论坚持和完善人民代表大会制度的根本保证

孙 少 衡

注：作者系湖北省人大常委会研究室综合处处长。

我国人民代表大会制度已经走过了50年的光辉历程。50年的实践充分证明，人民代表大会制度是符合中国国情、体现中国社会主义性质、能够保证中国人民当家作主的根本政治制度，也是党在国家政权中充分发扬民主、贯彻群众路线的最好实现形式，同国家和人民的命运息息相关。这个制度健康发展，人民当家作主就有保障，党和国家的事业就顺利发展；这个制度受到破坏，人民当家作主就无法保证，党和国家的事业就会遭受损失。长期以来，全国各族人民通过人民代表大会制度牢牢地把国家和民族的前途命运掌握在自己手中，这是我们国家和人民能够经得起各种风浪、克服各种困难、沿着社会主义道路前进的可靠保证，也是我们全面建设小康社会、实现中华民族伟大复兴的可靠保证。

党的十六大从全局战略高度，提出了发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标。坚持和完善人民代表大会制度作为发展社会主义民主政治的一个重要组成部分，是建设社会主义政治文明的题中应有之义。如何进一步坚持和完善人民代表大会制度呢？笔者认为，坚持党的领导是坚持和完善人民代表大会制度的根本保证。

一、人民代表大会制度在我国的建立是党领导人民长期探索和奋斗的结果

在我国实行人民代表大会制度，是中国共产党把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合的伟大创造，是近代以来中国社会发展的必然选择，是中国共产党带领全国各族人民长期奋斗的重要成果，反映了全国各族人民的共同利益和共同愿望。1840年以后，由于封建统治的腐败和帝国主义列强的侵吞和蚕食，中国逐步沦为半殖民地半封建国家，民族危机空前深重，人民处于水深火热之中。为了救亡图存，许多仁人志士上下求索、奔走呼号，各阶级、各阶层、各种社会势力围绕在中国建立什么样的政治制度和政权组织形式提出了种种主张，展开了激烈的斗争。先是维新派力主推行“君主立宪制”，接着是孙中山领导辛亥革命建立的资产阶级共和制，结果是，前者根本没有实行起来，后者根本站不住脚。历史证明，中国资产阶级没有能力领导中国人民战胜外国帝国主义和本国反动派的联合力量，资产阶级的君主立宪制和共和制在中国行不通。

以马克思主义武装起来的中国共产党人，创造性地把马克思主义国家学说同中国具体实践结合起来，在带领人民为推翻三座大山而浴血奋战的同时，对建立新型人民民主政权及其组织形式进行了长期的探索和实践。第一次国内革命战争时期，党领导人民在斗争中组织了“罢工工人代表大会”、“农民协会”等政权组织形式的萌芽。第二次国内革命战争时期，在各革命根据地依照苏联苏维埃的形式，建立了工农兵代表苏维埃的政权组织形式。抗日战争时期，为了扩大抗日民族统一战线，在各个根据地建立了参议会形式的民主政权。第三次国内革命战争时期，在各解放区建立了乡村人民代表大会、区人民代表大会和地方各界人民代表大会会议形式的民主政权。所有这些，都为革命胜利后建立什么样的政权组织形式，积累了丰富的经验。新中国成立前夕，毛泽东在《论人民民主专政》一文中指出：“我们所要建立的人民共和国，国体是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政，政体是基于民主集中制的人民代表大会制度。”1949年9月，中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》，确定了我国的政权制度是人民代表大会制度。1954年9月15日，第一届全国人民代表大会第一次会议的召开，标志着我国人民代表大会制度正式建立。从上述可见，人民代表大会制度在我国的建立是党领导人民长期探索和奋斗的结果。

二、人民代表大会制度只有在党的领导下才能得到发展和完善

我国的人民代表大会制度是在党的领导下建立的，也只有在党的领导下才能得到发展和完善。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，是中国工人阶级的先锋队，同时也是中国人民和中华民族的先锋队，而人民代表大会制度是党领导下的人民民主制度。中国共产党始终代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表最广大人民的根本利益。我们党不谋求任何私利，而以全心全意为人民谋利益作为自己的根本宗旨。我国是一个有近13亿人口的发展中大国。人民利益的广泛性和实现人民利益的复杂性、艰巨性，要求必须有一个代表最广大人民利益的坚强的政治核心，来领导人民掌握好国家权力，正确处理各种社会矛盾，充分发挥人民代表大会制度的功效，把全国人民的力量和意志凝聚起来，顺利地建设好自己的国家。中国革命和建设的历史反复证明，这一坚强的政治核心就是中国共产党，只有中国共产党才能担此重任。如果不懂得党的领导的重要性，离开了党的领导，就不能把握社会主义民主政治建设的方向，就无法建设社会主义现代化国家，人民代表大会制度也就无法得到坚持和完善。因此，我们在任何时候、任何条件下都要坚持党的领导，保证人民代表大会制度沿着正确的道路前进。

三、坚持和完善人民代表大会制度要求党在坚持领导的同时还必须与时俱进地改革和完善领导方式和执政方式

党的十六大报告总结的我们党的十条基本经验之一就是必须加强和完善党的领导，完善党的领导是为了更好地加强党的领导、实现党的领导。坚持和完善人民代表大会制度，要求党的领导方式和执政方式要随着党所处的环境和面临的形势、任务的变化而进行改革、调整。随着我们党从一个领导人民为夺取全国政权奋斗的党，成为一个领导人民掌握着全国政权并长期执政的党；从一个受到外部封锁的状态下领导国家建设的党，成为在全面改革开放条件下领导国家建设的党，这要求党的领导方式和执政方式必须发生相应的变化。党要把领导方式和执政方式纳入法治的轨道，坚持依法执政。具体来说要努力实现三个转变。

 1、要努力实现从主要依靠政策治国向主要依靠法律治国转变。 随着依法治国方略写入宪法，特别是2001年中国正式成为WTO成员国以后，法律将不仅仅是“政策的定型化”，甚至相当一部分法律不再是“政策的定型化”。在法律与政策的关系上，过去一直强调法律是政策的定型化、条文化，立法是对政策的再加工，把政策中成熟的部分上升为法律，舍弃其中不适合、不成熟的部分。因而一般是先有政策，后有法律。而在新的历史条件下，这种关系将作重大改变。在依法治国和发展社会主义市场经济的背景下，建立中国特色社会主义市场经济法律体系，已成为当务之急，从一定意义上说，市场经济是法治经济，一大批保护改革开放、加强宏观经济管理、规范微观经济行为的法律和法规亟需制定和完善。中国作为WTO成员国，必须遵守WTO协定的规则，兑现自己的承诺，即接受在中国国内实施WTO的法律规则。由于WTO协定在中国不具有国内法地位，不能直接适用，因此，应当按照我国立法规定的程序来履行WTO协定和我国的对外承诺。根据WTO规则和中国的承诺，中国必须坚持法制统一、非歧视和公开透明的原则，及时、尽快地对现有的法律、法规、规章和其他政策措施进行清理，使之与WTO协定相一致。基于以上两点，在现在及将来的经济社会生活中，法将不再完全被定位为“政策的定型化”。因此，党要严格在宪法和法律规定的范围内活动，党对国家政权机关的领导要符合宪法和法律的规定；党的政策的出台也要符合宪法和法律的规定，法律一旦制定出来，就对已有政策的修改和新政策的出台起着规范和制约作用；不仅政策的制定要符合宪法和法律，政策的实施同样要符合宪法和法律；党必须在遵守宪法和法律的前提下推行自己的政策，这是依法治国和发展社会主义市场经济的本质要求。

 2、在领导国家事务方面，要努力实现从直接发号施令向善于运用国家政权处理国家事务转变。 邓小平早在1941年4月发表的《党与抗日民主政权》一文中就指出：“党的领导责任是放在政治原则上，而不是包办，不是遇事干涉，不是党权高于一切。这是与‘以党治国’完全相反的政策”。1986年6月邓小平又在《改革政治体制，增强法制观念》一文中强调：“党政分开，我们从十一届三中全会开始就提出了这个问题。我们坚持党的领导，问题是善于不善于领导。党要善于领导，不能干预太多，应该从中央开始。这样提不会削弱党的领导。干预太多，搞不好倒会削弱党的领导”。这些思想和原则在今天仍有很强的现实指导性。这就是说，属于国家的事务，应由国家政权机关处理，其中国家权力机关制定的法律法规和作出的决议决定，应得到包括执政党在内的任何政党和组织的尊重和维护。在实施依法治国方略的新形势下，党要努力做到：有关党对国家事务的重要主张，属于国家权力机关职权范围内的、需要全体人民一体遵守的，要作为建议向国家权力机关提出，使之经过法定程序成为国家意志，并最终依靠国家强制力保证其贯彻执行；党要依法向国家权力机关推荐国家政权机关领导人员，通过法定程序，使自己推荐的人选得到国家权力机关认同，成为国家政权机关的领导人员，并接受国家权力机关的监督；党要按照总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大的关系，支持人大依法履行国家权力机关的职能，保证国家权力机关积极主动、独立负责、协调一致地开展工作。

3、要努力实现从自觉守法向在自觉守法的同时还要接受国家权力机关的法律监督转变。关于能不能监督执政党和执政党要不要接受监督的问题，邓小平于1957年4月在《共产党要接受监督》一文中就有明确论述，他指出：“宪法上规定了党的领导，党要领导得好，就要不断地克服主观主义、官僚主义、宗派主义，就要接受监督，就要扩大党和国家的民主生活。如果我们不受监督，不注意扩大党和国家的民主生活，就一定会脱离群众，犯大错误。”现行宪法第五条规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”从这条规定中我们不难看出，在中国，各个政党、任何组织都要遵守宪法和法律的规定，如果谁违法，就必须受到追究，其中包括执政党也不能例外，也没有超越宪法和法律的特权。关于对执政党的守法监督，究竟由谁来实施的问题，现行宪法和有关法律早已有了明文规定。宪法第六十二条规定全国人民代表大会负责“修改宪法；监督宪法的实施”，第六十七条又规定全国人民代表大会常务委员会行使“解释宪法，监督宪法的实施”的职权。地方组织法第八条和第九条分别规定县级以上的地方各级人民代表大会和乡、民族乡、镇的人民代表大会拥有“在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行”的权力，第四十四条还规定了县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会有权“在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行”。上述规定清楚地表明，宪法和有关法律赋予了各级国家权力机关在本行政区域范围内监督和保证宪法、法律实施的权力。因此，从法理上讲，国家权力机关有权监督执政党守法。我们欣喜地看到，党的十六大召开后，刚刚当选为党的总书记的胡锦涛就代表党中央在2002年12月4日召开的纪念宪法施行二十周年大会上的讲话中强调：“全面贯彻实施宪法，必须健全宪法保障制度，确保宪法的实施。”“要抓紧研究和健全宪法监督机制，进一步明确宪法监督程序，使一切违反宪法的行为都能及时得到纠正。全国人大及其常委会，要从国家和人民的根本利益出发，在立法过程中充分保障宪法规定的公民的自由和权利；要切实担负起监督宪法实施的职责，坚决纠正违宪行为；地方各级人大及其常委会要切实保证宪法在本行政区域内得到遵守和执行。”这就明确了在我国，宪法实施的监督和违宪行为的追究，不必像有些国家专门设立宪法法院或宪法委员会来实施，而是由国家权力机关来切实负起职责。同时，健全宪法监督机制和监督程序已经提到重要议事日程。我们坚信，党中央一定会领导人民抓紧健全宪法监督机制和监督程序，国家权力机关监督各政党守法将不再是写在纸上的法律条文，而将成为我国政治生活中的活生生的事实。我们相信，党实现了上述三个转变后，必将大大增强其领导的正确性，有力地提高其依法执政的能力，同时，也将有力推进人民代表大会制度的坚持和完善。