襄樊市人大常委会研究室 黄洪斌

执政为民是中国共产党的基本执政理念。一种理念代表了一种价值取向。中国共产党的价值取向就是为人民谋幸福，成为最广大人民根本利益的代表者。但是我们对执政的认识长期停留在理念的层面。一种价值目标的诉求并不能自发地始终贯穿于实践之中。从价值目标转变为实践，往往取决于实践者对理念的认知程度和把握能力。中国共产党是在全面总结治国理政经验的基础上，提出了加强党的执政能力建设问题，这是中国共产党自身建设的总体要求，也是执政党建设与国家政权建设的结合点。如何抓住这个结合点，顺利实现理念向实践的转化，尤其需从制度层面、操作层面建立健全路径。从根本上讲，落实执政为民理念，提高执政能力必须与政治文明接轨，必须依赖于民主政治的建设与完善。不断完善人民代表大会制度是将执政理念转化为执政实践的最具有关键意义的途径。这就是本文试图阐述的核心。

一、执政为民是提高执政能力的出发点和落脚点

在现代政治中，任何一个政党都有自己的执政理念，在实践这一理念的过程中又形成一些比较固定的政治原则和思想观念。这些原则观念的分野，集中到一点则是官本位思想与民本位思想的对立。二者间的尖锐对立体现的是性质截然不同的政体的对立，即剥削阶级居于统治地位的专制政体与人民大众居于统治地位的民主政体的对立。

执政为民本质上是以民为本的执政观，它涵盖了三个层次的内容：首先，权力源于人民。人民群众是国家权力的主体，党执政的合法性基础就是人民的认同。《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中有一段意味深长的话：“党的执政地位不是与生俱来的，也不是一劳永逸的。”中国共产党的执政地位是历史形成的，是人民选择的。执政为民不是执政者对人民施恩予惠，成为人民群众的救世主。共产党执政的最核心问题，就是如何领导国家政权，通过制度和法律保障人民当家作主权利的实现。应当指出，我们从革命党转变为执政党以来，一些人对权力来源的思考一直缺乏应有的深度。“打天下，坐江山”在建国前后曾一度流行。把革命成功看作“改朝换代”，认为到了自己“坐江山”发号施令的时候了。这实际上是对无产阶级革命的歪曲，是官本位思想的翻版。权力源于人民是执政为民理念的基石。基本内核是人民参与、人民作主，权力的行使必须体现人民的意志。而封建统治者的权力观是“君权神授”，在我国几千年封建史中尽管有诸如“天下非一人之天下，天下人之天下也”的民本思想的零星散发，但终究未能成为国家政权建设的主导观念。在专制观念中，权力的行使体现的是统治者意愿，人民只是权力统治对象。人民获得利益主要取决于施政者的官德操守：或“爱民如子”，人民则安居乐业；或盘剥百姓，则民不聊生。人民对于执政处于一种受动甚至对立的状态。因此，离开了权力源于人民这块基石，执政为民这个无产阶级政党的执政观就很难与封建清官的执政观作质的划分。其次，执政为民理念是权力服务人民。既然权力来源于人民，权力就要为人民服务。执政者与人民是一种平等关系，是人民利益的代表者，代表着人民实行政治、经济、文化和社会的管理职能。但是任何一个执政者在一个缺乏制度约束的社会都有自发地扩充自己权力、侵夺人民权利的倾向，执政者往往会在一系列公共权力行使活动中逐步从人民中分化出来，从人民利益的代表者转化为追求权力的升官发财者，从而形成官僚集团。这是一个“将原由群众自己行使的行政职能据为己有的新的社会阶层”①立党为公、执政为民在很大程度上就是针对革除这种官僚政治弊端而提出来的。公共权力只能服务于公共利益，一切有悖于这个目标的权力行使都应该受到制约，这也是执政为民的基本要义。其三，执政为民理念还包括执政活动应当符合人民的根本利益和真实意愿。长期以来，那种施恩予惠的执政观在实际工作中往往背离了执政为民的愿意。对执政能力的研究和培养，突出提高个人实际能力，忽略对执政理念的理解和把握。这种实践中的本末倒置，把无产阶级政党执政与封建统治者执政在形态上等同起来，从而在总体上造成了法治难为、人治恣行的执政局面。时至今日，人们在思想上仍未完全摆脱这些观念的影响，甚至相当部分人的为官标准还是那种离现代政治思维相去甚远的“清官政治”。特别是在中国这样一个有着长期官本位传统的国度，官员权力会随意扩张，政府权力经常会“惯性越界”，一些人政治权力的运用很少考虑人民群众的真实意愿，习惯“为民作主”、“逼民致富”。“只要出发点为老百姓办事，‘权为民所用’就被认为是实践民主，为合法。至于老百姓是否授权，是否合法都不重要。这就是人治的特征。”②由此可见，执政为民理念中顺理成章地包含着目标实现的方式方法问题。

“立党为公，执政为民”是马克思主义政党的本质特征，也是中国共产党人一以贯之的政治立场。中国共产党成立以来，以毛泽东、邓小平、江泽民为核心的三代领导集体坚持把马克思主义与中国革命和建设的实际相结合，相继确立了“全心全意为人民服务”、“最终达到共同富裕”、“始终代表最广大人民的根本利益”的执政理念，不仅为我们党在实践中贯彻“执政为民”要求提供了理论指导，也为我们党在新世纪进一步强化巩固执政地位、执政安全并长期执政提供了思想保证。毛泽东在领导中国革命运动的过程中，深刻认识到人民群众不仅是中国革命的力量之源，也是中国革命的价值所在。他指出：“我们的共产党和共产党所领导的八路军、新四军是革命的队伍，我们这个队伍是完全为着解放人民的，是彻底地为人民的利益工作的。”③此后，毛泽东在党的七大开幕词中使用了“全心全意为人民服务”的概念，提出全心全意为人民服务是中国共产党的根本宗旨，也是党的领导机关和每个党员想问题、办事情的出发点和归宿，他说：“应该使每个同志明了，共产党人的一切言语行动，必须以合乎最广大人民群众的最大利益，为最广大人民群众的拥护为最高标准”④实践证明，全心全意为人民服务，是中国共产党得到最广大人民群众拥护的根本原因所在。新中国建立后，我们党在建设社会主义的问题上进行了艰苦的探索，但长期未能找到一条符合中国国情，有效发展社会主义的道路。党的十一届三中全会以来，围绕“什么是社会主义，怎样建设社会主义”这个关系党和国家生死存亡的重大历史课题，邓小平一针见血地指出，要把人民生活水准的提高看作是社会主义的基本特征。他指出：“社会主义的根本任务是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕”。⑤邓小平把消灭贫困作为当务之急，把共同富裕确立为社会主义的最终目的。在这一富民思想指引下，中国共产党人用改革开放的实践谱写了执政史上最为绚烂多彩的一页。上个世纪80年代末以来，国际共产主义运动出现严重曲折，社会主义中国和执政的中国共产党面临严峻挑战，围绕“什么是社会主义，怎样建设社会主义。”建设一个什么样的党，怎样建设党”这两个重大的时代课题，党的第三代领导进行了积极探索。江泽民强调：“党的一切工作必须以最广大人民的根本利益为最高标准”⑥在这一认识的基础上，江泽民进一步指出：“人民，只有人民，才是我们工作价值的最高裁决者”⑦三代领导人在执政理念上一脉相承，与时俱进，体现了中国共产党人对社会发展规律、执政规律和自身发展规律认识的不断深化。当代中国共产党人对执政为民理念是在更深层次、更高层面上的认同。当自觉认识到人民是权力主体、权力的行使必须符合人民的根本利益和真实愿望这个深度，才真正地体现了无产阶级政党的本质特征，才是马克思主义执政观的回归。

执政为民不仅包含理念价值，还包括亲民、安民、富民、信民的基本要求。所谓亲民，就是要克服轻民、惧民、拒民的思想，热爱人民、关心群众，真正与人民群众同甘苦、共命运，以爱民之心得民心。亲民先要知民。要知民之所想，察民之所虑，准确地知道群众的所思所想所欲所求，熟悉群众的喜怒哀乐，了解寻常百姓的艰辛困苦。这就要求各级领导心系人民群众，深入基层，深入实际，调查研究，诚心诚意地体察民情，了解民意，掌握群众的思想脉搏，从而使党的路线、纲领、方针政策的产生、制定和实施的各项工作、各个环节都能够真正地倾听群众呼声，体察群众情绪，反映群众意愿，维护群众利益。所谓安民，就是体恤民力，珍惜民财，不扰民、不伤民，不好大喜功、劳民伤财。不仅仅如此，安民的根本是维护人民的权利。具体讲，就是确立和维护与国家权力相独立的个人权利。摒弃“国家中心主义”，调整国家与公民的关系，变国家至上为公民至上，变权力为本为权利为本，保障公民权利，防范任何以国家或组织、法人等名义对公民权利实施侵害的特权。安民还在于引导民智，协商合作，构建和谐社会。所谓富民，就是以富裕人民为执政的着眼点，这是中国共产党人历经成功和挫折得出的必然结论。“中国共产党要坚持以兴国为己任，富民为目标。”⑧兴国是为了富民，民富才能国强。兴国富民是中国共产党人新世纪新阶段最主要的任务和目标。所谓信民，就是相信群众，依靠群众，坚持群众观点和群众路线。执政为民就必须牢固树立人民群众是真正英雄的马克思主义唯物史观，坚信人民群众是创造物质财富和精神财富的主体，是历史的真正创造者，“相信谁、依靠谁、为了谁，是否始终站在最广大人民的立场上，是区分唯物史观和唯心史观的分水岭，也是判断马克思主义政党的试金石。”⑨信民，就要在国家法制体系中体现人民的主体地位，要通过法治来确保人民真正当家作主。

由此可见，执政为民作为中国共产党的执政观不仅仅是一种价值诉求，还包含着非常丰富的实践要求。现在有些人对执政为民理念的理解还存在偏差；一是单一化：把执政为民仅仅作为一种价值目标，作为一种理想境界，而不是现实生活中必须坚持和遵循的思想原则和政治原则；二是抽象化：把执政为民仅仅作为一种道德诉求，作为一种为官为政的操守，停留在“意图伦理”层面，完全忽视了其实践意义；三是浅表化：把执政为民仅仅局限于为群众办好事、办实事，把执政能力的提高仅仅寄希望于领导者个人的品德修养和素质提高，忽略了执政为民既是一种执政理念，更应体现于国家政治制度完善和法制体系建设之中。

二、提高执政能力核心在于强化民心凝聚机制和向心机制

一般而言，“执政”就是执掌国家政权，“执政党”就是执掌国家最高行政大权并组织政府的政党。具体说，在不同的国家，执政的含义不尽相同。“在中国，执政党‘执政’的含义较于西方国家要广阔得多，丰富得多。其一，执政党不仅表现为执掌国家最高行政大权，而且表现为对国家最高权力机关——全国人民代表大会以及其他国家机关的领导；其二，执政党不仅对中央一级权力机关实施领导，而且对地方国家机关发挥领导的作用；其三，执政党对整个国家社会、经济、文化生活的各个方面，都负有组织、指导、引导的责任。当然，从狭义上说，执掌国家行政大权是执政党最经常、最直接和最艰巨的任务。”⑩由此可见，中国共产党所肩负的责任尤其艰巨重大。我们所研究的执政能力，并非泛指，而是特指中国共产党治国理政能力，它涵盖执政理念、执政基础、执政方略、执政体制、执政方式、执政资源、执政环境等方面要素。一般意义上的执政能力只影响到执政党执政地位的得失，而从中国共产党肩负的责任来考察，中国共产党的执政能力建设“是关系中国社会主义事业兴衰成败，关系中华民族前途命运，关系党的生死存亡和国家长治久安的重大课题。”⑾这一课题的提出，是中国共产党人面对21世纪挑战的必然选择。

执政能力建设是党执政后的一项根本建设。任何一个执政党都有一个防范执政风险，强化执政安全的问题。执政风险主要来自两个方面：一方面是执政党内部的懈怠腐败分裂，一方面是国内外形势的复杂多变。在现代社会，按照一般执政规律，民众对执政党的信任与支持程度是呈曲线变化的。这种曲线变化与执政风险呈反比，人民的信任支持率高，执政风险则小，人民的信任支持度下滑，执政风险则大；民众信任与支持率跃破安全值，执政党就会丧失执政地位。一般来讲，执政党大都要经历上升期（安全期）、回落期（问题期）和调整期（风险期）。上升期人民对执政党的信任支持率高，执政基础稳固，执政环境适宜。回落期执政理念偏离执政基础，执政体制僵化，执政方式趋强，执政环境偏紧，执政者与人民群众的距离拉大，人民对执政党的信任度支持度明显下滑。调整期是利益格局变动最大、民心民意难以预测、各种执政因素变动不居的时期，因此，这一时期风险最大。在调整期执政党对执政风险无可回避地要采取各种应对措施，最终可能导致两种结果：一种是执政理念回归，执政体制变革，执政方略调整，执政基础拓宽，最后走出调整期进入新一轮上升期；另一种是僵化或突变，导致执政基础崩溃，最终被淘汰出局，丧失执政地位。执政党的这种执政规律同样适于现代中国。

由此可见，执政风险说到底是脱离群众的危险，提高执政能力的核心在于强化民心凝聚机制和向心机制，密切党与人民群众的血肉联系。然而，民心民意是与民情民利紧密联系的。违背民情、脱离民利，民心就会离散。建国初期，中国共产党凝聚民心、唤起民众的办法主要还是靠革命党的手段，用财产分配的方式让广大民众获得利益。然而，政治分配式的利益给予总是有限度的。无度地利用政治权力给予利益不仅会严重破坏社会的协调与均衡，而且还会使人们产生更高的利益期望，最终导致民意的巨大落差。中国共产党随着逐步完成由革命党向执政党的转变，其主要职责就自然而然地由过去那种阶级利益分配转变为维护社会利益平衡上。

利益是人心的关节点。“最重要的是必须首先考虑并满足最大多数人的利益要求，这始终关系到党的执政的全局，关系国家经济政治文化发展的全局，关系全国各族人民的团结和社会安定的全局。最大多数人的利益是最紧要和最具决定性的因素。”⑿注重利益，凝聚人心，需要有一种机制，需要制度保障。应当指出，我们有不少人在研究执政能力问题时一直对如何建立民心凝聚机制和社会利益维护机制缺少关注。往往强调的是道德良心的好坏，其结果把问题仅仅停留在内心反省、道德呼吁层面，而没有在操作层面进行更加细致的分析和深入的探索。正如有的学者所说：“中国文化的弊端在于偏重于‘意图伦理’的价值，泛道德主义。一方面道德判断往往淹没了一切智慧的、理性的思考，道德批判、道德呼吁代替事实的分析、对‘工具’（程序、方法等）的探讨；一方面是把一切技术、方法问题上升到道德立场的‘高度’。结果是夸大道德、立场的无限作用，无视技术、方法、工具的价值，导致盲目自信虚骄，造成严重的后果。由于首先假定自己是绝对不会有问题的正义在手，‘仁者无敌’，不承认会有错误，缺乏纠错机制和意识。”⒀如果我们长期不进入操作层面探索研究，执政为民、提高执政能力就会成为空泛的口号。因此，提高执政能力必须着眼于从操作上构建人心凝聚机制和向心机制。

三、完善人民代表大会制度是提高执政能力，实现执政为民价值目标的基本途径

人民代表大会制度是我国的根本政治制度。坚持和完善人民代表大会制度是当代中国民主政治建设的最基本内容。如前所述，中国共产党肩负执掌国家政权、领导国家政治经济社会生活的重责大任，其执政能力建设就不可能在一种封闭的状态下自我锻炼、自我提高，而必须放在国家政权的建设、国家政治制度的健全和社会政治生活的完善这个大环境中来考察和研究。执政能力建设是执政党的一项根本建设，必然与国家根本政治制度的完善密不可分。坚持依法治国基本方略，是提高党的执政能力和完善国家根本政治制度的共同课题。如何从制度上把确保依法行政和善于运用国家政权处理国家事务作为党治国理政的一个基本方式，已经成为党提高自身执政能力的一个最重要、最关键、最核心的紧迫任务。从这个意义上讲，坚持和完善人民代表大会制度是执政能力问题的最大政治操作。

完善人民代表大会制度，最根本的是把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国统一起来，实现科学执政、民主执政、依法执政与建设政治文明接轨。政治文明作为人类政治发展到一定历史阶段的成果和状态，反映了特定社会的物质文明和精神文明建设的制度化、规范化水平，反映了一定社会政治生活的发展变化和进步状态。政治文明的主要特征就是民主和法治。先进的政治文明应当包括诸如自由、人权、民主、平等以及公开、公平、公正等政治原则，民主、高效、廉洁的行政观念等进步的政治思想、政治道德、政治思维方式，同时还应当包括诸如领导制度、选举制度、行政制度、人事管理制度等完善、规范的民主政治制度以及协调配套的政治运行机制、监督规程等。一个国家的根本政治制度是一个时代政治文明的集中体现，国家根本政治制度的完善程度代表了先进文化和政治文明的发展水平。人民代表大会制度的本质与核心是一切权力属于人民，人民当家作主。在现代政治术语中，离开了民主，则无执政理念和执政能力可言。一切与民主精神背离的东西都是我们要摒弃的。提高执政能力首先要提高对民主原则的认同。民主政治的理论基础是以民为本，民本思想是执政为民理念最丰沃的土壤。民主精神越浓，民主政治越进步，执政为民理念就越深入，执政根基就越牢固。

完善人民代表大会制度必须扩大人民群众对管理国家事务和社会政治生活的参与程度。民主政治是人民群众参与的政治。人民代表大会制度的本质是人民参与管理国家事务。随着我国社会主义市场经济体制的建立，近年来市场经济与政治民主的不协调明显凸现。“中国的市场经济带有很强的行政推动性，这对于集聚资源，推进经济的顺利转型有积极意义，但其负面影响也非常显著。这就是权力越来越深的直接介入到经济生活中，并根据市场经济理性选择和支配政治行为。而民主政治的滞后使现有的政治框架难以有效地制约权力的无限扩张，由此出现权力的资本化和政治腐败问题，呈现出经济高增长和腐败高增长的双高现象。这对于一个长期将全心全意为人民服务作为革命和执政基础的党来说，更是一个能否继续获得民意支持的严峻挑战。”⒁经济发展使人们对政治体制的要求增加了，人们从自身的经济利益出发要求参与政治生活，了解政治活动的运作过程，尤其关心政治体制的决策，关心政治活动给自己带来的后果。没有人民群众的政治参与，人民当家做主是不会自然实现的。有序地扩大公民政治参与是在新的利益格局下进行政治沟通的重要渠道，也有利于形成一种广泛而有力的社会监督，以克服政治机构的官僚主义，抵制政治腐败现象的滋长。从人民代表大会制度建设的实践来看，当前的主要矛盾仍然是人民群众的政治参与度不够。从规避执政风险的角度来看，有序地扩大政治参与可以起到某种政治安全阀门的作用。“在现代化的过程中，特别是在落后国家高速推进现代化的过程中，由社会转型带来的利益的失衡、价值的失落、生活的困难和精神上的痛苦等于社会问题，其发展之快速和强烈程度都远远超过西方早期实行现代化的国家。由此所引发的公众的失望、不满、愤懑的情绪，最终都会集中到政治上来，集中到政府的政策和制订政策的政府首脑身上来。如果这种异常强烈的失望、不满、愤懑情绪得不到充分的表达和宣泄，其后果就如同一个处在高温、高压状态下的锅炉缺乏保险阀门一样危险，只要有某个诱发的因素就可能引起爆炸事件发生。”⒂扩大人民群众的参与表达就是要为民意表达提供一种正常的、合法的、多样的、宽阔的渠道，为国家的政治稳定安装一个安全阀门，通过安全阀门的作用，使执政者及时体察了解问题的性质、范围和严重程度，为确保政治稳定，化解执政风险采取积极的应对措施。民主政治建设的要求，为完善人民代表大会制度提出了深刻而又现实的任务。

完善人民代表大会制度须从完善民主操作程序入手。执政为民、提高执政能力不应当局限于一种价值诉求，还需要通过“程序正义”的建设来实现，从某种意义上讲，人民代表大会制度的完善过程就是“程序正义”的建设过程。提高执政能力要求执政者学会熟悉民主操作程序。“民主政治思维是价值理性和工具理性的统一”⒃现代政治要求在确立自由、平等、人权、民主这些基本理念之后，更重视过程、手段、程序、方法、形式等工具理性对政治的意义。在我国，共产党是国家政治生活的领导核心，居于执政地位，具有控制力的权威。这使党的领导在其与人民民主的关系中拥有相对强势。共产党执政的国家政权虽然已经不是原来意义上的旧国家，但它仍然是社会之上的权力机构，难以完全摆脱旧国家的弊端。正如马克思所说，只要存在国家权力，“官僚政治就是一个谁也跳不出的圈子”⒄社会主义不能自然排除权力的扩张和变异，也不能自然防止人民权利保证者的权力不因其对国家和社会生活的不适当干预而损害人民群众的利益。执政党的权力也可能存在不断扩大的可能，也会发展到一定程度因此而破坏国家和社会生活的正常秩序。前苏联和东欧国家共产党失败的重要原因正是执政党权力的过度集中和扩张导致权力变异，导致人民权利的丧失和人民国家权威的沦落。我国的人民代表大会制度作为具有中国特色社会主义的民主政治制度，具有非常强的操作性，我国社会主义民主政治建设的过程实施、程序设立、方法完善都是增强执政能力的实际行动，民主政治的发展与进步是执政为民由理念变为现实的根本保证。

笔者深信，我们党通过坚持和完善人民代表大会制度，必将更加巩固党的执政地位，保证党和国家的长治久安；通过不断加强党的执政能力建设，我国的人民代表大会制度必将更好地发挥出超越于资本主义制度的巨大优越性，中国会更加繁荣富强，人民会更加和谐幸福。（襄樊市人大网站）