这里所要说的“人大许可制度”，是指在我国人民代表大会制度法律体系下，县级以上各级人大代表非经许可不受逮捕或者刑事审判而依法设定的制度。人大许可制度依法赋予县级以上各级人大主席团和常委会许可权（简称“人大许可权”），是为各级人大代表执行代表职务设定的排除人为干扰的人身特别保护措施，意在为各级人大代表代表人民行使公权力排除后顾之忧，以保障各级人大及其常委会的正常工作不受外部人为干扰。正确行使人大许可权，不断完善人大许可制度，是新形势下坚持和完善人民代表大会制度的必然要求。

“人大许可制度”的法律解读

在我国人民代表大会制度法律体系中，赋予人大许可权，溯源于宪法第七十四条的规定“全国人民代表大会代表，非经全国人民代表大会会议主席团许可，在全国人民代表大会闭会期间非经全国人民代表大会常务委员会许可，不受逮捕或者刑事审判。”基于这一宪法精神，之后的地方组织法、代表法制定的相关条款更加具体化，建立和完善了一系列的人大许可制度。地方组织法第三十五条明确规定“县级以上的地方各级人民代表大会代表，非经本级人民代表大会主席团许可，在大会闭会期间，非经本级人民代表大会常务委员会许可，不受逮捕或者刑事审判。如果因为是现行犯被拘留，执行拘留的公安机关应当立即向该级人民代表大会主席团或者常务委员会报告。”代表法第三十条亦明确规定“县级以上的各级人民代表大会代表，非经本级人民代表大会主席团许可，在本级人民代表大会闭会期间，非经本级人民代表大会常务委员会许可，不受逮捕或者刑事审判。如果因为是现行犯被拘留，执行拘留的机关应当立即向该级人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会报告。对县级以上的各级人民代表大会代表，如果采取法律规定的其他限制人身自由的措施，应当经该级人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会许可。乡、民族乡、镇的人民代表大会代表，如果被逮捕、受刑事审判、或者被采取法律规定的其他限制人身自由的措施，执行机关应当立即报告乡、民族乡、镇的人民代表大会。”

解读以上人大许可制度的相关法律条款，可以明确的是：

（一）许可的主体是县级以上各级人大主席团或常委会，乡镇一级人大没有明确许可权。

（二）许可的客体是县级以上各级人大代表，不包括乡镇一级。

（三）主体与客体同级许可。亦就是说县级以上各级人大主席团或常委会只能对本级人大代表有许可权。

（四）许可的情形分事前情形和事后情形。事前许可情形：一是逮捕，二是刑事审判，三是采取法律规定的其他限制人身自由的措施。事后许可情形：主要是现行犯被拘留，执行机关应当立即报告许可；此外，代表法第三十条第三款规定的“乡、民族乡、镇的人民代表大会代表，如果被逮捕、受刑事审判、或者被采取法律规定的其他限制人身自由的措施，执行机关应当立即报告乡、民族乡、镇的人民代表大会”的情形，虽没有明确必须许可，但从法理上亦应有是否许可的成分。

“人大许可制度”的实践运用

在坚持和完善人大许可制度的实践中，有以下几个问题需要明确：

（一）关于“法律规定的其他限制人身自由的措施”的界定问题。

代表法第三十条第二款关于“对县级以上的各级人民代表大会代表，如果采取法律规定的其他限制人身自由的措施，应当经该级人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会许可”的规定比较原则，没有明确哪些情形属于“法律规定的其他限制人身自由的措施”。除依法逮捕、受刑事审判外，我国法律规定的其他限制人身自由的措施有：刑事拘留、监视居住、取保候审、拘传等刑事强制措施，还有劳动教养、拘留、拘传、强制隔离、强制戒毒等民事、行政等限制人身自由的强制措施。

实践中，如何界定“法律规定的其他限制人身自由的措施”？笔者以为，在地方组织法、代表法没有修改完善明确前，地方人大应依据法律的原则规定，通过制定地方性法规对限制人身自由的相关情形加以明确，以指导地方基层人大工作实践。

（二）关于“双规”、“两指”的许可问题。

《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》第二十八条规定：调查组有权按照规定程序，“要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明。”（简称“双规”）；《中华人民共和国行政监察法》第二十条规定：监察机关在调查违反行政纪律行为时，可以“责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明，但是不得对其实行拘禁或者变相拘禁。”（简称“两指”）。从法律规定来说，“双规”依据的是《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》，应属于党内纪律处分行为，不应纳入“法律规定的”范畴；“两指” 依据的是《中华人民共和国行政监察法》，属于行政纪律处分行为，应纳入“法律规定的”范畴。

笔者以为，“双规”“两指”在执行中不排除有限制人身自由的情形，涉及到人大代表，执行机关应及时向本级人大主席团或常委会报告，属于“双规”情形的向人大通报备案，若属于“两指”情形的应依法提请人大许可。

（三）关于提请许可的审查问题。

提请机关（检察院、法院、司法行政机关）向人大提请拟采取相应措施限制某人大代表人身自由的报告，人大如何进行审查？人大理论界观点不一：一种观点认为应以程序性审查为主，即审查提请机关的限制人身自由的理由、程序是否符合法律规定即可，若去从实质上审查该代表是否违法，则会影响司法独立；另一种观点则认为要以实质性审查为主，即审查提请机关提供的该代表违法的事实是否确凿，既要防止有对代表的打击报复，又要防止在代表身上造成错案，至于有关程序无需审查过细。

笔者以为，以上两种观点都有偏激，应采取实体性与程序性审查相结合的方式，许可与否要从人大许可制度的法律设计目的出发，对人大代表执行代表职务给予人身特别保护权。即：在审查中，以审查提请机关提供的该代表的犯罪事实是否与代表行使公权力有关为主，结合审查提请机关的限制人身自由的理由、程序是否符合法律规定，尽最大可能地避免代表因行使公权力而受到不公正的人身自由限制。

（四）关于闭会期间许可的主体问题。

人大许可权的行使在时间上具有不可预见性，且在人代会闭会期间人大常委会的召开亦有计划性，一般每两个月只有一次常委会会议。鉴于此，有地方人大制定地方性法规赋予人大常委会主任会议许可权，由主任会议直接许可，再向常委会报告或者由常委会确认。如：湖北省实施代表法办法第23条规定，对代表采取强制措施“如果在人民代表大会及其常务委员会闭会期间，可以由常务委员会授权主任会议处理，并向下一次常务委员会会议报告。”类似规定有相当省市。

笔者以为，在人代会闭会期间，对代表采取强制措施“由常务委员会授权主任会议处理，并向下一次常务委员会会议报告。”这一做法既符合人大工作具体实践，又合乎人大常委会“主任会议处理常务委员会的重要日常工作。”（地方组织法第四十八条）的职权范畴，值得提倡。（安徽省芜湖市三山区人大常委会  滕修福）