论党加强和改善对人大工作的领导不断提高依法执政的能力

陈洪波 汪在祥

注：本文系湖北省人大常委会研究室和中共湖北省委直属机关工委重点课题。作者分别系湖北省人大常委会副秘书长、研究室综合处副处长。

现代国家普遍建立了政党制度，执政党对国家事务实施领导是一条通则。资本主义国家如此，社会主义国家亦如此。其根本区别在于执政党的性质不同。社会主义国家是无产阶级政党领导，资本主义国家是资产阶级政党领导。虽然资本主义国家一般是两党甚或多党轮流执政，但从执政的两党或多党的阶级本质看，归根结底都是资产阶级的政党领导。无产阶级政党对国家事务的领导是社会主义国家的一条基本原则。中国共产党对国家事务的领导是时代的潮流，历史的必然，人民的选择，法律的规定。

中国共产党是我国的执政党，执政已经55年。执政能力建设是我们党执政后的一项根本建设。党执政以后的全部实践活动，都是围绕着提高执政水平、巩固执政地位来进行的。党在领导人民治国理政的长期实践中，进行了艰辛的探索，取得了举世瞩目的执政成就，积累了丰富的执政经验。党的十六大突出地把加强党的执政能力建设摆在全党面前，并明确提出了五个方面的执政能力的基本要求。其中有一条就是“必须增强法制观念，善于把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国统一起来，不断提高依法执政的能力。”胡锦涛在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上指出：“要适应新形势新任务的要求，不断改革和完善党的领导方式和执政方式，坚持依法治国的基本方略，把依法执政作为党治国理政的一个基本方式，坚持在宪法和法律范围内活动，严格依法办事，善于运用国家政权处理国家事务。”（2004年9月16日《人民日报》。）党的十六届四中全会作出的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》强调：“必须坚持科学执政、民主执政、依法执政，不断完善党的领导方式和执政方式”。人民代表大会制度是我国的根本政治制度。人民代表大会是国家权力机关，它在整个国家政权机关中居于首要的、全权的、主导的地位，是党实行依法执政的重要载体和途径。党对国家事务的领导，最重要的是对国家权力机关工作的领导。提高党的依法执政的能力，必须加强和改善党对人大工作的领导，发挥国家权力机关的作用。

一、坚持党对人大工作的领导

中国共产党执政就是领导和支持人民当家作主，最广泛地动员和组织人民依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民的根本利益。人民代表大会制度是中国社会主义政治文明的重要制度载体，是中国人民当家作主的重要途径和最高实现形式，是党在国家政权中充分发扬民主、贯彻群众路线的最好实现形式。坚持和完善人民代表大会制度，必须始终坚持党对人大工作的领导。

（一）党对人大工作的领导已被宪法所确认

坚持党的领导是我国近代历史经验的总结。没有共产党，就没有新中国，就没有人民的政权。这是中国人民从长期奋斗历程中得到的最基本最重要的结论。对此，我国宪法序言中有明确表述：“一九四九年，以毛泽东主席为领袖的中国共产党领导中国各族人民，在经历了长期的艰难曲折的武装斗争和其他形式的斗争以后，终于推翻了帝国主义、封建主义和官僚资本主义的统治，取得了新民主主义革命的伟大胜利，建立了中华人民共和国。从此，中国人民掌握了国家的权力，成为国家的主人。”党领导人民夺取了政权，党也要领导人民掌握好政权。我国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。党要领导人民掌握好政权，就必须坚持对人大工作的领导。

坚持党的领导是建设中国特色社会主义的根本保证。在我们这样一个多民族的发展中大国，要把十二亿多人的力量凝聚起来，向着社会主义现代化的目标前进，必须有中国共产党的坚强领导。宪法序言指出：“中国新民主主义革命的胜利和社会主义事业的成就，都是中国共产党领导中国各族人民，在马克思列宁主义、毛泽东思想的指引下，坚持真理，修正错误，战胜许多艰难险阻而取得的。我国将长期处于社会主义初级阶段。国家的根本任务是，沿着建设中国特色社会主义道路，集中力量进行社会主义现代化建设。中国各族人民将继续在中国共产党领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想指引下，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，坚持改革开放，不断完善社会主义的各项制度，发展社会主义市场经济，发展社会主义民主，健全社会主义法制，自力更生，艰苦奋斗，逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。”在当代中国，只有共产党才能领导建设中国特色社会主义事业，实现民族的振兴、国家的富强和人民的幸福。四项基本原则是我们立国之本，坚持党的领导作为四项基本原则的重要内容，是人大工作的一块不可动摇的基石。

坚持党的领导是坚持我国国体的必然要求。宪法第一条规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”毛泽东在《新民主主义论》一文中解释，工人阶级的领导是通过它的先锋队——共产党来实现的。在新的历史时期，中国共产党不仅是工人阶级的先锋队，而且还是中国人民和中华民族的先锋队。宪法关于国体的规定也确认了中国共产党对国家事务的领导，其中当然包括对人大工作的领导。

（二）党的执政地位要通过对人大工作的领导来实现

中华人民共和国的成立，标志着中国历史进入新时期，中国共产党成为执政党。江泽民说：“我们党是执政的党，党的执政地位，是通过党对国家政权机关的领导来实现的。如果放弃了这种领导，就谈不上执政地位。各级政权机关，包括人大、政府、法院、检察院和军队，都必须接受党的领导，任何削弱、淡化党的领导的想法和做法都是错误的。”(引自《中华人民共和国全国人民代表大会文献资料汇编(1949—1990)》第624页。以下引文未注明出处的，均同此。)这段重要论述，深刻说明了党执政地位的实现形式，明确要求国家政权机关必须接受党的领导。在国家政权体系中，作为权力机关的人大处于核心地位。正如我国宪法第三条第三款所规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”国家权力机关的特殊地位表明，党的执政地位主要是通过对权力机关的领导来实现的，党必须坚持对人大工作的领导。

（三）党的领导是发挥人大作用的保证

《中国共产党章程》总纲规定：党领导人民发展社会主义民主政治。坚持扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家，巩固人民民主专政。坚持人民代表大会制度。积极支持人民当家作主，切实保障人民管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业的权利。江泽民指出：“加强党的领导同发挥国家权力机关的作用是一致的。党对国家政治生活的领导，最本质的内容就是组织和支持人民当家作主。我国人民代表大会制度，是党领导的人民民主制度。只有在党的领导下，才能充分发挥人民代表大会制度的作用；而人民代表大会制度的加强和完善，可以更好地实现党的领导。党领导人民建立了国家政权，党还要领导和支持政权机关充分发挥职能，实现人民的意志。这样做，不是削弱了党的领导，而是加强了党的领导。”由此可见，坚持党对人大工作的领导，不仅是实现党的执政地位所必需的，也是充分发挥人大职能作用的根本保证。这一点，已为人大工作50年正反两个方面的实践经验所证明。

二、改善党对人大工作的领导

中国共产党经历革命、建设和改革，已经从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党；已经从受到外部封锁和实行计划经济条件下领导国家建设的党，成为对外开放和发展社会主义市场经济条件下领导国家建设的党。党的历史方位的变化，要求我们坚持党的领导，同时也要改善党的领导。邓小平说过，中国由共产党领导，中国的社会主义现代化建设事业由共产党领导，这个原则是不能动摇的。另一方面要看到，为了坚持党的领导，必须努力改善党的领导。(参见《邓小平文选》第2卷第267-268页。)胡锦涛最近说：“坚持党的领导，必须改善党的领导，切实提高党的领导水平和执政能力。”（2004年9月16日《人民日报》。）坚持党的领导与改善党的领导是密不可分的，改善是手段，坚持是目的。改善党对人大工作的领导应当把握的基本原则主要是以下几个方面。

（一）党不能代替人大行使国家权力

关于这个问题，马克思主义的经典作家们有许多精辟的论述。列宁指出：“必须十分明确地划分党(及其中央)和苏维埃政权的职权；提高苏维埃工作人员和苏维埃机关的责任心和主动性；党的任务是对所有国家机关的工作进行总的领导，而不是像目前那样进行过分频繁的、不正常的、往往是对细节的干涉。”(《列宁全集》中文60卷本第43页。)斯大林说过：“党是政权的核心。但它和国家政权不是而且不能是一个东西。……谁把党的领导作用和无产阶级专政等同起来，谁就是以党代替苏维埃即代替国家政权。”(《斯大林选集》上卷第418-419页。)毛泽东曾批评：“许多事情为图方便，党在那里直接做了，把政权机关搁置一边”。(《毛泽东选集》4卷合订本第75页。)董必武说：“党无论在什么情况下，不应把党的机关的职能和国家机关的职能混同起来。党不能因为领导政权机关就包办代替政权机关的工作。”(《董必武选集》第308-309页。)邓小平说：“党要善于领导，党政需要分开”。(《建设有中国特色的社会主义》增订本第139页。)江泽民说：“党同政权机关的性质不同，职能不同，组织形式和工作方式也不同，党不能代替人大行使国家权力。”

（二）党要尊重和支持人大依法行使职权

1981年，《中共中央关于建国以来若干历史问题的决议》指出，党在对国家事务的领导中，必须正确处理党同其他组织的关系，从各方面保证国家权力机关有效地行使自己的职权。1986年，《中共中央关于全党必须坚决维护社会主义法制的通知》要求：“各级党委要加强对人民代表大会工作的领导，坚决支持各级人民代表大会和它的常务委员会依法行使职权。”江泽民曾说：“人大是国家权力机关，也是党联系人民群众的重要渠道。各级党组织都要尊重宪法和法律规定的人大及其常委会的地位，重视发挥人大及其常委会的作用。党中央关于国家事务的重大决策，凡是应该由全国人大决定的事项，都要提交全国人大经过法定程序变成国家意志。地方也应如此。我们要坚持党管干部的原则，同时支持人大及其常委会依法履行人事任免权。各级党组织推荐需经人大选举、任免的干部时，要重视人大的意见。推荐的人选确定之后，人大党组应努力做好工作，使党的决定得到实现，并严格按照法律程序办事。对于由人大选举、决定的政府组成人员，要保持相对稳定。各级党委要把人大工作列入重要议事日程，定期听取人大党组的汇报，讨论、研究人大的工作，关心人大的建设。”（《十三大以来重要文献选编》中册第943页。）党的十六大指出：“支持人大依法履行国家权力机关的职能，经过法定程序，……使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员，并对他们进行监督”。

（三）党必须在宪法和法律的范围内活动

宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的体现，是中国革命、建设、改革伟大实践的科学总结。宪法是国家的根本法，是党执政兴国、带领全国各族人民建设中国特色社会主义的法制保证。

江泽民说：“各级党组织，包括人大党组，都要遵守党章关于‘党必须在宪法和法律的范围内活动’的原则，以及宪法关于‘任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权’的规定。我们领导人民制定了宪法和法律，也要领导人民遵守宪法和法律。宪法和法律体现了党的主张和人民意志的统一。党员遵守宪法和法律就是遵从人民的意志，服从党的领导。所有的党组织、党员尤其是负责干部的言行，都不得同宪法、法律相抵触。加强党的领导同充分发扬民主和依法办事是一致的。”胡锦涛说：“各级党组织和全体党员都要模范地遵守宪法和法律。”（2004年9月16日《人民日报》。）中共中央指出：“党组织的一切活动都不能违背宪法和法律的规定，这是党和国家政治生活中必须遵守的一个基本原则，必须引起各级党委的高度重视。”(引自《马克思主义论人民代表机关》第90页。)人大工作是以宪法和法律为依据的，宪法和法律是党领导人民制定的，党在宪法和法律的范围内活动，从实质上讲也就是对人大工作实施了有力的领导。

国家权力机关能否对政党特别是中国共产党的活动进行法律监督呢？这是一个比较敏感的问题。宪法规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”宪法还规定：全国人大及其常委会“监督宪法的实施”；县级以上的地方各级人大常委会“在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行。”这就表明，国家权力机关监督的内容是“遵守宪法和法律”的情况，监督的对象是“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织”，其中“各政党”必然包括执政的中国共产党。1957年，邓小平在《共产党要接受监督》一文中曾指出：“宪法上规定了党的领导，党要领导得好，就要不断克服主观主义、宗派主义，就要接受监督。”党既要领导人民制定宪法和法律，又要带头遵守宪法和法律；既要实施对国家权力机关的政治、思想和组织领导，又要接受国家权力机关的法律监督（而不是工作监督）。当然，国家权力机关对政党活动进行法律监督的方式不同于对“一府两院”的监督方式，主要是对政党不符合法律的行为提出意见和建议，由政党自行纠正。

三、党对人大工作领导的内容

党对国家事务(包括人大工作)的领导，最本质的内容就是组织和支持人民当家作主。关于党的领导的基本内容，按照列宁的观点，党的领导是“总的领导”。党的十二大的提法是：“党的领导主要是政治、思想和组织的领导。”党的十三大的提法是：“党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。”党的十四大的提法是：“党的领导主要是政治、思想和组织的领导。”党的十五大、十六大一直沿用这一提法。据此，党对人大工作领导的基本内容有以下三个方面：

（一）党对人大工作的政治领导

党对人大工作的政治领导，主要是政治原则、政治方向、重大决策的领导，最根本的是坚持党在社会主义初级阶段的基本理论、基本路线、基本纲领和基本经验，用邓小平理论和“三个代表”重要思想统一国家权力机关组成人员和工作人员的思想和行动，使国家权力机关以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放。党必须把马列主义的普遍原理与中国的具体实际结合起来，实行民主科学的决策，制定和执行关于人大工作的正确的路线、方针、政策。在社会主义条件下，共产党成为执政党，党对人大工作的政治领导主要表现为把党有关国家事务的路线、方针和政策，通过法定程序变成国家意志。

党对人大工作的政治领导，还包括在政治体制改革中坚持和完善人民代表大会制度。1989年邓小平就说过：“在政治体制改革方面，有一点可以肯定，就是我们要坚持实行人民代表大会的制度，而不是美国式的三权鼎立制度。”(《邓小平文选》第3卷第307页。)邓小平讲的这段话很重要，它说明坚持和完善人民代表大会制度是政治体制改革的一个重要内容。胡锦涛最近说：“人民代表大会制度是中国社会主义民主政治最鲜明的特点。我们要珍视50年来人民代表大会制度建设的经验，坚持从中国的国情出发，紧密结合新的实际，坚持走中国特色的政治发展道路”。（2004年9月16日《人民日报》。）这就表明，坚持和完善人民代表大会制度，对于发展社会主义民主政治具有极其重要的意义。

（二）党对人大工作的思想领导

党对人大工作的思想领导，主要是指党要坚持以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想作为党的指导思想，坚持解放思想、实事求是、与时俱进的思想路线，保证国家权力机关积极探索，大胆试验，不断研究新情况，总结新经验，解决新问题，使人大工作体现时代性、把握规律性、富于创造性，在实践中丰富和发展马克思主义的国家学说和政权理论，坚持和完善人民代表大会制度。

《中国共产党章程》明确规定：“中国共产党以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想作为自己的行动指南。”我国宪法也明确规定其为国家工作必须长期坚持的指导思想。党对人大工作的思想领导，还表现为通过党的宣传工作、教育工作、理论研究工作，用科学正确的理论武装国家权力机关组成人员和工作人员的头脑，从而始终保持人大工作坚定正确的政治方向。

（三）党对人大工作的组织领导

民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。它既是党的根本组织原则，也是国家机构必须坚持的原则。党对人大工作的组织领导，最主要的是按照宪法和党章的规定，保证国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关坚持民主集中制的原则，积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。党对人大工作的组织领导，还包括充分发挥国家权力机关中党组织的作用，充分发挥国家权力机关中党员的先锋模范作用，也包括向国家权力机关推荐重要干部。

党对人大工作的政治领导、思想领导和组织领导是一个有机的统一整体，它们既有区别又相互联系，决不可将其割裂开来或对立起来。政治领导是思想领导和组织领导的方向，思想领导是政治领导和组织领导的基础，组织领导是政治领导和思想领导的保证。要坚持和改善对人大工作的领导，巩固党的执政地位，就必须正确理解党的政治领导、思想领导和组织领导的统一，并在实践中把三个方面紧密结合起来。

四、党对人大工作领导的形式

关于党的领导的形式，党的十三大报告指出：“党对国家事务实行政治领导的主要方式是：使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策。”江泽民说：“党的政治领导、思想领导、组织领导，要通过政治原则、政治方向、重大决策的领导和思想政治工作、向政权机关推荐重要干部等来实现。要善于把党有关国家重大事务的主张，经过法定程序变成国家意志。”党的十六大提出：“党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。”这些论述，科学地揭示了党的领导的内涵和方式。据此，党对人大工作领导的主要形式有以下几个方面：

（一）建议国家权力机关把党的主张变成国家意志

董必武说过：“党领导着国家政权，但它并不直接向国家政权机关发号施令。党对各级国家政权机关的领导应当理解为经过它，把它强化起来，使它能发挥其政权的作用。强化政权机关工作，一方面是党支持政权机关，另一方面是政权机关在受到党的支持之后就会更好地实现党的政策。”(《董必武选集》第307页。)党如何经过国家权力机关实现自己的政策呢?主要是就国家事务中的重大问题提出决策建议，经过法定程序变成国家权力机关的决定。

宪法和地方组织法规定：县级以上的地方各级人大常委会“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。1998年制定的《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》规定：省、市、县地方党委对本地区各方面工作实行全面领导，其中的主要职责包括对地方性的重大问题作出决策、通过法定程序使党组织的主张成为本地区的法规或政令。由于党和国家权力机关的性质不同，所以，它们决策的效力范围也不同。党就国家事务中的重大问题所作的决策只对党内有约束力，对党外则只有号召力而没有强制性。党的决策只有经过法定程序变成国家权力机关的决定，上升为国家意志，才能使全体公民一体遵循。党对国家事务的决策在未经国家权力机关通过之前，只是一种建议。例如，国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要草案就是党中央作为建议(通过国务院)向全国人大提出的。

彭真曾说过：“我们不仅有党，还有国家。党和国家要做的事，讲内容，当然是一个东西，总起来说即坚持四项基本原则，实现社会主义现代化，发展社会主义民主，健全社会主义法制，建设高度文明、高度民主的社会主义国家。讲形式，那就不仅有党，还有国家的形式。党的政策要经过国家的形式而成为国家的政策，并且要把实践中证明是正确的政策用法律的形式固定下来。……凡是关系国家和人民的大事，光是党内作出决定也不行，还要同人民商量，要通过国家的形式。”“党中央决定了的事情，属于国家的事，还要通过全国人大、国务院，还要经过法定的国家机关讨论决定。”(《论新时期的社会主义民主与法制建设》第220-222页。)党的决策经过国家权力机关按法定程序变成国家意志的形式主要是：宪法、法律、地方性法规、自治条例和单行条例，以及关于重大事项的决定。

如前所述，关于国家事务中的重大问题，党的决策作为一种建议要经过法定程序变成国家权力机关的决定；另一方面，国家权力机关的决定也要经过党内程序以符合党的决策。总之，国家权力机关的决定是党的决策的升华和保障，党的决策是国家权力机关的决定的基础和依据。

党委应从以下几个方面加强对国家权力机关行使决定权的领导。1、党委要实行重大决策的领导，善于提出有关国家事务的正确主张。邓小平指出：“党必须认真地有系统地研究国家机关工作的情况和问题，以便对于国家工作提出正确的、切实的和具体的主张，或者根据实践及时地修正自己的主张。”(《邓小平文选》第1卷第237页。)这里强调的是，党委要提出有关国家事务的正确主张，如果不提是失职，如果提出错误的主张也是失职。2、党委要尊重和支持人大行使决定权，充分发挥其职能作用。1984年《中共中央关于印发彭真同志两个讲话的通知》要求：“凡是宪法和法律规定须由人大或人大常委会审议、决定的事项，必须提请人大或人大常委会审议、决定。”这里强调的是，党委关于国家事务的正确主张，凡是法律规定须由人大决定的，第一，必须提交人大决定，而不能直接付诸执行。第二，只能提交人大决定，而不能越过人大提交政府决定，也不能与政府联合决定。3、党委要重视国家权力机关的决定权，认真履行事前“原则批准”的职责。张友渔说过：“中共中央1986年18号文件要人大常委会决定问题事先请党委原则批准……这是党内的规定，是要人大常委会党组事先请示党委。……党组事先请示党委，取得一致意见，可以避免犯错误。也有利于党委动员党员保证贯彻执行。当然这只限于重大问题，如事无巨细，都要请示，那又是党委包办一切了。”(《地方人大工作研究》代序)4、党委要带领广大党员模范地遵守和执行人大的决定，坚决维护国家权力机关的权威。

（二）向国家权力机关推荐重要干部

向国家政权机关推荐重要干部，是实现党的组织领导的重要形式。董必武说过：“党对国家政权机关的正确关系应当是……挑选和提拔忠诚而有能力的干部(党与非党的)到政权机关中去工作。”(《董必武选集》第309页。)党的十三大报告指出，党中央应推荐人员出任最高国家政权机关领导职务；省、市、县地方党委应向地方政权机关推荐重要干部。《中国共产党地方委员会工作条例(试行)》第五条规定，党的地方各级委员会的领导之一是：“向地方国家机关推荐重要干部”。就党对人大工作的组织领导而言，党应向国家权力机关推荐重要干部。向国家权力机关推荐重要干部包括两个方面，一是推荐重要干部出任“一府两院”的领导职务，提请国家权力机关选举或任命；二是推荐重要干部出任国家权力机关的领导职务，提请国家权力机关选举或任命。

中国共产党是执政党，党的主要领导人应当在国家政权机关特别是国家权力机关中担任主要领导职务。党政职能要分开，党政职务要交叉。正如《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》所要求的那样：“适当扩大党政领导成员交叉任职”。关于这个问题，早在十月革命胜利之后，列宁就曾讲过：“我们是执政党，所以我们不能不把苏维埃的‘上层’和党的‘上层’融成一体，现在是这样，将来也是这样。”(《列宁全集》第32卷第166页。)只有这样，才能保证“党在国家政权中”（胡锦涛语）发挥作用，实现党对国家权力机关进而通过国家权力机关对其他国家政权机关的领导。许多地方的实践已证明，人大常委会主要领导人是同级党委主要领导人，“有利于他了解党的方针、政策，了解党委作出决定的根据和原因。有利于他在人大常委会的工作中贯彻党的意图，避免在工作中同党委闹矛盾。”(张友渔语，引自《地方人大工作研究》代序。)为了弥补一些地方人大常委会主要领导人不是同级党委主要领导人的缺憾，1981年，《中共中央关于批转彭真同志在全国各省、自治区、直辖市人大常委会负责同志两次座谈会上的讲话纪要的通知》提出，党委研究人大常委会的工作时，可以通知人大常委会负责实际工作的党员领导干部列席会议。1984年，《中共中央关于印发彭真同志两个讲话的通知》又强调，地方各级人大常委会主任如果不是党委常委委员，应该列席党委常委会的会议。向国家权力机关推荐重要干部，是党实现对国家事务的领导，维护和巩固执政党地位的重要组织保证，也是党管干部原则的重要体现。对此，中共中央非常重视，并印发了一系列文件。例如，1983年《中共中央组织部关于任免国家机关和其他行政领导职务必须按照法律程序和有关规定办理的通知》；1984年《中共中央关于任免国家机关领导人员必须严格依照法律程序办理的通知》；1986年《中共中央关于全党必须坚决维护社会主义法制的通知》；1990年《中共中央印发〈关于地方党委向地方国家机关推荐领导干部的若干规定〉的通知》；1995年《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》；2002年《党政领导干部选拔任用工作条例》等等。下面，重点研究地方党委向地方国家权力机关推荐领导干部的有关问题。

向地方国家机关推荐领导干部是地方党委应当履行的一项重要职责。地方党委要切实做好推荐领导干部的工作，加强和改善对人大换届工作的领导，充分发扬民主，严格依法办事，支持国家机关依法履行人事任免职权。人大及其常委会要在党委领导下，按照宪法和法律赋予的权力，积极发挥作用。地方党委在推荐领导干部时，要重视人大代表和人大常委会组成人员的意见。人大及其常委会需要了解由它选举或任命的干部的情况，可以要求负责推荐干部的党组织或提名人介绍，也可以通过审议工作报告、视察工作、依法质询等方式进行，但不宜采取组织、人事部门那种考察干部的方式去直接考察干部。地方党委向地方国家权力机关推荐领导干部的范围包括：地方人大常委会组成人员、人民政府组成人员、人民法院院长、人民检察院检察长，以及属于党委管理的由地方国家权力机关任命的其他领导干部。

地方党委向地方国家权力机关推荐领导干部，必须贯彻革命化、年轻化、知识化、专业化的方针，坚持德才兼备、群众公认、注重实绩、公开择优、依法办事的原则。被推荐的人选应是坚持四项基本原则，坚持改革开放，作风正派，廉洁奉公，能胜任所推荐职务并为群众所信赖的干部。

在地方人大换届时，地方党委提出需由上级党委审批的换届人事安排方案，应经下列程序：1、通过民主推荐或民主评议，广泛听取各方面意见，包括听取民主党派、群众团体、无党派人士的意见。2、确定被考察人员，组织考察。3、党委常委会或全委会讨论确定推荐人选，报上级党委审批。4、上级党委组织部门考察后提请党委审批。5、向人大常委会党组、人大常委会组成人员中的党员介绍上级党委批准的人事安排方案，进一步听取意见；向民主党派负责人、无党派人士中的代表人物通报有关情况，进行民主协商。

在地方人大换届时，地方党委推荐由人大常委会决定任命的政府部门正职，应经下列程序：1、通过民主推荐或民主评议，广泛听取各方面意见。2、确定被考察人选，组织考察。3、听取政府首长和分管副职的意见，属地方党委和上级业务部门双重管理的干部，还应听取上级业务部门的意见。4、党委常委会或全委会讨论确定推荐人选。5、向人大常委会党组或主任会议成员、政府党组或政府常务会议成员通报党委关于人事安排的意见和所推荐人选的基本情况。6、根据同级党委的推荐意见，政府首长向人大常委会提名，由政府首长或他委托的有关部门负责人介绍所提名人选的基本情况，回答问题。

在地方人大本届任期内，地方党委向地方国家权力机关推荐个别人选，应听取群众和有关方面意见，由组织部门考察，党委集体讨论决定，按干部管理权限报上级党委审批，依照法律规定任命。人大常委会党组成员或正副主任中的多数人，对党委推荐人选如有不同意见，党委可以重新推荐人选；如果认为人选不宜改变，应作出说明，并在人大常委会党组或正副主任中进一步酝酿，待意见比较一致后，再行推荐。属于双重管理的干部，双方对推荐人选如有不同意见，协商不一致时，以主管方提出的干部作为推荐人选。在向上级党委报告时，应反映协管方的意见。

由地方党委推荐的干部人选，在人大选举或人大常委会决定任命之前，如果人大代表或人大常委会组成人员对所推荐人选提出不同意见，党委应认真研究。如果发现有事实依据、足以影响选举或任命的问题，确实来不及查清，地方党委可以建议人大或人大常委会按有关程序暂缓选举或决定任命，待问题查清后再决定是否继续推荐，也可重新推荐人选。如果党委认为人选不宜改变，或者认为所提意见不全面或与事实不符，应当作出解释或者说明。

由地方党委推荐、人大选举的干部落选后，根据工作需要和本人条件，可推荐为其他职务人选。如果再次推荐为同一职务人选，应在一年以后。由地方党委推荐、人大常委会决定任命的干部未获得通过，可根据工作需要和本人条件，经进一步协商后，在下一次人大常委会例会时继续推荐。连续两次未获得通过的，不得再推荐为本地同一职务人选。

从实践来看，有的地方党委在对人事任免工作的领导中存在这样一些问题：1、任免对象未经法定程序任免就对外公布，先行到职或离职。2、介绍任免对象的情况过于简单，使人大难以知人善任。3、对审议中反映强烈的任命对象勉强要求交付选举或表决，如果落选就责备人大与党委“唱对台戏”、“不保持一致”。4、在法定任期内频繁调整由人大选举或任命的干部。这些现象应当注意避免。

党委向国家权力机关推荐重要干部，与人大代表依法联名提出候选人是并行不悖的。党委既然是“推荐”，那么所推荐人选就有可能当选或落选。如何争取出现当选率高的法律后果，关键是党委要充分发扬民主，严格依法办事。例如，1988年我国省级人大换届选举时，各地党委切实加强对选举工作的领导，增加人事安排的透度明，认真走群众路线，广泛征求各方面的意见，发挥人大临时党组和党员代表的作用，保障并引导代表正确行使民主权利，因此，选举结果令人满意。在28个省、自治区、直辖市当选的491名省级国家机关领导人中，属党委推荐的479人，占98%；属代表提名的12人，占2%。这次换届选举被新闻界誉为“民主政治建设的成功实践”。目前，在对待党委推荐的候选人和代表联名提出的候选人当选的问题上，有两种极端的观点值得关注：一种是认为只有党委推荐的候选人全部当选了，选举才是成功的，才能总结成功的经验；如果代表联名提出的候选人当选了选举就是失败的，就要吸取失败的教训。另一种是认为只有代表联名提出的候选人当选了选举才是民主的，如果党委推荐的候选人全部当选了选举就是不民主的。这两种观点的实质都是没有正确认识党与人民的关系、党的领导与人民民主的关系、党管干部与依法任免的关系，因而在政治上和法律上都是站不住脚的。

（三）发挥国家权力机关中党组织和党员的作用

在代议机构设立政党组织并力图发挥其作用，是现代各国政党制度的重要内容。

资本主义国家政党在议会中的基本组织形式是议会党团(美国是党团会议)。一般是同一政党的议员组成一个议会党团；但有时同一政党的议员又分别组成几个议会党团；也有几个政党的议员联合组成一个议会党团(即政党联盟)。议会党团选出主席和工作人员，并设立与议会各委员会或政府各部相对应的工作小组。设立议会党团的目的是为了统一本党议员在议会中的步调，其任务主要是对议会的议事日程、选举事项、立法活动等重要问题进行研究并施加影响，从而实现本党的纲领和政策。议会党团的决定对本党议员有不同程度的约束力，这主要取决于两点。一是组织纪律，有的政党(如英国保守党)组织松散，纪律松弛，议员不一定服从所属议会党团的决定，即使不服从也未必被追究责任；有的政党(如瑞典社会民主党)组织严密，纪律严明，议员必须服从所属议会党团的决定，否则受到党纪的处罚。二是选举制度，有的国家(如法国、意大利、瑞典)选举议员实行“比例代表制”，选民只对政党而不对具体候选人投票，能否当选议员，政党作用大于个人作用，因而议员党的观念较强，能够自觉地服从所属议会党团的决定。反之，主要通过个人力量竞选当上的议员，党的观念就相对淡薄，对所属议会党团的决定可能等闲视之。

中国共产党在非党组织的领导机关中成立党组(党团)，也有70多年的历史。1925年10月中共中央扩大执行委员会作出的《中国现时的政局与共产党的职权任务决议案》规定：“在一切工人组织农民协会及革命的知识阶级团体里，组织我们的支部和党团。”1927年6月中共中央政治局会议关于修正党章的决议案，首次把党团载入党章。1945年党的七大通过的党章把党团改名为党组，从此沿袭至今。

党组是党对国家政权机关实行领导的特殊组织形式。1942年党中央《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》曾指出：“党对参议会及政府工作领导，只能经过自己的党员和党团，党委及党的机关无权直接命令参议会及政府机关。”“党团意见未被参议会通过时，必须少数服从多数，不得违反民主集中制的原则。”1956年邓小平在《关于修改党的章程的报告》中进一步指出，党不是“直接去指挥国家机关的工作”，而是通过党组对国家机关进行领导。“第一，在国家机关中工作的党员，首先是由担任负责工作的党员所组成的党组，必须服从党的统一领导。第二，党必须经常讨论和决定在国家工作中的各种方针政策问题和重要的组织问题，国家机关中的党组必须负责在同党外人士完满合作的条件下，实现党所作出的这些决定。”

现行党章第四十六条规定：“在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中，可以成立党组。党组发挥领导核心作用。党组的任务，主要是负责贯彻执行党的路线、方针、政策；讨论和决定本单位的重大问题；做好干部管理工作；团结非党干部和群众，完成党和国家交给的任务；指导机关和直属单位党组织的工作。”县以上各级人大在举行会议的时候要成立临时党组，各级人大常委会要成立常设党组。人大及其常委会党组根据党章的规定，在批准它成立的党委的领导下开展工作。江泽民指出：“人大党组要建立和健全向同级党委的请示报告制度，保证党的路线、方针、政策在人大工作中贯彻落实。”胡锦涛说：“要充分发挥国家政权机关中党组织和党员的作用，贯彻党的理论和路线方针政策，实现党对国家事务的领导。”（2004年9月16日《人民日报》。）《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》规定：“改革和完善党的领导方式。发挥党委对同级人大、政府、政协等各种组织的领导核心作用，发挥这些组织中党组的领导核心作用。……要通过这些组织中的党组织和党员干部贯彻党的路线方针政策，贯彻党委的重大决策和工作部署。”中央要求，地方人大开会期间，大会主席团和各代表团应成立临时党组织，在同级党委领导下进行工作。临时党组织在选举工作中的主要任务是：宣传贯彻党的干部路线、方针、政策；向人大代表中的党员介绍党委的人事安排方案，贯彻党委的意图；向党委反映人大代表提出的意见和建议。人大和人大常委会收到罢免案或撤职议案时，大会主席团临时党组织和人大常委会党组应及时向党委报告。属于上级党委管理的干部还应向上级党委报告。大会主席团临时党组织和人大常委会党组应按党委意见开展工作，并依照法定程序办理。

党要通过国家权力机关中的党组织和党员来实现党的路线、方针和政策，所以，在各级人大代表和人大常委会组成人员中，中共党员占多数，这种数量上的优势是执政党的地位所决定和要求的。董必武说过：“工人阶级的先锋队——共产党——怎样领导政权机关呢?党是经过在政权机关中的党员的工作，使政权机关接受党的政策来实现党的领导的。”(《董必武选集》第307页。)据湖北省2003年省人大换届选举时的统计，中共党员在省人大代表中占64%，在省人大常委会组成人员中占69%；在1994县级人大换届选举中，中共党员占代表中的72%；在1999年乡级人大换届选举中，中共党员占代表中的66%。但是，“无产阶级政党的力量和作用，主要地不是取决于党员的数量，而是取决于党员的质量，取决于他们执行党的路线的坚定性和对共产主义事业的忠诚。”(引自党的十三大报告。)因此，党委和人大党组要善于把党员的数量优势转化为质量优势，国家权力机关中的党员要发挥模范带头作用，以保证实现党的方针政策。例如，在人事任免工作中，中央要求，人大代表和人大常委会组成人员中的党员，要积极贯彻党委意图，带头依法办事，正确履行职责。对党委推荐的人选有不同意见，应向党组织反映。不得利用散发传单、传播不实传闻等方式，影响他人依法表达选举意志。

早在1940年，毛泽东就说过：“必须教育担任政权工作的党员，克服他们不愿和不惯同党外人士合作的狭隘性，提倡民主作风，遇事先和党外人士商量，取得多数同意，然后去做。同时，尽量地鼓励党外人士对各种问题提出意见，并倾听他们的意见。”(《毛泽东选集》一卷本第701页。)《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》也要求，人大代表中的党员要密切联系非党代表，经常了解他们的意见和要求。在人大及其常委会中，党员既要增强党的观念，又要增强法制观念，严格遵守法律规定的原则和程序。要尊重党外人士的意见，善于同党外人士合作共事。如果党外人士对党的某些主张和意图一时不能理解，党员要做好解释和引导工作，沟通情况，以期逐步取得共识。

人大代表和人大常委会组成人员中的党员，具有双重身份，肩负双重责任。他们作为人大代表，要对人民负责；作为党员，要对党负责。全心全意为人民服务是党的根本宗旨，党除了工人阶级和最广大人民群众的利益，没有自己的特殊利益，党和人民的根本利益是一致的。所以，党员对党负责和对人民负责也是一致的。但在实际工作中，如何把两者统一起来，却是一个有待深入探讨的比较复杂的问题。国家权力机关中的党员对党负责和对人民负责的一致性，在很大程度上取决于党内民主与人民民主的一致性。党内民主与人民民主有着密切的联系，从某种意义上讲，党内民主是人民民主的基础。这方面的经验和教训不胜枚举。例如，有的地方党委将党内意见分歧很大的事项提交人大讨论，或者在提交人大讨论前不征求人大中的党员的意见，这样的事项人大讨论时就很难获得通过。党的十六大报告指出：“党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用。要以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。”所以，党为了领导国家权力机关，推进人民民主，首先必须充分发扬党内民主，加速健全党委集体领导制度和民主集中制，逐步完善党委议事规则和监督制约机制，切实保障党员(包括国家权力机关中的党员)在党内的民主权利，努力提高党内决策民主化和科学化的程度。

（四）协调国家权力机关与其他国家机关和组织的关系

中央领导同志在党的十二届七中全会预备会上讲到党政分开的好处时曾指出，党政分开，可以使党处在超脱的、驾驭矛盾和总揽全局的地位，从而发挥“协调各方”的领导作用。社会主义社会内部，不是“铁板一块”，各种社会成员当然具有共同的利益，但决不能无视它们的特殊利益。有特殊利益就有矛盾，就要协调。党委要善于做协调工作。地方党委的六条职责中，就有一条叫做“组织、协调本地区立法、司法、行政机关、经济、文化组织和人民团体积极主动、独立负责地工作。”现行党章规定：“党必须保证国家的立法、司法、行政机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。”《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》强调，党委“要支持人大、政府、政协和审判机关、检察机关依照法律和章程独立负责、协调一致地开展工作，及时研究并统筹解决他们工作中的重大问题。”

党委的协调包括两个方面。一是出现矛盾前的协调，即对国家权力机关与其他国家机关和组织的相关工作提出总的要求。二是出现矛盾后的协调，即协调解决国家权力机关与其他国家和组织之间的矛盾。国家权力机关与其他国家机关和组织的根本利益和目标是一致的，但在具体工作中也难免出现分歧，产生矛盾。从我国的国体和政体看，一旦国家权力机关与其他国家机关产生矛盾，具备协调矛盾资格的只有党委。例如，国家权力机关与本级行政、审判、检察机关是监督与被监督的关系，而监督机关和被监督机关都有可能发生工作上的失误，甚至双方会产生矛盾，如果这种矛盾通过自身的机制解决不了，就需要党委协调。还有一种情况，下级国家权力机关与同级党委产生矛盾，这就需要上级党委协调。如某省部分县委将法定任期内的乡、镇长频繁调动，县人大常委会提出意见，县委不以为然。于是县人大常委会向省人大常委会反映，最后由省委组织部发出通知，予以纠正。

五、近年来地方党委在加强对人大工作领导方面的实践和探索

1984年4月，中共中央以8号文件的形式，下发了“关于印发彭真同志两个讲话的通知”。该文件指出：“中央认为，加强各级人大常委会的工作和建设，是完善我国人民代表大会这一根本制度的重要环节，对发展社会主义民主，健全社会主义法制具有重要的作用。请各级党委加强对人大常委会的领导，定期讨论人大常委会的工作，支持人大常委会依法行使职权，充分发挥国家权力机关的作用。”这个文件，对坚持和完善人民代表大会制度，推动全国各级人大工作，起到了重要作用。此后，各级党委认真贯彻文件精神，结合各地实际，通过各种方式加强和改善对人大工作的领导，归纳起来主要有以下几种做法。

（一）党委召开人大工作会议。据2000年统计，全国各省、自治区、直辖市党委召开人大工作会议的共有23个。其中已召开过两次的有7个，召开过三次的有1个，吉林、云南、四川三省已分别召开了四次会议。最早召开会议的是在1984年。中共湖北省委于2001年召开人大工作会议后，有70个市、州、县党委召开人大工作会议。各地党委召开人大工作会议的主要任务是，总结本地区人大工作的经验，研究在新形势下如何以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，进一步加强对人大工作的领导，发挥人大常委会的作用。各地党委召开人大工作会议，对促进人大工作产生了积极影响。一些原来人大工作基础较差的地方，工作有了起色，条件有了改善；人大工作做得较好的地方，工作又上了新的台阶。近年来地方人大工作取得显著成绩，与党委加强领导、召开人大工作会议不无关系。许多地方因此建议，党中央应在适当时候召开一次全国人大工作会议。

（二）党委制定关于加强人大工作的规范性文件。 近年来，一些省级地方党委相继制定有关文件，加强和改善对人大工作的领导。如2000年中共山西省委作出了《关于加强人大工作的决定》，中共河南省委制定了《关于进一步加强人大工作的意见》，中共江苏省委作出了《关于进一步加强人大工作的决定》，中共四川省委制定了《关于加强和改善党对人大工作领导的意见》；2001年中共湖北省委制定了《关于进一步加强新时期人大工作的若干意见》。这些规范性文件，一般包括要求各级党委充分认识坚持和完善人民代表大会制度的重要意义、建立和健全对人大工作领导的各项制度、积极支持人大及其常委会依法行使职权、重视和加强人大的自身建设等方面的内容。党委出台关于加强对人大工作领导的规范性文件，将从制度上保证党对国家权力机关领导的连续性和经常性，对于加强党的领导、发挥人大作用具有重要意义。

（三）党委主要负责同志担任同级人大常委会主任。 根据中央的有关规定，现在许多地方的党委书记兼任人大常委会主任。目前，在全国31个省级人大常委会主任中，有23个由党委书记兼任，占总数的74%，有4个由党委副书记兼任，有4个是专职的。市、县两级党委书记兼任人大常委会主任的比例也比较高。对于地方党委书记担任人大常委会主任的体制，1999年李鹏说过：“党委书记通过民主选举担任人大常委会主任，第一，有利于加强党委对人大工作的领导，突出了人大工作的重要性。第二，有利于加强民主法制建设，充分发挥人大常委会的作用。比如，我是中央政治局常委，参加常委会使我能够了解、掌握全局，不至于造成人大工作与党的中心工作脱节。地方上也一样，否则，工作很难抓到点子上。党委书记担任人大常委会主任，除了接受党的章程的约束和党委的监督以外，还有义务接受人民代表大会的监督。各地人大常委会主任与党委书记同一年龄退下来，这对加强人民代表大会制度的建设具有十分重要的作用。”（全国人大常委会《人大工作通讯》1999年第3期。）2004年3月，胡锦涛在全国“两会”党员负责人会议上说：“各级党委要加强对人大工作的领导，关心和支持人大工作。要按照十六大提出的改革和完善党的领导方式和执政方式的要求，善于通过人大实施对国家和社会事务、经济和文化事业的领导，使党的主张经过人大的法定程序变为国家意志，更好地动员和组织群众去贯彻执行。在去年的‘两会’党员负责人会上，我曾经讲过，兼任人大常委会主任的党委书记要拿出足够的精力做人大工作，今天我还要强调这一点。要充分认识人大工作的重要性，按法律规定参加人大常委会会议和主任会议，履行好人大常委会主任的职责，在立法和监督等工作中把握好方向，发挥好人大的作用。”

（四）把人大工作纳入党委工作计划。 中共湖北省委《关于进一步加强新时期人大工作的若干意见》规定：“各级党委要将人大工作纳入重要议事日程，及时了解和掌握人大工作情况，认真研究解决人大工作和人大自身建设中的重大问题，省、市（州）、县（市、区）党委每届任期内至少要召开一次人大工作会议，每年听取人大常委会党组的工作汇报不少于一次。”近年来，湖北省委在制定省委常委会年度工作要点的过程中，注意征求并吸收省人大常委会党组成员的意见，把当年人大工作的主要内容写进省委年度工作要点，纳入省委的工作计划。

（五）实行对人大常委会党组报告的研究和批复制度。 人大常委会开展重要工作、重要活动，由常委会党组事前报同级党委批准，同级党委及时研究批复，这是一项重要制度。如1999年，广东省人大常委会在制定《广东省各级人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的规定》的过程中，有关方面有不同认识。省人大常委会党组将法规草案报请省委研究批复。省委十分重视和支持，认为这部法规不仅是完善人民代表大会制度的需要，也是促进全省经济社会发展的需要，并专门召开省委常委会对法规草案进行专题讨论，提出意见，予以批复。在省委的支持下，法规草案经省人大常委会三次审议后通过。

（六）党委全会、常委会议听取人大工作报告。 现在大多数地方党委都建立了听取人大常委会党组工作汇报的制度，研究和讨论人大工作，提出指导意见。如在2003年底，中共湖北省委常委会听取省人大常委会年度工作汇报后，省委书记俞正声对立法工作提出了“要紧密结合湖北改革和发展的迫切需要”的要求。现在，有的地方党委在召开党委全会的时候，同时听取人大常委会、政府、政协党组的工作报告，这是党委总揽全局、加强领导的新的举措。如2003年以来，中共湖北省委八届三次、四次、五次全体会议都分别听取了省人大常委会党组的工作报告。

（七）党委把人大开展述职评议的结果作为任用干部的依据。 现在很多地方人大常委会开展述职评议工作，加强对人大及其常委会选举或任命的干部的监督，其主要做法是，安排政府组成人员和“两院”负责人向人大常委会述职，报告依法履行职责的情况，由人大常委会组成人员进行评议。各地党委加强对评议工作的领导，一般都由党委负责人在评议动员会上讲话，要求被评议人员认真接受人大监督。有的地方党委把人大评议干部与党管干部结合起来。中共四川省委负责人说：“人大开展的述职评议，不仅是加强对领导干部监督的重要形式，而且应当成为干部考核评价体系的重要组成部分。”（四川省人大常委会《调查与探索》2004年第23期。）中共湖北省委认为，述职评议拓宽了党委了解、选任、管理干部的渠道，更加有利于实现党管干部、依法任免的原则。省委要求，述职评议结束后要向省委写出总结报告，并将评议意见送省委组织部门。2001年宜昌市人大常委会在对市农业局局长的评议过程中，人民群众对农业局打击假种子坑农事件处理不力意见较大，评议会上对农业局局长的评定结果较差。市委根据人大常委会的评议结果和建议，及时对农业局局长进行了调整。

江泽民说：“党委要通过科学化、规范化、制度化的机制，加强对人大、政府、政协、人民团体的领导”。（2001年7月2日《人民日报》。）胡锦涛指出：“要按照党总揽全局、协调各方的原则，科学规范党委和人民代表大会的关系，支持人民代表大会依法履行自己的职能。”（2004年9月16日《人民日报》。）对地方党委加强人大工作的经验和做法进行总结，由中央制定有关文件，使地方党委对人大工作的领导进一步具体化和制度化，这必将大大提高党依法执政的能力、促进我国民主法制建设的进程。从长远来看，要建立健全相互衔接的党内规章制度和国家法律制度，用法律和规章的形式明确规范党委与人大、政府和司法机关的关系，使党的领导、党的依法执政走上科学化、法制化的轨道。

中国共产党是中国工人阶级的先锋队，是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心。中国共产党处于执政地位，而党的执政地位是通过对国家政权机关——首先是国家权力机关——的领导来实现的。我国的人大及其常委会，是党领导的国家权力机关。只有坚持和改善党的领导，才能充分发挥国家权力机关的作用，而国家权力机关作用的充分发挥，可以更好地实现党的领导。