武汉市洪山区人大常委会

地方人大常委会自1979年建立以来，在25年的发展历程中，对于推进地方民主法制建设，保障改革开放，促进经济发展，维护社会稳定，发挥了重要作用。纵观地方人大常委会的发展，我们认为，抓好人大常委会自身建设是保障人大常委会充分发挥职能作用的关键。下面，结合武汉市洪山区人大常委会自身建设实际，就加强地方人大常委会自身建设谈点粗浅的看法。

一、加强队伍建设，建立高素质的人大干部队伍

加强人大干部队伍（指人大常委会组成人员和机关工作人员）建设，是做好人大工作的重要组织保证。人大常委会的职权行使方式是组成人员集体行使职权，行使职权的形式主要是人大常委会会议。人大常委会闭会期间的大量基础工作由人大常委会机关工作人员承担。因此，人大干部的素质直接关系到人大工作的成效。

如何加强人大干部队伍建设？

首先，要加强学习。党的十六大明确提出“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明”，这对地方人大工作提出了新的、更高的要求，相应地也对人大干部队伍的素质提出了更高的要求。目前，人大干部队伍的政治素质、业务素质、法律素质等虽然较人大常委会建立初期有很大提高，但仍然存在与人大地位、作用和新时期人大工作不相适应的问题，必须通过学习加以提高。近几年，我们采取“双带、四结合”的举措，多形式、多层次地组织人大干部进行学习，收到了一定效果。“双带”，就是以人大常委会党组的学习带动人大常委会组成人员和机关工作人员中党员的学习，每两个月一次，由人大常委会党组主持，组织人大常委会组成人员和机关工作人员中的党员集中学习、交流；以人大常委会组成人员的学习带动机关工作人员和人大代表的学习，每年举办1—2次人大常委会组成人员学习研讨班，组织机关干部和部分人大代表参加研讨，并根据人大常委会组成人员研讨的情况，分期分批对一些骨干代表进行集中培训。“四结合”，就是坚持把政治学习与人大业务知识学习相结合，针对中央提出的“执政为民”、“求真务实”等要求，探讨人大工作如何充分体现执政为民和做到求真务实；坚持直接讲授与交流讨论相结合，既请大专院校和省、市人大的专家、教授讲授人大业务知识，又定期组织人大干部进行专题交流、讨论；坚持请进来与走出去相结合，既请老师为干部讲课，又走出去学习外地人大工作的先进经验；坚持集中学习与分散学习相结合，在组织干部集中学习的同时，要求干部加强自学，撰写学习体会文章。随着信息化进程的加快，我们还鼓励人大干部直接上网学习或通过互联网与全国各地人大进行交流。

第二，要进一步优化人大干部的结构。人大常委会组成人员要为人民行使权力当好家，人大常委会机关工作人员要为人大常委会行使权力搞好服务，人大工作要不断深化，就必须使人大干部保持合理的结构。尽管经过地方党委和人大常委会党组多年的积极努力，人大干部队伍的结构有了很大改善，但由于种种原因，人大常委会组成人员和机关干部仍然存在年龄偏大、知识结构不合理的问题。针对这一情况，2002年，我区人大常委会党组就人大干部的结构问题向区委作了专题汇报，建议区委在选配人大干部时，充分考虑人大工作的连续性和权威性问题，即在年龄结构上，既要有经验丰富的老同志，又要有年富力强，能连任二、三届的中青年同志；在知识结构上，既要有从党委、政府过来的熟悉党政工作的同志，也要有熟悉法律、人大业务知识和相关专业知识的同志。区委采纳了人大常委会党组的建议，召开区委人大工作会议并发文对人大干部的结构问题提出了明确意见。在当年底进行的人大换届选举中，区委不仅充分考虑了新一届人大常委会组成人员的结构问题，而且加大了对人大常委会机关干部的培养力度，从机关干部中选拔了一批熟悉人大工作的年轻同志担任人大常委会有关工作机构的副职负责人。同时，人大常委会结合工作实际，任命部分人大代表和有关专业技术人员作为人大常委会各工作委员会的兼职委员，进一步优化了人大常委会工作人员的知识结构和专业结构。通过优化人大干部结构，我区人大工作的活力较以前增强，工作质量和工作效率相应提高。

第三，要认真践行“三个代表”重要思想，改进工作作风。人大常委会要行使好重大事项决定权、监督权和人事任免权，必须深入了解、全面掌握真实情况，这就要求人大干部坚持求真务实的工作作风，加强调查研究。近几年，我们一方面要求人大常委会组成人员尽可能多参加常委会工作机构组织的一些视察、检查、调查活动，多了解、掌握一些实际情况，另一方面，要求人大常委会机关工作人员在每次人大常委会会议前，围绕会议议题广泛收集人大代表、人民群众和基层单位的意见，为常委会组成人员审议议题提供依据，当好参谋。经过人大常委会组成人员和机关工作人员的共同努力，以往常委会组成人员审议议题时发言不准确，甚至不切合实际的现象大为减少，审议质量有了明显提高。

二、加强制度建设，推进人大工作制度化、规范化

地方人大常委会作为地方国家权力机关的常设机关，要有效地行使好宪法和法律赋予的各项职权，推动“一府两院”依法行政、公正司法，必须加强自身的制度建设，这是提高常委会议事质量和议事效率的根本保证。当前，随着改革的不断深入和现代化建设的推进，新形势、新任务对人大常委会的工作提出了新的要求，人大常委会必须适应形势的发展变化，进一步加强制度建设。

一是规范人大常委会行使职权的活动。地方人大常委会享有重大事项决定权、监督权、人事任免权等职权。这些职权的实质，是代表人民管理国家和社会事务，对“一府两院”依法实施监督，使其依法行政，公正司法，廉洁勤政，全心全意为人民服务。在行使这些职权的过程中，起初由于没有相应的制度，或者制度不健全、不适应发展变化的形势，遇事临时动议，工作比较忙乱，影响了职权的有效行使，也使“一府两院”无所适从。近十多年来，我们根据行使职权的需要，陆续制定和修订了人大常委会议事规则、人事任免办法、述职评议办法等10件规范自身行为的规章制度，逐步使自身行使职权的活动做到有章可循，保障了常委会职权的有效行使。如在述职评议方面，1994年我区首次开展述职评议工作时，没有相应的规章制度，在评议对象的确定、评议内容、评议程序、评议结果的处置等方面都带有较大的随意性，评议效果不够理想。1999年我们根据5年的述职评议实践，制定了比较粗略的述职评议暂行办法，使述职评议有了一定的程序，促进了这一工作的开展。为了进一步深化这项工作，去年，我们又根据前几年的探索，对述职评议暂行办法作了大幅度的修改完善，形成了述职评议办法。特别是为了增强评议效果，对评议后评议对象的整改工作作了详细规定，要求评议对象根据人大常委会评议意见书的要求，在规定时间内向人大常委会报送整改方案，认真整改，且在两个月内向人大常委会会议报告整改情况，然后由人大常委会根据评议对象整改情况对其按称职、基本称职、不称职三个等次进行民主测评，并当场公布测评结果。述职评议办法出台后，经过两年的实践，效果十分明显，以前述职评议工作中存在的部分评议对象在评议前认真、评议后马虎的现象有了很大改观，评议对象的整改工作得到较好落实。因此，地方人大常委会要从实际出发，依法制定并不断完善自身行使职权的各项制度，克服工作中的盲目性和随意性，增强工作的计划性和权威性，为发挥职能作用提供有力保障。

二是规范代表工作。代表工作是人大常委会的基础工作。尽管代表法等一些法律法规对代表工作作了规定，但由于规定比较原则，起初在具体操作中又无规章制度可循，导致有一段时间在闭会期间代表活动不经常、内容不充实、效果不明显。为此，我们从制度上对闭会期间的代表工作进行规范，先后制定了街道人大代表工作联络处工作办法、关于人大代表视察活动的暂行规定，人民代表大会议案和代表建议、批评、意见办理工作办法、人大代表向选民述职的意见等制度，使闭会期间的代表工作步入了制度化、规范化的轨道，增强了代表工作实效。特别是对人大代表向选民述职作出规定后，人大代表同选民的联系加强，有的主动向选民公布了自己的联系方式，有的向选民发送《告选民书》，广泛收集、征求选民对自己和国家机关的意见、建议，为人大常委会有的放矢地开展工作打下了基础。

三是规范机关工作。人大常委会办事机构和其他工作机构是人大常委会行使职权的重要基础，是落实人大常委会议事制度和议事结果的主要承担者和组织者，其工作是否规范化、制度化，是人大常委会工作能否顺利进行的重要因素。为此，我们结合人大常委会机关工作特点，先后制定和完善了办文、办会、组织视察检查活动、后勤保障等方面的10多项工作制度，使机关工作的各个层面和各个环节都做到了有章可循，并与机关工作目标考核相结合，把工作任务分解到机关各个部门，保证了人大常委会的工作有序、高效开展。

三、把握地方人大工作的特点和规律，提高人大常委会工作质量

地方人大常委会普遍享有重大事项决定权、监督权、人事任免权，有的还享有立法权，其工作质量的高低，直接关系到一个地区的民主法制建设和经济社会发展。因此，地方人大常委会应切实把握地方人大工作的特点和规律，提高人大常委会工作质量。

一是提高议事质量。地方人大常委会会议是地方人大常委会依法集体行使职权，决定问题最基本、最主要的形式，其质量的高低，对充分发挥国家权力机关的作用至关重要。地方人大常委会应努力提高常委会会议的议事质量。第一，要科学选定议题。每年年初确定常委会会议议题时，我们都采取座谈、走访等形式广泛听取人大代表、人民群众的意见，把人民群众普遍关注的问题列为常委会会议的议题。第二，要组织好会前调查、视察。近年来，我们改变过去会前只组织少数常委会组成人员和代表进行走马观花式视察的形式，在会前组织常委会组成人员和代表进行集中视察的同时，组织常委会组成人员及有关工作机构采取座谈、走访和听取有关单位工作情况汇报等多种形式进行深入调研，广泛听取基层单位和人民群众的意见、要求，从不同侧面了解“一府两院”工作中取得的成绩和存在的问题，努力使常委会组成人员掌握更多的一手资料，并要求有关工作机构根据调查了解的情况形成调查报告，提交常委会会议，便于常委会全体组成人员全面了解情况。第三，要增强审议的针对性和审议意见的权威性。常委会审议“一府两院”的工作报告，目的是帮助“一府两院”改进工作。在审议时，应做到“三少三多”，即少讲成绩，多摆问题；少讲面上的情况，多讲点上的问题；少作空泛议论，多提建议性意见。对审议意见，要交报告机关认真办理。近年来，我们在审议意见的处理上，改变了过去经常议而不决的现象，采取对工作报告作出决议，对是否同意工作报告进行表决，将审议意见以书面形式交报告机关办理，要求报告机关就常委会不满意的报告或报告中的部分内容在下次常委会会议上重新报告等多种形式，督促报告机关认真办理落实审议意见，增强了审议意见的权威性。

二是提高监督工作质量。地方人大常委会大量的、经常性的工作就是监督宪法和法律在本行政区域的实施，监督同级“一府两院”的工作。监督工作水平的高低，直接关系到常委会工作质量的优劣。地方人大常委会必须不断提高监督工作质量。第一，要突出重点，增强监督的针对性。随着法律法规逐步完善，人大监督的范围和内容越来越广泛。如果人大常委会在某些局部的、枝节的、浅显的问题上倾注过多精力，客观上容易造成抓小放大的印象，弱化人大监督的权威。近年来，我们紧紧围绕党的中心工作、人民群众普遍关心的大事、社会反映强烈的问题开展监督工作。工作监督方面，每年抓住二、三件对全局有影响的工作进行重点监督，督促“一府两院”改进工作。法律监督方面，每年选择二、三部法律法规作为重点，集中力量进行执法检查，督促有关机关纠正法律法规实施中存在的问题。通过重点监督，起到了举一反三的效果，提高了监督实效。第二，要完善监督工作程序。为了提高监督效力，近年来我们逐步完善监督工作程序，注重发挥集体监督的力量。特别是为了避免常委会部分组成人员不能很好地对常委会会议议题之外的问题实施监督。今年我们规定常委会组成人员可以建议常委会将年初既定议题之外的问题列为常委会审议或者主任会议听取汇报的议题，目前已有6名常委会组成人员提出将国有资产管理体制改革等三个方面的问题列为常委会会议或主任会议的议题，都被主任会议采纳。为了督促“一府两院”改正常委会视察、检查过程中发现的问题，我们要求有关工作机构将常委会组成人员和人大代表视察、检查过程中提出的意见进行整理，经主任会议审定后，以书面形式向有关国家机关提出监督意见，并跟踪监督这些意见的办理落实，起到了较好的实际效果。第三，要综合运用各种法定监督方式和实践中行之有效的监督方式。经过25年的发展，地方人大常委会的监督方式已多样化，既有法定的，也有在实践中创造并行之有效的，如调查、检查、督查、视察、听取和审议工作报告、听取工作汇报、述职评议、工作评议、询问、质询等等。常委会应综合运用这些监督方式开展监督工作。近年来，我们坚持把这些方式结合起来进行监督，效果较好。

三是提高代表工作质量。人大代表是人民行使国家权力的使者、人民利益的代表，是人大及其常委会依托的主体。代表工作质量的高低直接影响代表作用的发挥。近年来，我们坚持在提高代表工作质量上下功夫。第一，狠抓代表培训。每年采取常委会和街人大代表工作联络处、乡镇人大上下联动的方式对代表进行培训，常委会培训代表骨干，街、乡镇对辖区代表进行培训。通过培训，提高了代表的履职能力。第二，精心组织代表活动。我们坚持每月一次的“代表活动日”制度，精心组织代表围绕全区经济社会发展的重大问题和人民群众关心的热点、难点问题开展活动，促进了这些问题的解决。第三，积极主动为代表服务。要认真贯彻代表法，采取措施为代表履职提供保障。要建立代表工作激励机制，通过表彰、宣传优秀代表典型，以点带面，建设优秀代表群体。要认真督办人大议案和代表建议、批评、意见，使代表权益落到实处。

四、把握人大工作的发展方向，不断改进人大常委会行使职权的方式

党的十六大明确提出“坚持和完善人民代表大会制度，保证人民代表大会及其常委会依法履行职能”，为地方人大工作的发展提供了良好的外部环境。地方人大常委会应充分把握这一机遇，认清新形势下人大工作的发展方向，不断改进行使职权的方式，保持人大工作的生机与活力，提高工作实效。

一是在行使决定权方面，要采取更有利于常委会组成人员反映人民群众意愿的方式。如在表决方式上，变举手制为投票制，按法定人数和一人一票的原则，集体行使权力，从而使常委会组成人员在行使职权时，能够发自内心而不是违心，能够认真严肃而不是被动应付，能够负责而不是随意用权，充分表达真实意愿。实际操作上，可对“一府两院”的工作报告投满意率测评票，对应由人大常委会作出决定的重大事项投重大事项表决票，对人事任免议案投人事任免表决票，对向人大常委会作述职报告的人员投信任票。

二是在行使监督权方面，要把监督权的行使与决定权、任免权的行使相结合，把工作监督与法律监督相结合，把一般监督与个案监督相结合，把权力机关的监督与人大代表的评议监督相结合，努力提高监督实效。在日常监督活动中，要强化执法检查，减少一般视察，搞好专题调查，突出评议活动。要敢于、善于运用一些力度比较大的监督方式，对执法犯法、徇私枉法的执法人员和不认真履行职责、玩忽职守的国家工作人员，依法该质询的要质询，该撤职的要撤职，该罢免的要罢免，使监督工作从一般性、程序性的监督，向实质性、强制性的监督转变。

三是在行使任免权方面，要采取能更加体现民意和能更全面了解拟任干部各方面情况的方式。第一，要把民意测验纳入人事任免工作，实行逢任必“评”。在任命干部前，组织民意测验，对所得信任票未过单位职工总人数半数的干部，暂缓任命。第二，要坚持把法律考试纳入人事任免工作，实行逢任必“考”，对考试不及格者暂缓任命。第三，要把廉政监督纳入人事任免工作，实行逢任必“问”。即在任命干部前，向有关机关了解其廉政情况，委托审计机关对其进行审计，最后作出廉政评价，对确有问题者，暂缓任命。第四，要把接受监督的表现纳入人事任免工作，实行逢任必“看”。看是否有较强的人大意识，是否自觉接受人大监督，是否认真办理人大议案、代表建议、批评、意见和人大交办的其它事项，是否依法行政、公正司法。此外，要建立国家机关工作人员监督档案，强化任后监督。

2004年10月