论地方立法工作的与时俱进

王 亚 平

注：作者系湖北省人大常委会法规工作室副主任。

贯彻“三个代表”重要思想，关键在坚持与时俱进。党的十六大指出：“与时俱进，就是党的全部理论和工作要体现时代性，把握规律性，富于创造性。”地方立法工作是党领导人民当家作主、管理国家事务的重要体现，要以“三个代表”重要思想为指导，实现与时俱进，同样要体现时代性、把握规律性和富于创造性。

体现时代性——地方立法工作的根本要求

马克思主义认为，法是统治阶级意志的表现，但这种意志的内容并不是统治阶级的随心所欲，而是最终取决于社会的物质生活条件。法律制度属于上层建筑的范畴，它随着经济基础和其他社会因素的发展变化而发展变化。立法产生后的每一历史阶段的立法都有自己的特点，都会打上时代的烙印。立法顺应时代要求，就会保障和促进社会发展；反之，就会影响甚至阻碍社会发展。因此，体现时代性是立法工作的根本要求。

地方立法工作要体现时代性，关键是要准确把握时代特点和社会前进的脉搏，坚持用时代发展的要求审视、分析和研究新的历史条件下的立法工作，既不割断历史，又不迷失方向；既不落后时代，又不超越阶段，始终做到立法工作与时代发展同步伐。从实行计划经济到发展社会主义市场经济，从主要依靠政策办事到实行依法治国，从抵御外部封锁到扩大对外开放、参与国际经济技术合作和竞争，从解决温饱、总体上达到小康水平到全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，我国社会主义现代化建设正在实现一个又一个新的历史性跨越。进入新的发展阶段，地方立法工作要取得新的进展，必须不断地解放思想，自觉地把思想认识从那些不合时宜的观念、做法和体制的束缚中解放出来，根据发展变化的新情况调整工作思路，改进方式方法，使之更好地适应新形势、新任务的需要。具体讲，第一，要适应社会主义市场经济发展的需要，坚持把经济立法放在首位，抓紧制定发展社会主义市场经济急需的地方性法规，进一步规范市场行为和行政行为，保障和促进市场经济体制的完善和先进生产力的发展。要树立与市场经济相适应的开放、竞争、平等、效率等观念，努力避免在立法中用计划经济体制下的思维模式来调整市场经济条件下的法律关系，善于运用市场法则调整经济法律关系，发挥市场在资源配置中的基础性作用。要坚决克服立法中的部门利益倾向，防止通过立法强化政府部门在旧体制下的既得利益，防止不适当地扩大本部门的权力或者弱化本部门应承担的责任和义务。第二，要适应社会全面进步和全面建设小康社会的需要，重视抓好发展社会主义民主政治、先进文化和可持续发展方面的立法，保障和促进社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展。第三，要适应扩大对外开放的需要，既遵循世贸组织规则和我国政府的对外承诺，不得与有关国际惯例和国际规则相抵触，又善于利用世贸组织规则保护自己、发展自己。同时，要学习借鉴省外、国外立法的有益做法和文明成果，为我所用。总之，服从和服务于党和国家的工作大局，紧密围绕全面建设小康社会的奋斗目标，为改革发展稳定提供更加有力的法制保障，这是时代赋予地方立法机关以及立法工作者的神圣使命和职责。

把握规律性——地方立法工作的关键所在

从认识论的角度来考察，立法是总结现实的经验，从感性认识上升到理性认识，并把理性认识概括为行为规范，用以指导实践的认识过程。法规，形式上是主观意志的产物，实质上是客观的。立法中的这种主观与客观的矛盾只能在实践中加以解决，途径就是不断总结实践经验。地方立法工作要把握规律性，就是要不断深化对地方立法工作规律的认识，善于总结积累地方立法的实践经验，用客观规律来指导立法工作。这是立法工作实事求是的必然要求，是实现立法科学化、提高立法工作水平的关键所在。从近些年的实践来看，在地方立法活动中需要把握和处理好以下一些关系：第一，立法数量、质量、效率三者的关系。要坚持质量优先，兼顾数量、效率和成本。法规的质量是法规的生命，必须把提高立法质量放在重要位置。在这个前提下，提高工作效率，减少立法成本，增强立法实效。第二，立法决策与改革、发展、稳定重大决策的关系。立法要体现中央和地方党委关于改革、发展、稳定的决策，把党的主张变为国家意志。对改革中的成功做法和成熟经验，要用法规的形式肯定下来；对那些与改革精神不一致的地方性法规要及时修订或者废止；对应兴应革的事情，也要尽可能通过立法予以规范，既要肯定和保护改革发展的成果，又要引导和规范改革发展的方向，既要为改革发展创造良好的法制环境，又要给改革发展留有一定的空间。第三，维护法制统一与突出地方特色的关系。要在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，从本地实际需要出发，解决地方经济和社会发展中的突出问题，增强法规的针对性和可操作性。第四，规范行政权力与维护公民权益的关系。要合理规定法律规范中的公权与私权、权力与权利、管理与服务、惩罚与引导等法律关系，防止行政权力与公民权利的失衡。第五，整体利益与局部利益的关系。要坚持从全局利益和人民的根本利益出发，确保立法公正，坚决防止和克服地方保护主义和“部门利益倾向”。第六，制定法规与修改、废止法规的关系。既要适时、主动、科学立法，注意立法的前瞻性，保持法规的稳定性；又要注意对原有不适应改革发展需要、甚至阻碍生产力发展的法规及时进行修改或者废止，增强法规的实效性。第七，民主参与与集中决策的关系。既要充分发扬民主，集思广益，又要善于集中正确的意见，科学决策。第八，立法工作与党的领导的关系。立法工作是党的全部工作的重要组成部分，党领导人民制定宪法和法律，党领导人民遵守、执行宪法和法律，这是我国法制建设的重要政治原则，也是立法工作不断发展的重要保证。

富于创造性——地方立法工作的不懈追求

改革开放以来，我国地方立法从无到有，经历了一个探索、创新的发展过程。地方立法，无论是制定新的地方性法规，还是修改、废止过时的地方性法规，无论是实施性立法，还是自主性立法，都是一项创造性的工作。没有创造性，就没有地方立法的必要性和生命力；富于创造性，是地方立法工作与时俱进的灵魂，应当成为地方立法工作的不懈追求。地方立法的创新，包括立法理念、立法体制、立法权限、立法程序、立法机制和立法技术等诸方面的创新。当前，创新的着眼点和着重点应当是立法理念和工作机制的创新。在立法理念方面，要坚持“解放思想、实事求是、与时俱进”的思想路线，尊重实践，反对本本主义和教条主义，坚持实践是检验真理的唯一标准；坚持从群众中来、到群众中去、相信群众、依靠群众的工作路线，从实际出发，创造性地把党的方针政策、国家的法律法规同本地区的实际情况紧密结合起来，搞好实施性立法和自主性立法；坚持与时俱进的创新精神和求真务实的工作态度，认真解决立法工作中遇到的新情况和新问题，不断在实践中探索前进。在立法工作机制方面，要从法规立项、起草、提案、审议、表决、公布等环节，通过探索和实践，实现新突破。一是在多渠道起草法案上要有新突破。要建立健全起草主体多元化、实际工作者与专家学者相结合的法规草案草拟制度，逐步扩大委托起草、联合起草、人大自主起草法规草案的比重。二是在多层面集中民意上要有新突破。要进一步扩大立法调研、立法咨询和征求意见工作的广度和深度，比如，面向社会征集立法建议，在广纳民意的基础上确定立法项目；对一些重要法规草案和法规草案中的重点、焦点、难点问题，运用立法论证会和听证会等方式，充分听取意见，尤其是注意听取管理相对人的意见；重要法案在报纸等媒体上公布，公开征求意见，组织社会公众进行讨论；运用网络等现代化的传媒工具，实现立法过程中立法机关与社会公众的互动；加强同高等院校、科研单位、社会团体的合作，充分发挥其在立法中的积极作用；等等。要从比较封闭的立法逐步转到“开门立法”，让更多的公民有序参与立法活动。三是在多环节提高法规质量上要有新突破。要进一步完善常委会主任会议的议题审议制度、人大专门委员会的专业审议制度和法制委员会的统一审议制度，从不同层面把好关；进一步改进常委会会议审议制度和法规表决制度，努力推进立法决策的民主化和科学化；进一步健全立法顾问组的咨询制度和立法工作机构的技术审查制度，为常委会审议法规当好参谋；进一步加强立法工作人员队伍建设，注重立法理论研究工作，努力为立法工作提供理论依据和技术支持，全面提高地方立法的水平和质量。