周冶陶 陈洪波 王亚平

宪法是具有最高法律效力的国家根本大法。在现代国家监督体系中，宪法监督是居于最高层次、具有最高法律效力的监督。党的十五大报告明确提出，建设社会主义法治国家，要“加强对宪法和法律的监督，维护法制的统一”。在我国改革开放和现代化建设进入新的发展阶段，进一步完善宪法监督制度，加强宪法实施的监督，对于健全国家监督体系，完善监督法制，推进依法治国进程，保障现代化建设顺利进行，保持国家长治久安，具有重要意义。本文就宪法监督的主体、客体、机构和程序等问题，作初浅的探讨。

一、宪法监督主体

何为宪法监督的主体？这是一个颇有争议的问题。下面从自然主体和授权主体两个方面来加以讨论。

１、自然主体。或称“终极主体”。通常讲，宪政的一项基本原则是“主权在民”。它是针对“君权神授”而提出来的。从１７８９年的法国《人权宣言》到德国魏玛宪法，直至第二次世界大战后的许多资本主义国家的宪法，都普遍确立这一条原则。但是，实际上这个原则在资本主义国家并没有得到真正落实。我国是社会主义国家，人民是国家的主人。我国现行宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”国家权力属于人民，这是我国宪法的一项基本原则。从权力的构成来看，我国宪法监督权是国家权力的组成部分，既然国家一切权力属于人民，那么宪法监督权也是属于人民的；从权力的运行来看，我国人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务，人民对各项国家事务和社会事务的管理权就包含了人民的监督权，其中主要的内容是对宪法实施的监督；从权力的来源和归属来看，我国宪法是基于人民的权力而产生的，是人民意志和利益的集中体现，人民制定了宪法，人民就有权监督宪法实施，宪法制定权及其监督权最终应归属人民。正是从这个意义上讲，宪法监督的自然主体或终极主体是人民。

２、授权主体。在我国，人民享有广泛的民主权利，包括国家事务的管理权以及宪法监督权。但是，并非每个人都直接参与国家事务的管理以及宪法监督，往往通过法律授权的方式赋予特定机关来行使宪法监督权。享有宪法监督权的主体依法授权于特定机关行使宪法监督权，被授权的机关可称为“授权主体”。在国外，宪法监督的授权主体通常有三种：立法机关（议会，以英国为代表）、专门监督机关（通常称宪法监督委员会，以法国为代表）、司法机关（宪法法院或普通法院，以美国为代表）。在国内，学理界对我国的宪法监督主体有不同的认识。有的认为，我国宪法监督的授权主体是全国人大及其常委会，并且只有全国人大及其常委会才是唯一的宪法监督的授权主体；有的认为，除全国人大及其常委会之外，地方各级人大和县级以上的地方各级人大常委会也是宪法监督的授权主体。持第一种观点的理由是：我国宪法明确规定全国人大及其常委会监督宪法的实施，全国人大常委会有权解释宪法，宪法没有对地方人大及其常委会和其他国家机关作出上述规定，因此地方人大及其常委会和其他国家机关不能作为宪法监督主体。持第二种观点的理由主要有三点：其一，依照宪法和地方组织法的规定，地方各级人大及其常委会有权在本行政区域内保证宪法的遵守和执行，如果没有对宪法实施进行监督的实际权力，地方人大及其常委会就无法履行保证宪法遵守和执行的职责。其二，宪法解释权并不是宪法监督主体的充分必要条件，地方各级人大及其常委会虽然无权解释法律但有对法律实施情况进行监督的法定权力，同理，地方人大及其常委会虽然无权解释宪法，但同样可以对宪法的实施情况进行监督。其三，从我国实际情况看，如果仅仅将全国人大及其常委会作为宪法监督的主体而排除地方人大及其常委会对宪法的监督，要想在全国范围内有效实施宪法监督可以说基本上是无法做到的。相反，明确赋予地方各级人大及其常委会相应的宪法监督权，能够充分调动地方国家权力机关的积极性和主动性，把大量的宪法监督工作任务落实在地方和基层，使违宪行为尽可能得到及时处理和纠正，有助于最高国家权力机关集中精力处理事关全局的宪法监督问题，同时从整体来看，宪法监督工作也有了更坚实的基础。上述两种观点，应当说都有一定的道理，但并不全面。

笔者认为，我国宪政制度决定了宪法监督的授权主体呈现出多元化特征。这里不妨引用宪法和有关法律的规定来加以分析。１９８２年宪法序言规定：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”从这一规定中不难看出，我国一切社会主体都有守宪、护宪的义务和权力，都可以依据法律规定的职权和方式履行义务和行使权力。宪法第六十二条规定，全国人民代表大会行使的职权之一是“监督宪法的实施”；宪法第六十七条规定，全国人大常委会有权“监督宪法的实施”，有权“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”，有权“撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的行政法规和决议”；宪法第八十九条规定，国务院有权“改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章”，有权“改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令”；宪法第九十九条规定，“地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行”，有权“改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会不适当的决定”；宪法第一百零四条规定，县级以上的地方各级人大常委会有权“撤销本级人民政府的不适当的决定和命令”、“撤销下一级人民代表大会的不适当的决议”。地方组织法第八条规定，县级以上的地方各级人民代表大会“在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行”，有权“改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会的不适当的决议”，有权“撤销本级人民政府的不适当的决定和命令”。地方组织法第四十四条规定，县级以上的地方各级人大常委会“在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行”，有权“撤销下一级人民代表大会及其常务委员会的不适当的决议”，有权“撤销本级人民政府的不适当的决定和命令”。地方组织法第五十九条规定，县级以上的地方各级人民政府有权“改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令”。据此，笔者认为，我国宪法监督的授权主体不仅是全国人大及其常委会、地方各级人大和县级以上的地方各级人大常委会，而且是包括各级人大和“一府两院”在内的国家机关，只不过是它们实施宪法监督的职责分工，按照其层级和职能的不同而有所不同。具体分工是：全国人大常委会负有在全国范围内监督宪法实施的职责，地方各级人大和县级以上的地方各级人大常委会负有在本行政区域内保证宪法实施的职责；国务院和各级人民政府有部分规范性文件审查监督权——部分宪法监督权（撤销本级政府部门和下一级人民政府的不适当的规范性文件的权力）；人民法院和人民检察院分别通过行使审判权和检察权实施宪法监督（已有司法机关实施宪法监督的个案。如， 2001年8月13日，最高人民法院就齐玉苓案作出的《关于以侵犯姓名权的手段侵犯宪法保护的公民受教育的基本权利是否应承担民事责任的批复》（［２００１法释２５号］）称：“根据本案事实，陈晓琪等以侵犯姓名权的手段，侵犯了齐玉玲依据宪法规定所享有的受教育的基本权利，并造成了具体的损害后果，应承担相应的民事责任。”随后,有关法院根据上述批复做出了判决，此案即被称之为“中国宪法司法化第一案”）。

二、宪法监督客体

宪法监督的客体是法律行为，具体讲是指违宪行为这一特殊的法律行为。但是，哪些违宪行为被视为宪法监督的客体，尚没有统一的答案。

一般来讲，违宪行为可以分为不同的种类。按行为主体不同，违宪行为可分为立法违宪、行政违宪、司法违宪和政治违宪四类。立法违宪，指有权机关在创制、修改和废止法律、行政法规、地方性法规、民族自治法规、行政规章和其他规范性文件的过程中和规范性文件本身的违宪，包括立法程序违宪、规范性文件违宪、下位法与上位法相抵触等问题，也包括普通行政区域和特别行政区域的立法违宪问题；行政违宪，指行政机关及其工作人员在实施行政行为的过程中的违宪，通常表现为超越宪法和法律的规定，行使行政权；司法违宪，指司法机关的违宪，包括审判、检察活动中的违宪和司法解释中的违宪；政治违宪，指政党、社会组织的违宪。立法违宪、行政违宪和司法违宪，都属于国家机构违宪，政治违宪则属于政党、社会组织违宪。国家机构的违宪行为，按其内容的性质和表现形式不同，可分为抽象行为违宪（指国家机关制定的规范性文件违反宪法）和具体行为违宪（指国家机关及其组成人员、工作人员的职务行为违反宪法）。前者可称之为“文件违宪”，后者可称之为“行为违宪”[i]。目前，我国宪法监督的制度设计主要侧重于对“文件违宪”的监督，对“行为违宪”的监督还缺乏具体的程序和充分的实践。

有学者提出：“违宪监督的对象是否像有些人主张的那样只限于国家机关呢？宪法监督的范围是指一切行为，还是仅限于审查行政法规、地方性法规是否同宪法相抵触？”[ii]这的确是值得研究的。这里有必要讨论一下违宪监督的对象和范围问题。根据宪法第五条：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业和事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”的规定，违宪监督的对象应包括：国家机关及其组成人员、政党、社会团体、企事业组织和武装力量等，宪法监督的范围是一切违宪行为。因此，从总体上看，我国宪法监督的客体应当是一切违宪行为，既包括抽象违宪行为，也包括具体违宪行为。具体讲，在我国的宪政体制下，不同的宪法监督主体（此处仅指“授权主体”）有不同的宪法监督客体。如，国家权力机关实施宪法监督的客体是国家机关制定的规范性文件违宪和国家机关及其组成人员的职务行为违宪的行为；国家行政机关实施宪法监督的客体是本级政府部门和下一级人民政府制定的规范性文件违宪的行为；国家审判、检察机关实施宪法监督的客体是公民、法人和国家机关一般工作人员的违宪行为。

至于对政党、社会组织违宪行为，能否监督？由谁监督？这是一个敏感而复杂的问题。中国共产党章程明确规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动。”这与宪法关于“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”的规定是一致的。党领导人民制定宪法和法律，同时也必须领导人民遵守宪法和法律，因此，从理论上讲，加强党的领导与依宪依法办事是完全一致的。毋庸讳言，在现实生活中，在宪法的实施过程中，仍然存在党的基层组织或其他社会组织违反宪法和法律的现象，对此应当按照宪法第五条“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”的规定，由宪法监督的主体实施监督。但是，由于政治、历史与现实等众多因素，也由于现行组织法等基本法律对政党和其他社会组织是否属于人大及其常委会直接监督的对象缺乏明确的可操作性的规定，在目前条件下政党、社会组织的违宪只能或者说主要是靠政党、社会组织自身的监督机制解决。当然，人大及其常委会对这类违宪行为的监督，也并不是无所作为，只是在监督方式上应有别于对“一府两院”的监督。在实践中，可以采取以下方式：以人大常委会党组名义向同级党委提出纠正和处理错误行为的建议，如果同级党委采纳该建议，也就达到监督目的；如果同级党委不采纳建议，人大常委会可以向上级人大常委会报告，由上级人大常委会党组向党委反映，上级党委责成下级党委予以纠正和处理。如某县将法定任期内的乡、镇长频繁调动，县人大常委会提出意见，县委不以为然，县人大常委会向省人大常委会反映，最后由省委组织部发出通知，予以纠正。但是，这毕竟是内部工作程序，其监督力度是有限的，从某种意义上讲，是没有办法的办法，甚至可以说是“没有法的办法”。在推进依法治国进程的今天，立法机关有责任有义务通过立法来弥补这一重大的法制缺陷。

三、宪法监督机构

与宪法监督主体相联系的，还有一个宪法监督专门机构问题。这是履行宪法监督职能必不可少的前提条件和组织保障，也是现阶段健全和完善我国宪法监督制度的核心和关键。长期以来，我国宪法保障不力，固然有其深层次的原因，但没有专门的机关来监督宪法实施则是体制上的重大缺陷。当前我国正处在推进依法治国、建设社会主义法治国家的进程中，正处在体制改革与创新的重要时期，设置专门的宪法监督机构应当尽快提到议事日程。特别是在国家权力机关系统，在哪一级人大设置、怎么样设置专门的宪法监督机构，应当在监督法中予以明确规定。目前学理界提出设立专门的宪法监督机构的主要理由有三：第一，现实生活中，违宪的行为和事件时有发生，对违宪的监督工作专业性、技术性都很强，工作量大，需要专门机构进行处理。第二，已有的法定监督主体——各级人大及其常委会很难具体行使宪法监督的职权。人民代表大会一般一年只开一次会议，人大常委会一般两个月开一次会议，每次会议由于议程多、会期短，难以顾及；人大各专门委员会各司其职，不可能开展专门的宪法监督。第三，符合世界各国宪法监督的发展趋势，目前已有70多个国家设立专门的宪法监督机构。由此可见，设立专门的宪法监督机构势在必行，它“既可以把宪法和法律监督工作落到实处，又可减轻常委会的负担，使它能集中力量行使好其他方面的职权”[iii]。

目前学者们对中央国家机构如何设置专门的宪法监督机构较为关注并且提出了多种方案，其中较有代表性的主张是：（１）在全国人大下面设立宪法委员会作为协助全国人大及其常委会监督宪法实施的专门委员会，其法律地位同其他专门委员会相同，其任务是在全国人大及其常委会领导下，研究审议和拟订有关监督宪法实施的议案，同时，还协助全国人大进行宪法解释。[iv]（２）把现行的全国人大法律委员会改为“宪法和法律委员会”，其专门委员会的法律地位不变，只是在原有职能的基础上增设宪法监督职能。与此相似的另一方案是把法律委员会作为违宪审查机构，由法制工作委员会作为其工作机构。（３）在全国人大下面设立一个与全国人大常委会平行的宪法委员会。该委员会由全国人大产生，直接对全国人大负责，专司宪法监督职责，可以独立作出具有约束力的违宪裁决。[v]（4）由普通法院，主要是最高人民法院行使违宪审查权；[vi]或者设立专门的宪法法院监督宪法的实施。[vii]（５）设立宪法委员会和最高人民法院违宪审查庭，分别行使相应的违宪审查权。[viii]

至于选择何种方案，我们认为应当从我国的国情出发，慎重稳妥地确定。基本原则是不能突破现行宪法形成的国家根本制度及其权力配置格局，也不能简单移植美国模式或欧洲模式，“而应在现有的体制下，寻求健全、完善我国宪法监督模式的途径”[ix]。因此，上述几种方案比较而言，在全国人大下设立宪法委员会或宪法监督委员会，作为专门性工作机构，协助全国人大及其常委会实施宪法监督，这与现行宪法的规定是相吻合的，符合我国国家体制，也能为各方面所接受。同时，由于我国地域辽阔，人口众多，各地社会经济发展水平很不平衡，有必要在省级人大也设立相应的宪法监督机构，以确保宪法在本行政区域内的实施得以有效的监督。除此之外，还应当明确规定宪法委员会或宪法监督委员会的职责：主要是在本级人大及其常委会领导下，研究、审议和拟订有关监督宪法实施的议案。具体任务是：审查规范性文件；受理违宪控告；对属于本级人大及其常委会职权范围内有关宪法监督的问题，进行调查研究，提出建议。全国人大宪法委员会或宪法监督委员会同时还应有协助全国人大常委会进行宪法解释工作的职责。

四、宪法监督程序

我国现行宪法规范对违宪行为的纠正、制裁，既有原则性规定，如“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”（宪法第五条）；又有具体规定，如全国人大常委会“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”，“撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”（宪法第六十七条）等，立法法还专门规定了立法监督程序。但是，在现实的法律生活中，我国纠正违宪行为的个案还十分鲜见，也可以说这方面的实践基本上还没有进行。究其原因，除了观念上没有真正把宪法当作“法”、没有宪法监督专门机构作为组织保障而外，缺乏宪法监督程序法是一个重要原因。宪法监督程序法是宪法的助法，是宪法规定得以实施的保证，是宪法的法律生命形式。国外有的国家制定了宪法监督程序法，有的在宪法中作了专门规定。我国现在还没有制定这样的法律，这说明还没有将纠正违宪行为纳入法制化的轨道，以至即使发生违宪行为，也无法依法追究和制裁，顶多是“批评教育”、“责成有关方面纠正”，这就不能有效地预防和处理违宪行为。因此，有必要尽快制定宪法监督程序法，进一步对宪法监督的程序、方式以及违宪责任等作出具体明确的规定，使违宪审查和纠正工作进一步制度化、规范化，从制度上保证宪法监督落到实处。当然，宪法监督程序是一个较为复杂的问题，因为不同的宪法监督主体有不同的宪法监督程序。此处仅以部分宪法监督主体──全国人大及其常委会、地方各级人大及县级以上地方各级人大常委会，宪法监督专门机构──人民代表大会下设宪法委员会或宪法监督委员会这一假定为前提，来讨论部分纠正违宪行为的程序问题（有关规范性文件备案审查、执法检查等程序在立法法和正在制定的监督法中已有明确规定）。

本文将纠正违宪行为的程序，分为“普通程序”与“特别程序”两种。普通程序适用于除纠正全国人大常委会违宪以外的其他违宪行为；特别程序仅适用于对全国人大常委会违宪行为的纠正。

（一）普通程序。一般有如下步骤：

１、提出纠正违宪行为的议案和建议。纠正违宪行为的提出，可以通过现行法定提议案的方式进行。人大代表、人大常委会组成人员在履行职务的过程中了解或发现违宪行为应当及时向本级人大及其常委会反映。其他有关机关、组织和公民在了解或发现违宪行为后可以向本级人大及其常委会提出违宪控告和纠正违宪行为的建议。

２、专门机构的审查，并提出审查报告。全国人大和省级人大由宪法委员会（或“宪法监督委员会”）专司其职。省级以下人大可由有关专门委员会（如“法制委员会”）审查，没有设立专门委员会的可指定人大常委会有关工作机构调查，然后提出审查或调查情况的报告。必要时，还可组织执法检查或者组织特定问题调查委员会进行调查，提出执法检查报告或调查报告。

３、人民代表大会或人大常委会审议，作出决议。在代表大会期间，按照现行法定的向代表大会提议案的方式，提请代表大会审议并作出决议；在代表大会闭会期间，按照现行法定的向人大常委会提议案的方式，提请本级人大常委会审议并作出决议。这一环节实际上是认定是否违宪。

４、纠正。人民代表大会或人大常委会作出有关纠正违宪行为的决议后，其中属于直接监督范围的（如本级或者下一级国家机关违宪），其违宪行为应随即撤销；属于间接监督范围的（如政党和社会组织违宪，不属于下一级的其他地方国家机关违宪），其违宪行为由违宪者自行纠正或者由该违宪行为发生地的人大及其常委会予以纠正。

此外，还应设置被监督者接受监督和予以申辩方面的程序。比如，被监督者应当无条件地提供监督机关所需要掌握的资料，如实反映情况，自觉接受和执行监督机关的决定；隐匿不报或虚报谎报情况的，应当承担法律责任。同时，在纠正违宪行为时，被监督者也应有充分的申辩权利。

（二）特别程序。其步骤如下：

１、提出纠正违宪行为的议案和建议。此处适用“普通程序”。

２、专门机构的审理。涉及全国人大常委会违宪的，由全国人大宪法委员会（或宪法监督委员会）审议后，提请全国人民代表大会审议（经全国人民代表大会预备会议决定列入会议议程，无须经全国人大常委会审议再提请预备会议决定列入大会议程）。

３、全国人民代表大会审议，作出决议。纠正全国人大常委会违宪的决议，以全体代表的三分之二以上多数通过。

４、纠正。全国人民代表大会作出有关纠正违宪行为的决议后，其中属于国家机构违宪的，其违宪行为随即撤销；属于政党和社会组织违宪的，由违宪者自行纠正。

总之，健全和完善我国宪法监督制度，是宪政理论和宪政体制建设的一个重要课题，也是保证宪法实施、维护宪法权威、推进依宪治国的一个核心问题。我们要在坚持我国的根本政治制度，坚持四项基本原则，坚持解放思想、实事求是、与时俱进的思想路线的前提下，以马克思主义国家学说为指导，从我国实际出发，认真研究，勇于探索，不断推进宪法监督的理论创新、制度创新和实践创新。

注　释：

[i] 参见程湘清：《宪法监督立法三题》，１９９７年１２月１１日《法制日报》。

[ii]许崇德：《我国宪法与宪法的实施》，载于《全国人大常委会法制讲座》（第一辑），中国民主法制出版社１９９９年版，第２２页。

[iii] 见全国人大常委会办公厅研究室编：《总结 探索 展望──八届全国人大工作研究报告》，中国民主法制出版社１９９８年版，第４７页。

[iv] 参见吴家麟：《论设立宪法监督机构的必要性和可行性》，《法学评论》１９９１年第２期；王叔文：《论宪法实施的保障》，《中国法学》１９９２年第６期。

[v] 参见侯淑雯：《论我国宪法监督机制的完善》，《法学》１９９５年第１２期。

[vi] 参见陈云生：《民主宪政新潮》，    人民出版社１９８８年版，第２６９页。

[vii] 参见王克稳：《建立我国宪法法院制度的理论思考》，《江海学刊》１９８９年第２期。

[viii] 参见包万超：《设立宪法委员会和最高法院违宪审查庭并行的复合审查制──完善我国违宪审查制度的另一种思路》，《法学》，１９９８年第４期。

[ix] 张庆福、甄树青：《宪法监督发展趋势简析》，《外国法译评》，１９９８年第１期。

（作者单位：省人大常委会）