人民代表大会制度建设的纲领性文献

——学习胡锦涛总书记重要讲话的体会

陈洪波 汪在祥

注：作者分别系湖北省人大常委会副秘书长、研究室综合处副处长。

今年９月１５日，胡锦涛总书记在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上发表了重要讲话（以下简称《讲话》）。《讲话》全面回顾了人民代表大会制度形成与发展的光辉历程，系统总结了人民代表大会制度的巨大优越性，深刻阐述了坚持和完善人民代表大会制度最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，并从加强立法、监督、与人民群众联系和自身建设等方面对人大工作提出了明确要求。这篇重要讲话高屋建瓴，主题鲜明，内涵丰富，论述深刻，继承和发展了我们党三代中央领导集体关于人民代表大会制度和民主法制建设的思想，对于发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，坚持和完善人民代表大会制度，开创人大工作新局面，具有十分重要的指导意义。

一、《讲话》科学揭示了实行人民代表大会制度的必然性

《讲话》指出：“在我国实行人民代表大会制度，是我们党把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合的伟大创造，是近代以来中国社会发展的必然选择，是中国共产党带领全国各族人民长期奋斗的重要成果，反映了全国各族人民的共同利益和共同愿望。” 这一重要论述，科学地阐明了在中国实行人民代表大会制度的历史必然性。

《讲话》坚持辩证唯物主义和历史唯物主义的观点，全面回顾了自1840年以来中国人民为追求民主自由和当家作主的权利所作出的不懈努力，以无可辩驳的事实证明了这样一个道理：“在中国，照搬西方政治体制的模式是一条走不通的路”，中国人民要实现民族独立、人民解放和国家富强、人民幸福，就必须彻底推翻剥削阶级统治广大人民的政治制度，建立全新的人民民主的政治制度。我们党历来以实现和发展人民民主为己任。以毛泽东为主要代表的中国共产党人，创造性地把马克思主义国家学说同中国具体实际结合起来，对建立新型人民民主政权进行了长期探索和实践。从早期的罢工工人代表大会、农民协会和工农兵代表苏维埃到后来的参议会、各界人民代表会议，都是党为实现人民民主而进行的探索和创造，为实行人民代表大会制度积累了经验。实行人民民主专政的国体和与之相适应的人民代表大会制度的政体，是我们党深刻总结中国近代政治发展的历程和建立人民民主政权的实践得出的重要结论。我国实行这个根本政治制度，真正实现了人民当家作主，这是中国几千年来政治史上的一次巨大历史性飞跃。党在团结带领人民进行革命、建设和改革的长期实践中，积累了发展人民民主的丰富经验和奋斗成果，一定要坚持好、发扬好。同时，要适应新时期的要求，认真总结实践中创造的新经验，把人民代表大会制度坚持好、完善好，使这一根本政治制度的优势和特点更充分地发挥出来。

二、《讲话》精辟概括了人民代表大会制度的优越性和重要性

《讲话》对人民代表大会制度巨大的优越性和功效，从四个方面进行了高度概括：１、保障了人民当家作主。人民通过民主选举产生自己的代表，组成各级人民代表大会，各级人民代表大会对人民负责、受人民监督，有力地保证了人民依法享有的广泛的民主、自由和权利。２、动员了全体人民以国家主人翁的地位投身社会主义建设。人民代表大会制度广泛调动了人民群众建设社会主义的积极性、主动性和创造性，把全国人民的力量凝聚起来，在党的领导下，有秩序地朝着国家的发展目标前进。３、保证了国家机关协调高效运转。人民代表大会统一行使国家权力，实行民主集中制，集体行使职权，集体决定问题；国家的行政机关、审判机关和检察机关都由人民代表大会产生，对它负责、受它监督，国家机构的这种合理分工，既可以避免权力过分集中，又可以使国家机构协调一致地开展工作，保证了国家统一有效地组织各项事业。４、维护了国家统一和民族团结。在中央统一领导下，合理划分中央和地方的职权，发挥中央和地方的两个积极性；在各少数民族聚居的地方实行区域自治，巩固和发展平等团结互助的社会主义民族关系，实现了全国各族人民的大团结。50年来的历史充分证明，人民代表大会制度是符合我国国情、体现我国社会主义国家性质、能够保证人民当家作主的根本政治制度。《讲话》在阐述这一根本政治制度的重要性时，使用了“两个实现形式”、“两个可靠保证”，并从正反两方面进行了对比。“两个实现形式”，即人民代表大会制度“是党在国家政权中充分发扬民主、贯彻群众路线的最好实现形式”、“是中国人民当家作主的重要途径和最高实现形式”。“两个可靠保证”，即人民代表大会制度“是我们国家和人民能够经得起各种风浪、克服各种困难、沿着社会主义道路前进的可靠制度保证，也是我们全面建设小康社会、实现中华民族伟大复兴的可靠制度保证。”这个制度健康发展，人民当家作主就有保障，党和国家的事业就顺利发展；这个制度受到破坏，人民当家作主就无法保证，党和国家的事业就会遭受损失。这些重要论断，突出地强调了人民代表大会制度的极端重要性。在任何时候、任何情况下，我们必须始终不渝、毫不动摇地坚持和完善人民代表大会制度。

《讲话》指出：“坚持和完善人民代表大会制度，是全党全社会的共同责任。全党同志、全体国家机关工作人员和全国各族人民都要增强坚持和完善人民代表大会制度的自觉性和坚定性，切实把这一根本政治制度坚持好、完善好。”这段论述具有很强的现实针对性，也是对全党全社会提出的明确要求。随着社会主义民主的发展，越来越多的人们认识了人民代表大会制度作为国家根本政治制度的性质、地位和作用。但是，还有不少同志甚至党员领导干部把人民代表大会制度片面理解为只是人大及其常委会自身的制度，认为坚持和完善人民代表大会制度只是人大及其常委会的事情。这种狭隘的认识和理解，影响了人民代表大会制度在国家政治和社会生活中发挥应有的作用。只有各方面统一认识，共同努力，才能不断发挥人民代表大会制度的优越性。各级党委、各级国家政权机关和全社会都有责任坚持和完善人民代表大会制度。

三、《讲话》深刻阐述了坚持和完善人民代表大会制度必须把握的根本

《讲话》指出：“坚持和完善人民代表大会制度，是我们发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的重要内容。我们要坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想为指导，更好地把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国统一于社会主义民主政治建设的实践，统一于社会主义现代化建设的全过程”。这一重要论述，深刻揭示了坚持和完善人民代表大会制度、发展社会主义民主政治必须牢牢把握的根本，就是要把“三者有机统一”起来。发展社会主义民主政治，最重要的是坚持和完善人民代表大会制度。在新的历史时期，发展社会主义民主政治，坚持和完善人民代表大会制度，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。人民代表大会制度是人民当家作主的根本途径，是共产党执政的制度载体，是依法治国的制度保障。坚持和完善人民代表大会制度，就是要从制度上实现和保障坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。

首先，必须充分发扬人民民主，保证人民当家作主。江泽民在党的十六大报告中指出：“共产党执政就是领导和支持人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益。” 胡锦涛在讲话中进一步指出:“中国共产党执政，就是领导、支持、保证人民当家作主，维护和实现最广大人民的根本利益。”从共产党执政就是“ 领导和支持人民当家作主”到“领导、支持、保证人民当家作主”，这是对党的十六大关于共产党执政与人民当家作主关系的论述的发展。人民当家作主的途径和形式多种多样，最根本、最重要的是掌握国家政权、行使国家权力。人民掌握国家政权、行使国家权力必须通过一定的组织形式和制度来实现。人民代表大会制度是人民当家作主的重要途径和制度保障。要抓住坚持和完善人民代表大会制度这个重要环节，进一步健全民主制度，丰富民主形式，保证人民当家作主、成为国家和社会的主人。

其次，必须坚持依法治国的基本方略，不断推进社会主义法治国家的进程。依法治国不仅从制度上、法律上保证人民当家作主，而且也从制度上、法律上保证党的执政地位。依法治国的前提是有法可依，基础是提高全社会的法律意识和法制观念，关键是依法执政、依法行政、依法办事、公正司法。宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的体现，是中国革命、建设、改革伟大实践的科学总结。《讲话》强调：“依法治国首先要依宪治国，依法执政首先要依宪执政。”这就突出了宪法在依法治国、依法执政中的重要地位，是对党的十六大报告关于依法治国论述的新发展。全党同志、全国人民都要认真学习宪法、遵守宪法、维护宪法，保证宪法的贯彻实施。要加强立法工作、全面推进依法行政、积极推进司法体制改革、建立有效的监督制约机制。

再次，必须加强党的执政能力建设，改善党对国家事务的领导，提高党的领导水平和执政水平。党的领导方式在革命、建设和改革的不同历史阶段，有不同的表现形式。党现在已经成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党，成为对外开放和发展社会主义市场经济条件下领导国家建设的执政党，这就要求我们党改革和完善执政方式。《讲话》提出，要适应新形势新任务的要求，不断改革和完善党的领导方式和执政方式，把依法执政作为党治国理政的一个基本方式，善于运用国家政权处理国家事务。将依法执政作为党的领导的基本要求，是我们党加强执政能力建设的新举措，是党的领导方式和执政方式的新发展。坚持人民代表大会制度是坚持党的领导的制度保证。只有坚持和完善人民代表大会制度，才能更好地保证党对国家政权的领导。《讲话》明确提出，要按照党总揽全局、协调各方的原则，科学规范党委和人民代表大会的关系，支持人民代表大会依法履行自己的职能；同时，要充分发挥国家政权机关中党组织和党员的作用，贯彻党的理论和路线方针政策，实现党对国家事务的领导。

四、《讲话》明确提出了做好新形势下人大工作的具体要求

胡锦涛总书记在《讲话》中从人大的职责和任务出发，代表党中央对人大工作明确提出了4条要求，其篇幅之长、内容之丰富、论述之深刻，在近年来党和国家领导人关于人大制度建设和人大工作的讲话中是少有的。这些要求的每一条都十分重要，具有很强的针对性、指导性，都是做好新形势下人大工作的根本要求，必须在依法履行职责的实践中认真学习，深刻领会，一条一条地贯彻落实。

首先，要加强立法工作，提高立法质量。《讲话》指出，要突出经济立法重点，推进经济法制建设，同时抓紧制定和完善发展社会主义民主政治的法律，形成中国特色社会主义法律体系；要把提高立法质量摆在突出的位置，提高立法工作水平；要做到“五个坚持”，即坚持以宪法为依据，坚持以人为本，坚持科学发展观，坚持把立法同改革发展稳定的重大决策结合起来，坚持走群众路线。这些论述，对立法工作的重点、目标、原则、方法等方面提出了具体要求，对于做好新时期的立法工作十分重要。

其次，要加强人大的监督工作，增强监督实效。《讲话》指出，人大监督是代表国家和人民进行的具有法律效力的监督；人大监督的目的，在于“三个确保”，即确保宪法和法律得到正确实施，确保行政权和司法权得到正确行使，确保公民、法人和其他组织的合法权益得到尊重和维护；各级人大及其常委会要依照宪法和法律的规定，把改革发展稳定中的重大问题和关系人民群众切身利益的热点难点问题作为监督重点；健全监督机制、完善监督制度，增强监督工作的针对性和实效性；行政机关、审判机关、检察机关要自觉接受人大及其常委会的监督。这段论述，着重讲了人大监督的性质、目的、重点、制度保障，并对人大监督的对象提出了要求。党的十六大报告指出，党“支持人大依法履行国家权力机关的职能，经过法定程序，……使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员，并对他们进行监督。”《讲话》强调：“国家政权机关领导人员要……接受人民代表大会及其常务委员会监督。”这就进一步明确了人大及其常委会是对国家政权机关领导人员监督的主体。

再次，要密切人大同人民群众的联系，发挥人大代表作用。《讲话》指出，人大是具有广泛代表性的国家权力机关，是党和国家联系群众的重要桥梁，是人民实现有序政治参与的重要渠道；人大代表要密切联系群众，倾听群众呼声，深入了解民情，充分反映民意，广泛集中民智；进一步规范人大代表的活动方式，引导和发挥他们依法履职的积极性；各级党委和政权机关要加强和人大代表的联系，为人大代表执行职务提供条件。这段论述，阐明了人大保持同人民群众密切联系对于人民代表大会坚持人民民主的国家权力机关的性质的重大意义，对人民代表大会、人大代表保持同人民群众的联系，以及如何发挥代表作用提出了明确要求。人大最大的优势是密切联系人民群众，最大的危险是脱离人民群众。人民群众的根本利益和共同意志，是人大一切工作的出发点和归宿。只有保持同人民群众的血肉联系，更好地代表人民，自觉地接受人民群众的监督，才能使人大工作保持旺盛的生命力。《讲话》还提出，在发展社会主义市场经济的条件下，如何更好地反映最广大人民的根本利益和统筹兼顾好各方面群众的具体利益，最大限度地调动各方面群众的积极性，形成推动经济社会发展和维护社会稳定的强大力量，是我们必须解决好的一个重大课题，值得我们高度关注并认真研究。

最后，要加强各级人大及其常委会的自身建设。《讲话》指出，各级人大及其常委会要依法履行好职责，发挥人民代表大会制度的优越性，就必须以与时俱进的精神不断推进自身建设。要完善适合国家权力机关特点的、充满活力的组织制度和运行机制，完善人大及其常委会的议事程序和工作制度，优化人大常委会组成人员的结构，促进人大各项工作的制度化、法制化、规范化。各级党委要重视人大建设和人大工作，充分发挥人大及其常委会作为国家权力机关的作用，使人大及其常委会成为全面担负起宪法赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关。

五、《讲话》旗帜鲜明地指出要坚持走中国特色的政治发展道路

《讲话》强调：“要珍视５０年来人民代表大会制度建设的经验，坚持从中国的国情出发，紧密结合新的实际，坚持走中国特色的政治发展道路，坚定不移地把社会主义民主政治建设不断推向前进。”这段论述非常重要，尤其是第一次鲜明地提出“坚持走中国特色的政治发展道路”，具有很强的针对性，对于我们拨除“西化”影响的迷雾，坚定走中国特色社会主义道路的信心，具有重要的现实意义。

一个国家实行怎样的政治制度，必须与这个国家的国情和性质相适应。我国的国情和性质，关键是两条：一是中国共产党的领导和社会主义制度，二是我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段。这就决定了中国特色社会主义民主政治制度与西方资本主义政治制度有着本质的区别。中国共产党领导的人民代表大会制度等政治制度，是由我国的历史条件和现实条件决定的，也是我国政治制度的一个特点和优点。《讲话》用“四个必由之路”强调了坚持和发展社会主义民主的重要性，反映了我们党对发展人民民主认识的深化。中国的社会主义民主政治之所以是最适合中国国情的民主政治，是最能够把全国人民的意志和力量凝聚起来共同奋斗的民主政治，关键在于它植根于中华民族几千年来赖以生存和发展的广阔沃土，产生于党和人民为争取民族独立和国家富强而进行的伟大实践。现实发展是历史发展的继续，我们发展社会主义民主政治，一方面，要在坚持四项基本原则的前提下，按照“四个有利于”的指导方针，继续积极稳妥地推进政治体制改革；另一方面，要在借鉴人类政治文明有益成果的同时，坚决抵制西方敌对势力的政治渗透，不照搬西方政治制度的模式。这是推进改革开放和社会主义现代化建设的需要，也是保证国家长治久安的需要。坚持和完善人民代表大会制度，一定要从我国的国情和实际出发，走中国特色社会主义政治发展道路。

人民代表大会制度是中国社会主义民主政治最鲜明的特点，在建设中国特色社会主义的伟大事业中，充分显示了巨大的优越性，展现了强大的生命力。《讲话》为坚持和完善人民代表大会制度指明了方向，对于巩固国家政权，保障人民当家作主，维护社会稳定和民族团结，将全国各族人民的智慧和力量凝聚到全面建设小康社会的伟大事业中，具有十分重大的意义。在新的历史时期，要深入学习、认真贯彻《讲话》精神，进一步增强坚持和完善人民代表大会制度的责任感和使命感，把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，不断发挥人民代表大会制度的作用，推进中国社会主义民主政治的发展。