按照宪法和法律规定，各级人民代表大会审查和批准同级政府预算，这是人民监督政府、参与管理国家事务的重要途径之一。近些年来，从中央到地方，都在这方面进行了许多积极的探索，并取得了一定的成绩，但也还有许多需要改进甚至是亟待改进的地方。加强人大对政府预算的审查和批准，是健全社会主义民主与法制的重要环节。笔者认为，我们既要正视我国政府预算正在逐步走向现代公共预算的事实，又要充分考虑现有的人民代表大会审批政府预算的现状，从而作出理性的判断和决策。

一、全面推进预算改革，促使预算体制向现代公共预算改进。在现代国家的建设历史上，许多国家都选择以预算改革作为“突破口”进行国家建设。我国1999年启动以部门预算为主的预算改革，经过10年来的不断深化和完善，现代公共预算体制已初步建立，但离公开、透明、高效的公共财政体制要求，离人民群众的要求，离构建和谐社会的要求，还有较大差距，尤其是基层，甚至根本就没有实行部门预算。政府预算只涵盖财政预算内资金，纳入人民代表大会审批的也只是这一部分资金，而这一部分资金的编制也很粗略，只编制到类一级，根本无法从预算草案中看出经费预算与部门工作间的对应关系，不便审议；同时，包括预算外资金、基金、事业性收入在内的大量政府性资金，基本上仍由单位自行安排，游离于政府预算管理之外。这就进一步加剧了资金分配权的分散，不仅影响财政资金的运作效率，而且助长了各种违规违纪行为，人大也难以有效地审查与监督。因此，建立和健全公共财政体制，深化部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线管理改革，应是政府今后时期努力的方向。作为财政改革的重头戏，部门预算改革应在编制、执行、监督、技术保障和法制建设等方面实现新的突破。

二、充分保障人大代表的知情权。实行“阳光预算”，打造“玻璃钱柜”，是公共财政的基本要求，也是增强人大审批政府预算实效的必经之路。但现在我们的政府预算制度，使人大代表对预算信息几乎无法获得，政府说什么，人大代表就听什么；政府报什么，人大代表就批什么。政府部门不仅要为人大代表提供客观、真实、详细、易懂的预算草案，还要提供与预算有关的背景材料，如国家规定的农业、教育、科技、社会保障、政法等政策规定，以及其他相关资料等，增强预算的透明度，保障人大代表的知情权，确保代表审有资料、查有数据、议有参考。

三、加强法治意识、预算意识、责任意识教育。从总体上说，我们现在对预算的法律意识还比较淡薄。无论是政府部门还是监督部门，都未从根本上认识到，各级人民政府编制的预算草案一经人民代表大会审查批准之后，就成为具有法律效力的文件，预算资金不得擅自改变、变更或随意挪用。因此，我们要加强对政府部门特别政府财税部门广大公务员包括领导干部的法治教育，要让广大干部群众牢固树立法治意识、预算意识、责任意识，这是构建良好制度环境的基础性环节。同时，要加强对人大代表的教育培训，使之明确自己肩负的责任与使命，提高对政府预算审查的主动性、积极性，不断提高预算的审议能力，为人民看好“钱袋子”。

四、预算初审要把好关。预算初审环节是人民代表大会前的一次“安检”，是提高人民代表大会预算审查批准质量的重要关口，具有中国特色。通过初审环节，人大常委会可以在人代会召开前及早向政府及财政部门提出预算修改建议。在当前我国人代会会期短、一些代表缺乏专业知识的情况下，这样做对于提高预算审批质量、落实人大预算监督具有重要的现实意义。如果预算委、财经委的预审、初审工作更加深入、细致，发现问题更加及时、准确，更大程度保证预算审查的科学性。因此，初审工作马虎不得，应大胆进行实质性审查，力求取得重大突破，这符合我国人民代表大会制度的现实需要。在初审过程中，人大常委会可以吸纳公民参与，可以请审计专业人员参与，可以请专家咨询机构人员参与，倾听他们的意见和建议，提高预算初审的质量。

五、对政府预算执行监督要较真。各级人民政府编制的预算草案一经人大审批后，就成为具有法律效力的文件，并进入预算执行阶段。严格执行预算是现代公共预算的基本要求。预算批复、收入实现、支出拨付、预算调整等都必须按照法律规定的程序进行。预算执行监督是各级人大及其常委会的重要职责，是一项日常工作。《宪法》、《预算法》和《监督法》等明确规定了人大对预算进行监督的权力。人大对预算执行的监督是一种“事中监督”，包括监督政府是否严格按照人大批准的预算执行，是否及时有效地组织预算收支，是否在预算执行过程中有效地约束各种违规违纪行为，是否强化预算执行的严肃性和约束性等等。人大对预算执行进行监督，不仅可以确保人民代表大会批准的预算得到严格、有效执行，而且可以为下一年审查和批准预算奠定基础。

六、要依法执行备案制度，提高人大预算监督的完整性。《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》强调，“要依法执行备案制度”，要求“国务院应将全国人民代表大会授权其制定的经济体制改革和对外开放方面有关预算的暂行规定或条例，中央预算与地方预算有关收入和支出的项目划分，地方向中央上缴收入，中央对地方返还或者给予补助的具体办法，省、自治区、直辖市政府报送国务院备案的预算汇总，以及其他应报送的事项，及时报送全国人民代表大会常务委员会备案”。预算备案制度的建立，是完善人大预算审查监督的保证，政府及其财税部门必须严格执行。

（杨省林、杨茂生，分别系河南省南召县人大常委会副主任；裴志江，系河南省南召县人大预算工委副主任、高级会计师）

编辑：郑文金