——地方人大及其常委会监督能力建设的调查与思考

人大监督是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的一项重要职权，对于促进“一府两院”改进工作，推动县域经济发展和社会进步，推进依法治县进程，具有极其重要的作用。随着民主法制建设进程的加快，如何健全和完善人大监督机制，有效行使好人大监督职权，是当前地方人大及其常委会迫切需要研究探索的一个重要课题。结合学习实践科学发展观的现实要求，五峰土家族自治县人大常委会围绕人大监督主题，进行了为期一周的专题调研，在认真分析县人大及其常委会监督作用发挥现状的基础上，对地方人大及其常委会监督职能建设进行了深入探讨。

一、我县人大及其常委会发挥监督作用的现状

县人大及其常委会始终把监督工作摆在首要位置，坚持围绕中心、服务大局，认真履行监督职责，不断探索和实践，创新开展监督工作的有效途径和办法，积累了一些比较好的经验，取得了一些很实在的效果。换届以来，县人大常委会先后听取和审议了“一府两院”工作报告42个，开展了视察、调查等活动25次，作出决议、决定13项，检查了12部法律法规的执行情况，依法任免干部52人，首次对22个政府组成部门进行了工作评议。调查中，多数干部群众认为，近几年的人大监督力度逐年加大，监督实效明显增强，人大监督作用得以有效发挥，较好促进了“一府两院”依法行政、公正司法，为推进我县经济社会发展和民主法制建设作出了积极贡献。

总结近两年的人大监督工作，主要有以下三个方面的特点：

㈠机制逐步完善，监督过程有序

县人大常委会坚持从健全人大监督制度入手，对人大监督工作的各个环节、全部过程进行规范，保证了人大监督规范有序。一是监督工作实现制度化。依据监督法和省实施监督法办法的规定，县人大常委会先后修订了规范性文件备案审查、财政预算审查监督2个暂行办法，制定了听取和审议工作报告、评议工作、国民经济和计划审查等6个暂行办法，保证了人大常委会的监督有据，监督有序。二是监督程序体现规范性。在继承中创新，在规范中完善，人大监督工作的程序逐步规范化。如在听取和审议工作报告上，对议题选择、报告、听取和审议、审议意见的产生、督办审议意见等程序，都严格规范，并有具体的时限要求；在工作评议上，对评议对象及内容、评议调查及准备、评议会议及组织、评议标准及方式、评议结果及运用，都有明确规定，形成了一套完整的程序。三是监督公开，提高透明度。畅通向社会公布的渠道，结合实际推出寄发常委会公报、编印《人大信息》、开办电视专栏、利用网络等媒体、邀请代表列席会议等五种公开形式，让群众了解人大监督的过程和结果，把人大监督工作置于代表和群众的监督之下。

㈡方式不断创新，监督手段到位

县人大及其常委会在依法实施监督的过程中，注重监督方式创新，以此推动监督工作向难点突破、向纵深发展、向实效发力。一是改进审议报告方式，实行“集中听取—分组审议—中心发言—综合意见”模式，做到了议而有决，决而有行。二是改进督办审议意见方式，分“满意”、“基本满意”、“不满意”三个档次对审议意见落实情况进行满意度测评，近两年对“一府两院”落实审议意见的25个书面报告进行了满意度测评，做到了审后必督，督必有果。三是改进规范性文件备案审查方式，成立11人的备案审查委员会进行集体会审，先后对县政府制定的《水电条例实施办法》、《城镇居民基本医疗保险实施细则》等10件报送备案的规范性文件进行了严格审查，做到了专人初审，集体把关。四是改进预算监督方式，实行提前介入，提前沟通，提前审查，让常委会组成人员在充分知情、广泛讨论的基础上，审议相关工作报告并作出相应决议，做到了心中有数，有的放矢。

㈢主题充分拓展，监督实效增强

坚持把事关全县发展的长远问题、人民群众切身利益的难点问题、和谐社会建设中的热点问题列入监督议题，突出主题，重点突破，增强实效。一是突出发展主题。围绕县域经济发展，先后开展六大亿元项目建设、工业经济发展、茶叶产业建设等专题调研5次，形成了破解融资难题、茶叶品牌建设等调研成果，为推动科学发展提供了比较好的意见和建议。二是突出民生主题。针对群众十分盼望解决的“行路难”、“看病难”、“放炮难”等问题进行了5次集中视察，下发审议意见书5份，提出加强农村公路工程质量监管、推进医疗资源整合、强化民爆物品价格管理等20多条建议，县人民政府及相关部门专题办公进行落实，群众所关心的一些热点难点问题得到了缓解和落实。三是突出和谐主题。对群众信访问题高度关注，认真接待处理群众来信来访，仅去年，常委会领导就接访群众110人次，及时交办、转办、督办处理和解决群众反映的问题62件。对“五五”普法、社会治安综合治理以及公安工作情况进行专项调查和检查，促进了全民法律意识进一步提高，解决了综治工作中的一些突出问题，去年下半年司法、公安部门成功化解矛盾纠纷427起，较好维护了社会和谐稳定。对基层民主选举适时进行监督，依法对去年下半年开展的村委会换届选举工作进行监督，妥善处理群众反映的选举问题，推进了基层民主管理。

二、我县人大监督职能建设中存在的问题及制约因素

总体而言，在推进民主法制建设的进程中，县人大及其常委会的监督职能建设明显加强，监督的意识、手段、实效都有了不同程度的提升，但从人民代表大会制度的本质要求来看，仍然存在一些薄弱环节，还不能完全适应科学发展观的要求和人民群众的期望，主要表现在：

㈠认识有误，监督意识不强

对人大监督存在认识上的误区，有监督难为、无为等模糊认识，这主要来源于三个方面：首先，监督主体中普遍存在“人大监督究竟能起到多大作用”、“监督到什么程度比较合适”这些疑虑。这次调查走访的25名人大代表中，80%的代表认为监督难为，畏难思想普遍。其次，监督主体中还存在人大监督无所作为的片面观念，走访的25名人大代表中，53%的代表认为人大监督没有地位，作用不大。再次，许多公职人员的民主法制观念淡薄，认为人大监督可为可不为，监督力度可大可小，调查的10个部门中，有45%的领导干部对人大监督的法定地位、监督内容的认识不深，自觉接受人大监督的观念不强。

㈡弹性较大，刚性监督不够

在调查中，干部群众普遍反映人大常委会的程序性监督多于实质性监督，弹性监督多，刚性监督少，重程序的多，重实质的少，比如在视察、调查、执法检查等活动中，往往局限于走走看看、听听说说，提建议容易，落实建议难。近两年，县人大常委会只运用了撤职这一项刚性监督手段，于去年依法行使了1次撤职权，人大常委会对“一府两院”的工作进行监督，一般都是通过视察、调查、执法检查、听取和审议专项工作报告等常规监督方式来开展，质询、罢免、特定问题调查等刚性监督手段都没有运用。

㈢机制缺失，跟踪监督不足

现有法律中有关人大监督的规定有的过于原则、可操作性不强，特别是人大监督意见的落实和处理，规定不明晰，执行比较难。这次调查走访中，群众认为，县人大常委会开展的工作评议，对于改进和推动部门工作有很大帮助，社会反响也比较好，但对整改落实不到位、群众仍不满意的单位和个人，人大常委会跟踪监督的效果还不明显。同时认为，人大常委会连续两年对民爆物品价格过高的问题进行了监督，但因政策、机制等因素制约，跟踪监督不够，效果不理想。

㈣条件受限，监督保障不力

通过调查了解，深刻认识到人大监督所需要的一些保障条件还不行，环境需要进一步改善。一方面，人大监督的专门工作机构和专业人才不足，相当数量人大代表的主要精力不能放在人大监督上，影响了人大监督工作的有效开展。另一方面，受地方财力限制，人大常委会的经费没有足额预算，开展监督工作所需的必要费用难以保障，很大程度上需要得到政府及有关部门的支持，造成人大监督不能理直气壮。

三、有效发挥人大监督作用的对策思考

民主法制建设进程的推进，与人大监督作用的有效发挥密不可分。人大及其常委会监督作用的发挥，实质是在掌握实情、把握规律、依法履职的基础上，与时俱进，积极创新，人大监督工作不断加强和改进，监督能力、监督实效充分体现的过程。因此，发挥人大监督作用，加快推进民主法制建设，应当针对人大监督作用发挥过程中存在的突出问题，重点从以下四个方面来把握：

㈠深化监督理念是前提

做好人大监督工作，发挥人大监督作用，首先必须从解决思想认识问题入手，强化四种意识，深化监督理念。一是强化责任意识。人大监督是法律赋予地方国家权力机关的神圣职责和重要任务,其目的就是保证宪法与法律的实施,督促政府依法行政、司法机关公正司法,进而保证公共权力在民主法制的轨道上运行。地方人大及其常委会必须明确自己的责任和使命，敢于监督，敢于碰硬。树立“不监督意味着失职，意味着亵渎法律、背叛人民”的意识，切实履行监督职责。二是强化法律意识。人大监督，实质上是运用宪法和法律法规来评价衡量是非、检查督促工作、纠正处理问题，其依据就是法，这是人大监督工作应把握的尺度和标准。是否需要行使监督权，如何行使监督权都要以法律为准绳；人大监督的对象、内容、范围和方式都要严格符合法律的规定。只有坚持依法监督，监督才有权威性和强制力。三是强化全局意识。人大监督要立足全局，始终紧扣改革发展稳定这一主题；要充分利用有限的监督资源，抓住重点，突出中心，围绕本行政区域内的重大事项进行，不能主次不分、轻重不辨。四是强化民本意识。监督权的行使要以维护人民的根本利益作为出发点和立足点，坚持把涉及人民群众切身利益的重大事项作为重点议题，真正通过监督来关心人民疾苦、维护人民利益；要增强人大监督工作的透明度，广泛听取人民群众的意见，自觉接受人民群众的监督，从而使人大监督深深扎根于人民群众之中。

㈡提高监督能力是基础

人大监督不仅存在一个敢于监督的问题，更重要的还有一个善于监督的问题。人大代表和常委会组成人员是地方人大及其常委会行使监督权的基础和依托，他们的法律意识、知识水平、议政能力直接决定人大监督的水准。要提高地方人大及其常委会的监督水平，必须着力提高人大代表和常委会组成人员的素质和能力。在考察、酝酿人大代表和常委会组成人员候选人时，要拓宽视野，注重素质、能力、结构和民意，以克服人大监督的“先天不足”；要通过组织法律培训、开展视察调查等途径，不断提高人大代表和常委会组成人员的政治思想素质、法律水平和议事能力；要通过组织公民旁听常委会会议、代表向选民述职、选民评议代表等活动，让人民群众了解人大代表和权力机关依法行使职权的情况，增强人大代表和常委会组成人员的使命感和责任感。此外，人大工作委员会和常委会办事机构是人大及其常委会监督职责的具体承担者和落实者，机关工作人员的素质和作风如何、工作质量和效率怎样，也直接关系到人大监督的质量和水平，所以，要注重人大常委会机关的自身建设，采取多种形式对人大机关干部进行培训和锻炼，不断提高他们的理论素质和业务水平，培养求真务实的工作作风，增强责任意识和有为意识，为人大及其常委会依法履行监督职责服好务。

㈢改进监督方法是关键

监督方法是保证监督效果的重要手段和途径。做好新形势下的人大监督工作，充分发挥人大监督作用，必须在监督方法上不断探索创新。一是注重调查研究。人大监督水平的高低在很大程度上取决于调查研究的程度。要发扬求真务实的工作作风，对每一项重要的监督工作，无论是审议工作报告事前调研，还是执法检查现场调研，都要有计划、有重点、有针对性。要通过扎实细致的调查研究，对监督议题有一个全面的、本质的、长远的理解和把握，为开展人大监督做好充分的事实依据和法律依据等各方面的准备。二是改进审议方法。具体审议时，要改进方式，有审有议，审出结果，议出效果。审，着重审查“一府两院”的工作思路是否明确，肯定成绩是否适当，分析问题是否客观，工作措施是否可行，从而对“一府两院”的工作进行客观、公正、准确的评价；议，不能泛泛而谈，应根据工作报告所提的情况和调查视察所掌握的第一手资料，有的放矢，分析问题有理有据，提出建议切实可行。为提高审议质量，还可以邀请人大代表列席和普通公民旁听，以增强审议的透明度，集思广益，使审议的作用更充分地得以发挥。三是坚持以“点”带“面”。人大监督例行的程序是听取审议某一方面工作情况的报告，或者组织对某一方面法律法规执行情况的执法检查，提出审议意见或者作出决议决定，注重从整体上了解情况，容易忽视对一些深层次问题的发现，在一定程度上影响了监督效果。如果在对整体性工作进行监督的基础上，再深入地研究一些薄弱环节、分析一些重点问题，往往能一针见血、以点带面，提高监督的针对性和准确性。如开展预算监督，可以把对政府的预算监督与对部门的预算监督紧密结合，以“点”见“面”，更容易发现问题，找到对策，增强监督的实效性。四是注重“人”、“事”结合。人大及其常委会选举任命的干部，能不能严格依法行政、公正司法，为人民用好权、掌好权，直接关系到依法治国目标的实现。要进一步加强对干部依法行政情况的监督，在进行视察、调查和执法检查时，不但要掌握某项工作进展情况，还要了解相关干部的法律意识和执法水平；要深入探索实践工作评议，不断总结经验，完善规范，提高人事监督的质量和效果。五是加强跟踪督办。要加大跟踪检查力度，克服审过、查过、被监督对象报过整改措施就算结束的状况。凡是监督中提出的问题，人大都要跟踪督办，督促检查整改措施是否符合审议意见或执法检查意见的要求，检查整改措施是否真正落实到位，特别要检查存在的问题是否通过整改得到了有效解决。在跟踪督查过程中，要加强与“一府两院”及部门的联系沟通，及时了解人大交办的整改意见或作出的决议、决定、审议意见的办理落实情况。对执行不力、收效甚微的部门，可以视情况采取询问、特定问题调查等强制手段进行督办，保证人大监督收到实效。

㈣加强制度建设是保障

没有完备的监督程序作保证，就不能克服监督工作的随意性，难以全面有效发挥人大监督作用。要在认真总结人大监督工作经验的基础上，注重从法律和制度层面来对监督工作进行规范，使人大监督依法、规范运行。这一方面需要地方人大及其常委会在严格遵循宪法和法律原则的前提下，不囿于传统的监督内容和方式，从实际需要出发，从更好地维护人民的利益出发，积极探索人大监督的新路子，创造新经验，待条件成熟时，及时上升为制度和法律，使人大监督工作体现时代性和权威性。另一方面要尽快制定和完善相关法律法规。宪法和地方组织法赋予了人大相关职权，但有关人大监督的规定比较原则，在实际操作中还有许多需要完善的地方，而且，人大监督权涉及的一些重要领域还缺乏相应的法律规范，对人大行使监督权的形式和程序、监督对象违法行为的法律责任和处置方式等都缺乏硬性规定。这也正是多年来人大的法律监督和工作监督容易流于形式、难以深入的主要原因之一。同时，县人民政府应严格执行预算法，对人大开展监督工作所需的经费应予以充分保障。作为地方人大及其常委会，也应结合实际进一步制定或完善相关监督规定，使人大监督工作切实得到法律保障。

发挥人大监督作用，加快推进民主法制建设是一项长期的系统工程，涉及到监督意识、机制、原则、方法以及代表工作等诸多问题。地方人大及其常委会应切实增强责任感和使命感，以推进民主法制建设为己任，致力研究和探索人大监督工作的前瞻性、连续性、有效性，形成长效机制，有序推进监督职能建设，着力加强人大监督工作，充分发挥促进经济社会快速发展、加快推进民主法制建设进程的积极作用。（五峰土家族自治县人大常委会常务副主任  李传文）

责任编辑：郑文金