——“提前介入”应遵循以被动审查为主的原则

【话题】

监督法颁布实施以来，一些地方在开展规范性文件备案审查时采取“提前介入”方式，即在规范性文件出台前，政府就把文件草案送交人大常委会进行备案审查。对此有人认为：提前把关，提高办事效率，减少工作失误，应该推广。但有人却持反对意见，认为“提前介入”看似合理，但与现行法律相悖，不应该提倡！

【观点】

主动审查与被动审查相结合，以被动审查为主、主动审查为辅的原则，是规范性文件备案审查的基本原则。规范性文件备案审查“提前介入”，应遵循以被动审查为主的原则。

【分析】

规范性文件的法律内涵。通常对于规范性文件的理解分为广义和狭义两种情况。广义的规范性文件，一般是指属于法律范畴（即宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、国务院部门规章和地方政府规章）的立法性文件和除此以外的由国家机关和其他团体、组织制定的具有约束力的非立法性文件的总和。狭义的规范性文件，一般是指法律范畴以外的其他具有约束力的非立法性文件。目前这类非立法性文件的制定主体非常之多，例如各级党组织、各级人民政府及其所属工作部门，人民团体、社团组织、企事业单位、法院、检察院等。而监督法所称的“规范性文件”则是指，除宪法和法律外，以下两类文件：一是行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、国务院部门规章、地方政府规章。这些文件都是我国法的渊源，是我国法律体系的组成部分。二是上述文件之外其他由国家机关制定的决议、决定、命令和司法解释等。

备案审查的方式方法。备案的本意是备查，依据立法法、监督法的相关规定，地方国家机关制定的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、国务院部门规章、地方政府规章以及决议、决定、命令和司法解释等规范性文件，要限期报上级或本级人大常委会备查。审查规范性文件可分为主动审查和被动审查两种。所谓主动审查，指的是在没有任何国家机关和公民提出审查要求或建议的情况下，由人大相关机构主动开展的审查工作；所谓被动审查，是以某些国家机关和公民、法人以及其他组织提出审查要求为前提的审查工作。

被动审查为主的原则是规范性文件备案审查的基本原则。关于规范性文件备案审查应遵循哪些原则？原全国人大法律委员会委员、法工委副主任张春生认为，除应遵循严格依法办事、集体行使职权等人大监督的基本原则外，规范性文件备案审查还应遵循“以被动审查为主、主动审查为辅”的基本原则。张春生指出：“各类规范性文件较多，事先一一审查，接受备案的机关难以胜任，也难以发现实质问题。除少数规范性文件必要时可主动审查外，绝大多数应是在有关单位和人员提出审查要求后予以审查”。张春生认为：“以被动审查为主的备案审查制度，比较符合实际。因为：第一，备案审查的法规日积月累，数量很大，任何接受备案的机关都难以组织足够的力量，逐件逐条对法规进行审查。第二，更为主要的，各种法千差万别，所涉及的社会关系纷繁复杂，除明显的违宪违法外，有些规定是否与宪法法律相抵触，只有通过实施才能暴露出来。这和通过实践检验真理的道理是相通的”。

“提前介入”应注意相关事项。所谓“提前介入”，应该说就是规范性文件制定机关在规范性文件正式出台之前，将拟定的规范性文件草案提前送交人大常委会及其相关机构征询意见。这种让人大常委会及其相关机构“提前介入”规范性文件制定过程的做法，笔者认为要遵循被动审查为主的原则，应注意以下事项：

（一）“提前介入”不能法律化。关于规范性文件备案审查的程序，监督法自身没有具体规定，将权力赋予了省一级人大常委会“参照立法法的有关规定，作出具体规定”（监督法第二十九条之规定）。立法法没有明确法规、规章等的制定，人大及其相关机构要“提前介入”审查；省一级制定规范性文件备案审查的地方性法规时，也不要明确规定“提前介入”的审查程序。如果法规明确了规范性文件备案审查“提前介入”的审查程序，就有超越授权立法的权限之嫌。

（二）“提前介入”不要常态化。人大常委会及其相关机构“提前介入”规范性文件的制定过程，不可常态化，否则违背了主动审查为辅的原则，也有越俎代庖之嫌。

（三）不宜主动“提前介入”。“提前介入”在遵循以被动审查为主原则的前提下，应将主动权交由制定机关，制定机关有要求，人大及相关机构可考虑“提前介入”；制定机关无要求，人大及相关机构则不宜“提前介入”。

（四）“提前介入”不能替代“备案审查”。人大常委会及其相关机构“提前介入”规范性文件的制定过程，实际上是将审查的关口前移，一定意义上来说，是一种“预审查”，总归替代不了法律上的“备案审查”。也就是说，规范性文件不管“提前介入”如何，都还要依照法律法规规定的程序进行先“备案”后“审查”，以进一步防范公权力的缺失或滥用，更好地促进依法行政、公正司法。（安徽省芜湖市三山区人大常委会  滕修福）