武汉市洪山区人大常委会党组书记、常务副主任  方祥华

讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项（以下简称“重大事项决定权”）是宪法和地方组织法赋予地方人大常委会的一项十分重要的职权。多年来，尽管地方各级人大常委会在行使这一职权上作了一些探索和实践，但由于认识、制度等诸多方面的原因，对这一职权的行使仍然还是一个薄弱环节。下面，结合当前地方人大常委会行使重大事项决定权的现状，就地方人大常委会如何行使好重大事项决定权谈一点粗浅的看法。

一、地方人大常委会行使重大事项决定权的现状

当前，地方人大常委会在行使重大事项决定权上，总的看来，行使得不够充分，程序很不完善，困难比较多，同法律规定还有很大差距。具体来说，一是不够充分，许多该作决定的事项未作决定，作出的少量决议、决定也只是“老三样”，如关于批准财政预算变更的决议、关于批准五年法制宣传教育规划的决议、关于召开人民代表大会会议的决定等，涉及法律贯彻实施、经济和社会事业发展、人民群众普遍关心的重大问题等方面的实质性内容的决议、决定很少。有时即使作了实质性的决议、决定，执行情况也不够好。二是行使重大事项决定权的程序很不完善，相当一部分地方人大常委会还没有制定关于行使重大事项决定权的制度，在实际工作中不好操作。如党委关于重大事项决定的建议怎样向人大常委会提出？“一府两院”应将哪些重大事项提请人大常委会作出决定，怎样向人大常委会提出？人大常委会组成人员如何联名向人大常委会提出关于重大事项决定的议案？对这些问题，法律都只作了原则规定，需要地方人大常委会制定相应的制度予以规范。三是人大常委会在行使重大事项决定权过程中困难较多。如党委就重大事项作出决策后，常常未及时将应由人大常委会作决定的重大事项交由人大常委会决定而直接交政府执行；“一府两院”很少主动向人大常委会提出关于重大事项决定的议案；人大常委会自身在干部的数量、素质上也难以适应行使重大事项决定权的需要。

地方人大常委会对重大事项决定权行使不够充分，原因主要在以下五个方面：一是对人民代表大会制度的学习、宣传不够，认识不到位，尤其是地方党委和国家机关的很多领导干部还缺少这方面的知识和意识，对人大常委会行使重大事项决定权不够重视。二是法律对重大事项的界定比较粗像，实际工作中不好把握。三是没有程序法，对重大事项的提出、审议、决定、执行等环节没有规定，在实际工作中不好操作。四是由于历史原因，地方重大事项基本上习惯于“党委决策，政府执行，人大监督”，法律规定的人大及其常委会与“一府两院”之间决定与执行的关系基本上没有体现出来。五是人大常委会的机构设置、人员配置现状与行使权力的实际需要差距很大。

二、地方人大常委会如何行使好重大事项决定权

（一）提高对人大常委会重大事项决定权的认识

决定权最能体现国家权力机关的本质特征。宪法和法律确立的国家权力机关的地位和作用，首先表现在它能受人民之委托决定国家的重大事务，包括立法。离开了决定权，权力机关将不成其为权力机关了。决定权行使不好，将使国家权力机关的形象和作用严重受损。监督权也离不开决定权，因为监督是对决定执行情况的监督。

共产党执政就是领导、支持和保证人民当家作主。人民当家作主的实现就是通过人民代表大会的形式来实施管理国家事务，其中最重要的应该是由人大及其常委会来代表人民决定国家重大事务。共产党执政的基本方式就是依法执政，包括善于运用国家政权处理国家事务。党关于国家事务的重要主张，要作为建议向国家权力机关提出，使之经过法定程序成为国家意志，然后交由有关国家机关执行或全体人民共同遵守。地方各级党委和国家机关都要深入学习领会党的十六大、十六届四中全会和胡锦涛同志在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上的讲话精神，充分认识人大及其常委会依法行使重大事项决定权的重要性，大力支持、配合人大常委会行使重大事项决定权。

（二）制定关于行使重大事项决定权的制度

地方人大常委会，特别是区县一级人大常委会，应依照法律规定，结合实际制定关于行使重大事项决定权的制度。在制度中，应明确以下六个方面的内容：

1、要明确哪些重大事项必须由人大常委会作出决议、决定，哪些重大事项应由人大常委会讨论可不作决议、决定或视情况作出决议、决定。根据法律规定，应由人大常委会讨论并作出相应决议、决定的主要有：（1）为保证宪法、法律、法规和上级人民代表大会及其常务委员会、本级人民代表大会的决议、决定在本行政区遵守和执行的重大措施；（2）推进“依法治国”战略实施，加强社会主义民主与法制建设的重要决策和部署；（3）保护公民和法人合法利益的重大事项；（4）本行政区域经济和社会发展的重大改革方案；（5）教育、科学、文化、卫生方面的重大事项；（6）土地、环境和自然资源保护方面的重大事项；（7）国民经济和社会发展计划、财政预算的部分变更和调整，财政决算；（8）人民代表大会授权人大常委会审议、决定的重大事项；（9）法律、法规规定应当由人大常委会决定的其他重大事项。

应由人大常委会讨论，可不作决议、决定或视情况作决议、决定的有：（1）贯彻实施宪法、法律、法规及执行上级人民代表大会及其常务委员会、本级人民代表大会决议、决定的情况；（2）国民经济和社会发展计划、财政预算的执行情况；（3）财政预算执行和其他财政收支的审计情况；（4）城市详细规划的变更；（5）有财政投资的重大建设项目；（6）区划的变更方案；（7）政府的改革方案和机构设置情况；（8）重大突发事件的处理情况；（9）人民代表大会议案和代表建议、批评、意见的办理情况，人大代表或公民就重大案件提出的检举、控告和申诉的处理情况；（10）“一府两院”对人民代表大会选举或人大常委会决定任命的干部重大违法违纪事件的处理情况；（11）“一府两院”提出的其他重大事项。

2、要明确重大事项的提出程序。一是同级党委建议人大常委会作出决定的重大事项，可以直接向人大常委会提出，由人大常委会主任会议讨论后向人大常委会会议提出议案，再由区人大常委会会议审议决定；也可以通过“一府两院”向人大常委会提出议案，由人大常委会主任会议决定提请人大常委会会议审议、决定。二是政府、法院、检察院及人大常委会组成人员依法联名，可向人大常委会提出有关重大事项议案。三是人大常委会主任会议、常委会组成人员依法联名可要求“一府两院”向人大常委会报告重大事项。四是拟议案的国家机关在拟订方案、草案时应听人大常委会组成人员和人大代表的意见。五是人大常委会主任会议、“一府两院”提出的重大事项，进入法定程序前应向同级党委报告等。

3、要明确重大事项提出的时间要求。对拟提请人大常委会审议并作决议、决定或者向人大常委会报告的重大事项，一般应在每年年初提出议案，列入年度工作计划。确需临时提请人大常委会审议、决定的重大事项，应在人大常委会会议召开日期的一段时间前提出。

4、要明确提请人大常委会审议的重大事项的议案、报告的主要内容。这类议案、报告应包括重大事项的基本情况和要解决的问题，与之有关的法律、法规、规章、政策依据，可行性说明，有关数据、调查分析报告等。

5、要明确人大常委会对人大常委会主任会议、“一府两院”和人大常委会组成人员联名提出的重大事项议案、报告的处理方式和审议、决定程序。

6、要明确对人大常委会决议、决定执行情况的检查、监督方式。

（三）理顺重大事项决定中的有关关系

要保证人大常委会依法履行职能，行使好重大事项决定权，必须按照党的十六大、十六届四中全会精神和法律的规定，进一步理顺重大事项决定中的有关关系，主要是依法理顺党委、人大和政府的关系，改变过去实际工作中存在的“党委决策，政府执行，人大监督”的状况，形成“党委建议，人大决定，政府执行”的局面。党委要改善对人大工作的领导，坚持依法执政，善于通过人大及其常委会把党的主张和意图变成国家和人民的意志，善于运用人大及其常委会和政府的法定关系和职能处理国家事务。人大要自觉接受党的领导，按照党委的意图和围绕全党的中心工作作出有关决定并监督“一府两院”执行。政府要依法行政，按照宪法和法律的有关规定理顺与人大的关系。另外，要从思想认识和实际工作上理顺。思想上要与中央的要求和宪法、法律的规定保持一致，清除封建专制思想的残余和“人治”的观念，增强依法执政、依法行政、依法办事的意识，树立把人民代表大会制度坚持好、完善好是全党全社会的共同责任的思想观念。党委要健全领导人大工作的制度和机制，要有领导责任制，要实施具体的领导，不要太抽象。人大和“一府两院”都要转变思想观念。人大常委会要认识到不行使好重大事项决定权就是失职。“一府两院”要进一步提高对人大及其常委会与自身之间决定与执行关系的认识，积极主动配合人大常委会行使重大事项决定权。

（四）干部是决定因素。对人大及其常委会的重大事项决定权，法律已规定得十分清楚，关键在于执行。执行得好与不好，干部是决定因素，包括党委、人大和“一府两院”的干部。当前，有些干部学习法律不够，法制观念淡薄，不按党的要求和法律法规办事，甚至以权代法，以言代法，严重影响着人民代表大会制度的实施和人大及其常委会决定权的施行。因此，必须大力提高干部素质。党委的干部要带头学法，懂法，牢固树立法制观念，坚持在宪法和法律的范围内活动，带头维护宪法和法律的权威，提高依法执政的能力和领导水平。在人大工作的干部要增强责任感和使命感，努力提高各方面的素质，敢于和善于行使国家权力，为国家权力机关依法履行职能尽职尽责。在当前形势下，既要克服心浮气躁、急于求成的思想，又要克服消极应付、无所作为的思想，要着眼长远，立足现实，从可做之事做起，边做边创新，通过做事来推进人大工作。同时，要优化人大常委会组成人员的结构，以适应人大工作的需要。政府的干部要增强依法行政意识和对国家权力负责的意识，积极、主动地配合人大及其常委会行使重大事项决定权，认真执行人大及其常委会的决议、决定。“两院”的干部要不断提高执法能力，做到公正司法。

（五）党的领导是关键

人大常委会要行使好重大事项决定权，党的领导是关键。人大工作是党的工作的组成部分，在全党的工作格局和国家政权系统中运行，需要党委总揽全局，协调各方，才能保证人大工作的有序运转。完善人大常委会的组织制度和工作制度，优化人大常委会的干部结构，要在党领导的政治体制改革中统筹解决。人大工作总的进程和一些重大的改革、创新，要按照党的总体部署进行。人大常委会工作中遇到的实际困难和问题，要靠党委帮助化解。总之，人大工作必须依靠党的领导来开展，只有在党的理论、路线、方针、政策的指引下才能进步、发展。

党要加强对人大工作的领导，就必须改革和完善对人大工作的领导方式，主要是要按依法执政的新要求来实施领导。党在人大的活动，要进入国家法制的轨道，党的领导能力的提高，要在法制的轨道上进行。邓小平说：“以后，党委领导作用第一条，就是应该保证法律生效、有效。没有立法以前，只能按政策办事；法立了以后，就要坚决按法律办事。”党委要按照依法执政的要求，认真研究如何领导、支持、保证人大常委会依法行使重大事项决定权的问题，建立健全领导人大工作的制度和机制，同时，要带头做好通过人大及其常委会决定国家重大事项的工作，对人大常委会和“一府两院”起示范和带动作用。党委要发挥人大常委会党组的核心领导作用，支持和保证人大常委会依法履行职权，及时研究解决人大工作中的重大问题，通过人大及其常委会中的党组织和党员干部贯彻党的路线方针政策，贯彻党委的重大决策和工作部署。总之，只有党委对人大工作的领导改善了、到位了，人大及其常委会才能真正依法履行职能，人大常委会对重大事项决定权的行使才能得到保证。