——也谈如何提高人大常委会听取和审议专项工作报告的质量

省人大常委会法规工作室  孙少衡

如何进一步提高人大常委会听取和审议专项工作报告的质量呢？根据监督法实施以来的实践，笔者以为，一个重要的问题在于要认真落实好监督法及我省实施监督法办法中所规定的“五个”时限及程序的要求。只有做到了这一点，才能保证监督的实效。实践证明，凡是认真落实了“五个”法定时限及程序的地方，那里的人大常委会听取和审议专项工作报告的质量就高；反之，质量就低。这是因为，时限及程序是效果的保证，时限不严格、程序不到位，效果必然大打折扣。那么，人大常委会在听取和审议专项工作报告中要落实好那“五个”法定的时限及程序呢？笔者以为，主要有以下几点：

第一，要落实好常委会组织的听取和审议专项工作报告前的视察和开展专题调研的时限和程序以及各方面对该项工作的意见进行汇总并以书面形式交由报告机关研究的时限及程序要求。

监督法第十条规定：“常务委员会听取和审议专项工作报告前，主任会议可以组织本级人民代表大会常务委员会组成人员和本级人民代表大会代表，对有关工作进行视察或者专题调查研究。”我省实施监督法办法第八条规定：“在常务委员会听取和审议专项工作报告四十日前，有关专门委员会或者常务委员会工作机构、办事机构将有关国家机关、组织以及人民群众等各方面对该项工作的意见进行汇总，以书面形式交由报告机关研究，报告机关应当在报告中对上述意见作出回应。”监督法为什么要规定常务委员会在听取和审议专项工作报告前开展视察和专题调研呢？这是因为，这样做，可以充分了解“一府两院”该项工作的实际情况、存在的问题和主要原因，有助于在听取和审议该项工作报告时，更加有针对性地提出批评意见和改进该项工作的建议措施，提高审议的质量。值得注意的是，这里隐含了一个时限要求，即常委会应选择何时开展视察和专题调研呢。笔者以为，最佳的时间是在常委会会议听取和审议专项工作报告的前六十日左右。因为太早了不行，太早了所了解的情况与常委会会议审议时的实际情况可能因情况发生变化有了出入；太晚了也不行，因为常委会开展视察或专题调研需要一周左右时间，此后又要一周左右的时间撰写和修改视察或专题调研报告，否则，难以保证我省实施监督法办法所规定的在常委会会议听取和审议专项工作报告的四十日前，将各方面对该项工作的意见进行汇总，以书面形式交由报告机关研究的规定。这一时限和程序还要求汇总的意见包括人大有关专门委员会或者常委会办事机构对人大常委会年度监督计划确定的议题向社会公布后，人民群众通过各种渠道提出的意见；人大常委会组成人员和人大代表进行视察或调研收集、了解到的意见；有关机关、组织、团体向人大常委反映的意见等。人大有关专门委员会或者常委会办事机构对各方面意见的汇总应当及时、准确、全面，要尽量避免延误、错漏、重复。汇总整理各方面意见时，应突出重点，在肯定相关工作成绩的同时，要重点反映存在的问题及意见、建议。这一时限和程序也同时要求报告机关要深入研究意见提出的背景，针对的问题，区分不同情况作出回复和响应。对于要求了解情况或者因不了解情况而提出的疑问，应当全面、客观说明相关工作情况；对于反映的客观存在的问题，不能回避不理，或者避重就轻，应当全面、客观分析问题产生的原因、发展过程、影响后果以及已经采取或者将要采取的应对措施及其效果等。对于能够解决的，应当尽快解决并明确说明。

第二，要落实好报告机关在常委会会议前送交报告征求意见的时限及程序要求。监督法第十二条规定：“人民政府、人民法院或者人民检察院应当在常务委员会举行会议的二十日前，由其办事机构将专项工作报告送交本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构征求意见。”这一时限和程序要求，人大有关专门委员会或者常委会办事机构与报告机关都要共同为提高专项工作报告的质量而形成互动。报告机关要在常委会会议召开的前二十日将专项工作报告稿送交人大有关专门委员会和常委会办事机构征求意见；人大有关专门委员会或者常委会工作机构要对工作报告稿进行初步审查，提出意见。这一互动对于提高专项工作报告的质量是有很大帮助的。

三、要落实好人大有关专门委员会或者常委会工作机构对“一府两院”的专项工作报告征求意见稿提出修改意见的时限和程序要求。监督法第十二条规定：“人民政府、人民法院或者人民检察院应当在常务委员会举行会议的二十日前，由其办事机构将专项工作报告送交本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构征求意见。”我省实施监督法办法第八条进一步具体规定：“有关专门委员会或者常务委员会工作机构对人民政府、人民法院和人民检察院送交征求意见的专项工作报告，应当在五日内提出修改意见，经常务委员会有关负责人审定后，以书面形式反馈给报告机关。报告机关应当根据修改意见对专项工作报告予以修改；确系不能修改的，应当说明理由。” 这一时限和程序不仅要求人大有关专门委员会或者常委会办事机构在常委会会议召开前的二十日至十六日内应对报告机关报送的报告提出审查意见，供报告机关在正式提交常委会会议前对有关内容进行修改，保证提到常委会会议上的专项工作报告达到基本要求。人大专门委员会或者常委会办事机构提出修改意见，主要应考虑两方面的问题：一是报告稿对人大有关专门委员会或者常委会办事机构送交的各方面的意见是否作出了回应，回应是否充分；二是报告稿内容是否客观、准确，重点是否突出，问题分析是否深刻等。这一时限和程序还要求报告机关对人大有关专门委员会或者常委会有关工作机构对专项工作提出的对于应该解决但一时难以落实解决措施的问题，应当如实说明情况，并积极研究进一步解决的方案；对于受客观条件限制，确实解决不了的，应当充分说明理由。对于要求纠正执法中的违法行为，或者是工作中的失误的意见，应当认真调查核实，实事求是地处理。对于确属违法或失误的，要严格依法处理，并作出说明。同时，这一时限和程序要求又为报告机关再次修改报告稿留下了五天的时间，即常委会召开会议前的十五日至十一日。

四、要落实好报告机关向常委会报送专项报告的时限和程序要求。监督法第十二条规定：“人民政府、人民法院或者人民检察院对报告修改后，在常务委员会举行会议的十日前送交常务委员会。”这是因为常委会听取和审议专项工作报告一般是根据计划进行的，报告机关有较充裕的时间准备，因此可以做到在常委会会议召开的十日前提交常委会。这样，也是为了提前将专项工作报告及时印发常委会组成人员。

五、要落实好报告机关在常委会会议前将专项工作报告印发常委会组成人员的时限及程序要求。监督法第十二条规定：“常务委员会办事机构应当在常务委员会举行会议的七日前，将专项工作报告发给常务委员会组成人员。”这样规定可以保证各位常委会组成人员有足够的时间阅读报告，提前做好审议的准备，保证审议意见的针对性和科学性。

总之，要认真落实好常委会听取和审议专项工作报告过程中的“五个”法定的时限和程序要求，努力提高常委会听取和审议专项工作报告的质量，确保人大常委会监督工作实效。