人大工作。