陈 国 荣

人大监督是国家整个监督体系的重要组成部分，是代表国家和人民进行的具有法律效力的监督。人大及其常委会对本级“一府两院”进行监督，是为了保证宪法和法律在本行政区域内的贯彻实施，保证国家行政、审判、检察机关按照人民的意志进行活动。党的十六大提出，要“加强对权力的制约和监督。建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节上加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。重点加强对领导干部特别是主要领导干部的监督，加强对人财物管理和使用的监督。”做好新时期人大监督工作，对于坚持和完善人民代表大会制度，推进社会主义政治文明建设，促进改革开放、经济建设和社会各项事业的发展，具有十分重要的意义。当前，广大人民群众对强化人大监督工作的呼声越来越高，每次人代会监督都是热门话题之一，代表们要求加强监督工作力度。省委、省人大常委会领导多次强调，要不断改进和加强人大监督工作。最近，我们就我省人大及其常委会在新的历史条件下，如何根据本地实际和人大工作特点，进一步加强人大监督工作力度，作了一些调查和研究。现提出如下意见，供参考。

一、   充分认识加强人大监督力度的必要性

我省各级人大常委会成立以来，认真履行宪法和法律赋予的监督职责，取得了一定的成效。人大监督在国家和社会生活中的地位和作用愈益重要。但是从我们党加强社会主义民主法制建设目标、宪法法律规定和广大人民群众要求看，人大监督力度还很不够。目前在监督工作中还存在许多问题。例如，法律监督方面，执法过程中存在的有法不依、执法不严、违法不究等问题，没有得到很好的解决；执法检查中查出的违法案件，常委会监督查处力度不够。工作监督方面，对计划、预算执行的监督，缺乏深度和力度；听取和审议“一府两院”工作报告或专题汇报还停留在程序性上，制约作用不够。人事监督方面，对干部任命后履行职责情况还缺乏经常性的有效监督手段，等等。这些问题不同程度地影响了常委会行使监督职权的工作。其主要原因：一是认识不到位，监督意识弱化。实践中，有相当一部分国家工作人员，不同程度地对人大性质、地位和作用认识不足，特权思想、人治观念还相当严重，自觉地、主动地接受人大监督的意识淡漠。有的认为人大审议工作报告、实施监督是例行公事，对人大的监督不屑一顾。有的甚至认为人大监督是挑刺，是对其工作的否定。有的党委同志有一种误解，认为人大行使监督权，加强权力机关的法律地位是与党委争权，同党委唱“对台戏”，是漠视和削弱党的领导。二是宪法和法律对人大行使监督权的规定比较原则，对监督的对象、内容和程序等方面的规定不完善，给人大监督留下“空档”和“盲点”。三是人大在监督工作中感到监督工作难做，怕监督影响与“一府两院”和党委的关系，不同程度地存在着不敢为、不愿为的情况，对“一府两院”还存在着“虚监”、“弱监”，甚至是“失监”的状况，使监督工作流于形式。因此，必须进一步提高对加强人大监督力度的作用和意义的认识。

（一）  人大监督是人民当家作主，行使管理国家权力的重要体现。在我国人民是国家的主人。人民当家作主，享有管理国家事务的权力，是我国社会主义民主政治的本质和核心内容。人民代表大会制度是我国的根本的政治制度，这是我国的政体。我国宪法第2条明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”所以，作为行使国家权力的人大及其常委会对国家行政机关、审判机关和检察机关实施的监督，是国家和人民行使的监督，是人民意志的具体体现，是人民当家作主权力、管理国家事务、行使国家权力的体现，它是以人民为后盾，以国家强制力作保证的国家权力机关的监督。江泽民同志说：“人大的监督是代表人民进行的监督，它是一种国家制度，而不是个人行为。”因此，在国家的各种监督形式中，人大监督从根本上体现了监督的人民性，是具有最高权威性和最高的法律效力的监督。只有充分发挥这种监督，人民代表大会制度才能得到巩固和完善，人民当家作主才能真正落到实处。

（二）  人大监督是建设社会主义政治文明，加强社会主义法制的重要途径。江泽民同志在党的十六大报告中指出：“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标。必须在坚持四项基本原则的前提下，继续积极稳妥地推进政治体制改革，扩大社会主义民主，健全社会主义法制，建设社会主义法治国家，巩固和发展民主团结、生动活泼、安定和谐的政治局面。”江泽民同志的这一精辟论述，深刻地阐明了建设社会主义政治文明，加强社会主义法制在建设小康社会中的重要作用。人大及其常委会实施执法监督，是实现有法必依、执法必严、违法必究的最重要手段，是社会主义法制建设重要组成部分。当前，我国的法制建设特别是法律实施工作同改革开放和现代化建设的进程还不完全适应。有法不依，执法不严，违法不究，甚至执法犯法、徇私枉法等现象在有些地方还不同程度地存在，严重影响社会生活健康、有序进行，影响改革开放和社会的稳定。要建设社会主义政治文明，加强社会主义法制，树立起法律的权威，就必须强化人大执法监督。

（三）  人大监督是全面建设小康社会，促进国民经济持续、快速、健康发展和社会全面进步的重要机制。为全面建设小康社会创造良好的政治、经济和法制环境，监督机制是现代社会的重要支柱，是全面实现小康社会的必要条件。历史和现实充分证明，如果没有监督，就必然会导致公共权力被滥用，就会产生种种腐败现象，进而丧失民心，最终导致亡党、亡国，全面建设小康社会也就无从谈起。要使国民经济持续、快速、健康发展和社会全面进步，必须以完善的法律体系和强化监督制约机制作保证，对危害社会和人民利益的行为，必须通过强化人大监督予以防止。

二、加强人大监督力度的主要途径

近年来，我省各级人大及其常委会在依法实施监督中，努力探索，积累了一些行之有效的经验，应当坚持下去。当前我们认为应着重从以下几个方面进一步探索加强人大监督力度的途径。

（一）   以保障宪法、法律、法规实施为目标，加强法律监督。

1、  对法律法规实施情况进行检查监督。开展执法检查，是人大常委会经常运用的监督形式之一。自1988年以来，我省人大常委会根据全省经济和社会发展的情况，每年都选择一些法律法规贯彻执行情况，在全省范围内开展一次执法检查。今年常委会将重点对《产品质量法》等法律实施情况进行检查。在执法检查中要做好“四个结合”，即把听取汇报与座谈走访相结合，把群众举报与问卷调查相结合，把普遍检查与抽样检测相结合，把明查与暗访相结合。为了提高执法检查的实效，要明确《产品质量法》实施中的重点问题，把执法检查的重点放在检查本级执法机关和执法部门，采取省、市、县三级统一部署、上下联动、分级负责的办法，派督察组，设举报电话，请代表就地视察并将意见进行反馈。常委会会议要听取和审议省政府关于执法检查情况的报告。对执法检查中发现的问题，注意搞好跟踪监督落实，在监督中体现支持，把执法检查引向改进执法。

2、  抓住一些典型案件进行个案监督。监督司法机关的执法活动，是宪法和法律赋予人大及其常委会的重要职权。从20世纪80年代末和90年代初期开始，我省一些市县人大常委会在办理信访，进行视察，开展执法检查，受理申诉、控告、检举工作的实践中，逐步探索出对涉嫌违法处理案件的监督形式，通称“个案监督”。我省人大常委会对这一新的探索实践予以高度关注，在总结各地实践经验基础上，1997年8月5日省八届人大常委会第29次会议制定《湖北省各级人民代表大会常务委员会对司法机关办理案件实行监督的规定》，并开展了个案监督的实践。实施个案监督，既是行使人大监督职权的重要手段之一，又是人大司法监督工作不断深化的必然，同时也是督促纠正本级行政执法机关及司法机关处理不当或已生效但属违法案件的重要监督形式。从个案监督的实践看，个案监督对改进执法部门的工作作风，提高执法水平，推动廉政建设，防止错案，保障公民的合法权益起到了重要作用。在个案监督中要把拓宽监督视野作为个案监督的着眼点，严把个案监督的受理关。人大对个案监督主要是3方面案件：一是实体处理违法，即判决、裁决或决定不符合法律规定的案件；二是程序违法，如超期限办案、超期限羁押以及越权办案等案件；三是执法人员违法，如刑讯逼供、行贿受贿、徇私枉法等案件。对司法机关正在办理、当事人法律权利尚未用尽的案件一般不予受理。对受理的重要案件，一般由内务司法委员会讨论研究，提出拟办意见。个别重要案件报请省人大常委会主任会议或常委会会议审议，将有关意见转交司法机关依法处理并限期报告办理结果。

3、  审查有关国家机关的规范性文件。按照宪法和法律规定，审查规范性文件有3种方式：一是备案审查。立法法明确规定，地方政府规章应当报本级人民代表大会常务委员会备案。地方组织法规定，省、自治区、直辖市的人民政府和省、自治区的人民政府所在地的市以及经国务院批准的较大市的人民政府制定的规章，应当报本级人大常委会备案，较大的市的人民政府制定的规章还应报省级人大常委会备案。有立法权的地方权力机关制定的法规，报省级人大常委会批准后施行，并由省级人大常委会报全国人大常委会和国务院备案。二是批准生效。对于有立法权的下级国家权力机关制定的一些条例、法规，都要报上级国家权力机关批准后才能生效。三是改变或撤销不适当的决定、决议和命令。各级人大及其常委会可以改变或撤销同级政府和下一级人大及其常委会不适当规章、决议、决定和命令。审查规范性文件是宪法法律规定的一项重要监督制度，目前这项工作还没有全面开展起来。为了强化审查规范性文件的工作，一方面要完善备案制度。备案是审查的基础。不上报，不备案，审查就无从谈起。应当对规范性文件备案时限、形式及对不备案的责任做出具体规定。另一方面要完备审查制度，对审查的时限、处理方式和程序等做出具体规定，使审查、撤销或改变规范性文件有法可依。

4、  向违法的国家机关及其工作人员发出法律监督书。法律监督书是指人大常委会依照一定程序向“一府两院”及其国家机关工作人员发出的限期纠正其违法行为的一种文书。发出法律监督书，是地方人大常委会为提高人大监督的权威性、严肃性从实践中创造的一种较为有效的监督方式，是加大监督力度、增强监督实效的一条新路子。1989年3月，广东省人大通过的各级人大常委会监督工作条例试行中，首次规定向被监督对象发出法律监督书。1994年2月，广东省人大通过的各级人大常委会监督条例，把发出法律监督书列为人大常委会法律监督的方式之一。1996年，我省仙挑市人大常委会发出“监督意见书”监督处理公安干警徇私舞弊案。山西、吉林等省的人大常委会监督工作条例中对法律监督书的运用作出规定。河北、四川等省的人大常委会还专门通过了关于实施法律监督书的决定，对法律监督书适用范围，提起及发出的程序、认定事实有误的纠正程序、应载明的主要事项以及有关的法律责任等，作出了具体规定。

（二）围绕改革、发展、稳定中的重大问题和人民群众普遍关心的热点问题，加强工作监督。

1、  听取和审议工作报告。听取和审议“一府两院”的工作报告或专题汇报，是国家权力机关对国家行政、审判、检察机关的工作进行全面监督的基本形式。按照宪法和法律规定，各级人民代表大会会议通常每年举行一次，县级以上人大常委会会议至少每两个月举行一次。近年来，各级人大常委会在实践中不断改进、完善听取和审议工作报告、专题汇报的程序，并逐步建立有关工作制度。一是改进审议方式。人代会对工作报告的审议，可以推广有些地方人大的作法，在各代表团分组审议报告的同时，就本行政区域内经济社会发展中的重大问题和人民群众普遍关心的热点问题，选择若干个专题进行审议，组织“一府两院”的负责同志到会听取意见；也可由部分代表就一些专题作大会发言。常委会对工作报告的审议，可在分组审议的基础上，适当增加会议审议和全体会议上的个人发言。逐步实现公民旁听会议制度，积极创造条件，将审议工作报告的内容、过程、结果以适当方式向社会公布，增强人大会议的公开性，推进公民有序的政治参与。二是完善审议意见的处理。目前地方人大常委会审议工作报告后，对审议意见的处理一般有三种方式：（1）根据常委会组成人员的审议意见，就报告中涉及的重大事项作出决定或决议。决定和决议是国家意志的体现，在本行政区域内具有法律效力。（2）将常委会组成人员的审议发言，原汁原味地转交有关机关作为意见建议办理。这种方式对报告机关约束力不强，办理效果不太理想。（3）由常委会工作机构将组成人员的审议发言进行综合整理，经主任会议通过后，交有关机关办理。有的地方人大常委会对后一种处理方式进行完善，即按照集体行使职权的原则，将常委会组成人员的重要意见建议，由工作机构整理，提交常委会会议讨论通过后，作为常委会会议的审议意见，交有关机关办理。这种审议意见的法律效力介于决议和建议之间，与决议、决定不同，它不需要公布周知和在本行政区域范围内发生效力，只针对具体的报告机关；与作为建议、批评、意见性质的单个常委会组成人员的审议发言不同，它是常委会会议审议意见的综合反映，体现了会议审议结果的严肃性。我们认为，在对待审议发言的处理上，应当坚持民主集中制、实事求是的原则，因“事”制宜，灵活运用。

2、  审查和批准国民经济和社会发展计划、财政预算。按照宪法和法律规定，在计划预算监督方面，人大及其常委会监督职权主要是：审查和批准国民经济和社会发展计划，听取和审议国民经济和社会发展计划执行情况的报告，批准国民经济和社会发展计划执行过程中的重要调整；审查和批准本级财政预算，听取和审议预算执行情况的报告，批准本级财政预算执行过程中的重要变更，批准本级财政决算。因此，人大及其常委会审查和批准国民经济和社会发展计划、财政预算，就包括计划监督、预算监督和审计监督，也可以统称为经济工作监督。

经济工作监督一直是人大监督工作的重点和难点。目前，人大对经济监督工作的制度还处于初刨和发展完善过程中。每次人代会由于会期较短、议程较多，加上其他一些原因，对计划、预算的每一个项目、科目都进行详细审查很难做到。要加强计划预算监督力度，一是审议中要突出重点。对计划草案，要围绕中央的大政方针和战略部署，着重审查计划的编制是否符合法律法规；计划的各项主要比例关系和经济发展速度是否合理、恰当；主要目标和指标的安排是否合适；实施计划的主要措施是否可靠等。对财政预算草案的审议，主要审查预算的安排是否符合预算法和国家有关财政规定的要求，能否保证当年财政量入为出、收支平衡、不打赤字；农业、科技、教育、基础产业支出增长幅度是否符合法律和政策的规定；预备费的安排和使用是否合理；预算中提出的各项措施是否可靠等。必要时选择一些项目、科目、指标进行重点审查。二是对部分变更和调整要进行界定和审查。经人代会审批的计划预算应得到全面的执行，但在实际中由于国家政策出台或调整以及一些突发事件和自然灾害等因素影响，计划预算在执行中还需要作必要的调整。在实际中，有些支出未经审批就自行变动，有些项目调整幅度过大。如何界定变动，山东省人大常委会《关于财政预算审批监督若干规定》规定：“对本级预算变更有下列情形之一的，由人民政府提出建议，交人民代表大会财经委员会进行初审，未设专门委员会的，可由主任会议安排初审，提交常委会审议决定。预计预算收入总调减额超过预算额的3%以上；预计预算支出总增加额超过预算额的3%以上；支援农业生产、教育事业费、科技事业费和科技三项费用支出预算预计需要调减的；基本设支出预算实行额预计需要调增3%以上的；行政管理费支出预算预计需要调增5%以上的；人民代表大会批准预算决议中强调确保的预算支出项目需要调减指标的；增加预备费等。”并在实践中按照这些规定开展监督。

3、  开展视察。视察制度是各级人大及其常委会联系群众、了解情况、督促和推进国家机关工作的一种重要方式和制度，是人大常委会开展监督工作的一种重要形式。视察内容涉及经济和社会生活的各个领域，其主要内容包括：一是紧扣人民代表大会或常委会会议即将审议的议题进行调查研究；二是了解宪法、法律、行政法规、地方性法规的实施情况；三是了解本级人大及其常委会决议、决定的贯彻执行情况；四是了解政府、法院、检察院的工作情况；五是了解人民群众的意见和要求。视察时间可分为会前视察和平时视察。会前视察即一年一度的人代会前夕视察，通过视察为大会审议各项报告作准备。平时视察是指在闭会期间根据工作需要和人民群众反映的热点和难点问题，对有关单位的工作和执法情况进行视察。平时视察专题性比较强，往往围绕一、二个重点问题开展视察，如税费改革、环境保护、农民负担、再就业工作等。人大代表的视察一般采用小型、分散与集中相结合的方式，遵循就近就地原则组织开展视察。常委会组成人员视察可吸收当地的人大代表参加视察。代表视察可以提出约见本级或下级有关国家机关工作人员，被约见的国家机关工作人员应当听取代表的建议、批评和意见；对视察中了解情况，按法定程序提出议案，提请人代会或常委会审议；提出的建议、批评和意见，由人大常委会转有关部门办理。

4、  采用质询、特定问题调查等刚性的监督形式。质询是人大代表和人大常委会组成人员对行政行为和司法行为不满意的一种监督。特定问题调查，是县以上的各级人大及其常委会对重大的问题产生质疑而进行的一种监督。这两种监督形式都有严格的法律程序，如都要由法定人数提出和法定机关执行，受质询机关都要认真答复等。运用这些刚性监督形式，有利于提高监督实效。

（三）以依法行政、勤政廉政为重点，加强人事监督。

述职评议是人大常委会对依法选举、任命的国家机关工作人员实行监督的一种有效方式。我省各地的人大评议工作起步是比较早的，并且经历了一个由点到面，逐步推广，不断探索和完善发展的过程。早在80年代初期，主要是结合人大代表小组闭会期间活动，组织部分乡、县级人大代表评议乡镇“七所八站”，后来逐步发展到组织人大代表评议县、市级政府部门、人民法院、人民检察院的工作（简称“工作评议”）和人大常委会任命的国家机关工作人员（简称“述职评议”）。全国人大常委会对地方人大的评议工作给予了充分的肯定。目前，全国31个省、自治区、直辖市都不同程度地开展了评议工作。陕西省人大常委会1995年以来共对4位副省长、1位省公安厅长（省委常委兼）、1位法院院长、1位省检察院检察长进行述职评议。北京市人大常委会2001年初对1位副市长开展述职评议。我省有１２个市、州（除随州市外）和８５个县（市、区）都开展了述职评议工作，共进行述职评议３２０５人次。1996年我省人大常委会首次开展对省交通厅、省林业厅、省教委、省民政厅4个部门的省政府组成人员进行了述职评议，1999年、2000年常委会先后对省经贸委、科委、外办、农业厅、省发展计划委员会和省人事厅等6个部门的省政府组成人员进行了述职评议。从我省人大常委会评议实践看，对增强被评人员的公仆意识、廉政意识、法制观念和接受人大监督的自觉性，解决工作中存在的一些问题，推动依法行政，促进机关作风转变，加强廉政建设起到了重要作用。今后要加强对公、检、法机关工作人员的述职评议和对工商、税务等垂直管理部门的工作评议。

（四）完善监督立法，实现监督工作的法制化。

人大及其常委会监督工作的法制化、制度化，是人大实施有效监督的根本保证。宪法和地方组织法对地方国家权力机关的监督工作作了规定，但比较原则，难以适应监督工作的实际需要。当前，由于人大监督立法尚未完善，致使人大及其常委会的监督工作容易产生随意性。同时，由于人大常委会监督的效力没有法律上的确定性，容易随着被监督对象的素质不同而有所不同，监督效果容易取决被监督对象对人大监督的态度。2000年，省人大根据宪法和法律的有关规定，在认真总结地方人大监督工作经验的基础上，制定了《湖北省各级人民代表大会常务委员会监督条例》，对促进我省的法制建设起到了十分重要的作用，但由于法律的约束力不强，在实际监督工作中很难克服随意性的现象。因此，需要尽快出台监督法或有关计划审批监督方面的单行法律，使人大及其常委会的监督真正成为刚性的国家行为。

三、加强人大监督力度必须加强和改善党的领导

坚持和依靠党的领导，是我们最大的政治优势，也是人民代表大会制度的突出特点。人大及其常委会的一切工作都是在党的领导下进行的，只有坚持和不断地加强党的领导，人大的监督工作才会坚强有力。在党的领导下，人大依法行使监督权取得了进展和成效。但是，在坚持和加强党对人大监督工作领导上还需要进一步改进。

（一）   进一步理顺党、人大、政府的关系，增强人大监督实效。人大监督不力原因，有不少同志认为除了认识上的原因和工作上的原因外，主要原因是党、人大、政府的关系有待进一步理顺。如何进一步加强和改进党对人大工作的领导，是加强和改进人大监督工作的关键所在。目前，人大在监督工作中主要面临两个问题：一是同级党委的某些决策，往往不经人大，就直接交政府去执行，即通常说的“党委决策，政府执行”。二是人大虽然可以对“一府两院”进行监督，但有些问题是执行党委的决定造成的，有的政府领导是同级党委的主要成员，一追究就追究到党组织头上。这种党政不分的状况是历史形成的。我们党总结历史经验教训，认识到党对国家事务的领导，就是把党的方针政策通过国家权力机关，按照法定程序，变成国家意志。党对国家事务的领导，主要是政治原则、政治方向、重大决策的领导。要逐步形成“党委决策，人大决定，政府执行”的权力运行机制，使加强党的领导同发挥国家权力机关的作用一致起来。

（二）   党委要进一步改善对国家权力机关监督工作的领导，支持和帮助克服监督不力的问题，充分发挥国家权力机关应有作用。要健全党组织的决策机制，党组织不仅要做到决策民主化、科学化，而且要做到决策法制化。党组织作出的决策，凡是关系到国家事务的，要求全体公民共同遵守的，属于人大职权范围内的，应作为建议或通过政府提交人大或人大常委会作出决定，再由“一府两院”去执行。要积极支持人大及其常委会对人大选举或任命干部的监督，凡是由人大选举或任命的干部，都应纳入向人大常委会述职，接受人大评议监督的范围。要进一步加强人大及其常委会中党组织建设，并注意发挥党员代表和党员委员的作用。党组织和党员干部要模范遵守宪法和法律，要在干部群众中大力宣传人大性质、地位和作用，树立人大权威，增强公民的国家意识，提高国家机关工作人员接受人大监督的自觉性。

（三）   人大及其常委会组成人员必须接受监督，自觉地贯彻党委的决策。人大工作必须在党的领导下进行，党有权对人大工作的指导思想、工作方针、工作作风和代表个人违背党的路线、方针、政策和人民利益的行为进行监督。国家权力机关组成人员都要接受来自党组织的监督，不能将代表人民行使权力与党的领导对立起来，特别是人大及其常委会组成人员中的中共党员必须不折不扣地贯彻党委的意图和主张，有意见可以在党的会议上充分发表意见，一旦形成决策，就不能违反组织原则。人大及其常委会组成人员履行职责情况要接受人民群众和选区的监督，组成人员要经常深入选区和人民群众，要切实反映本选区和人民群众的意见，要建立代表向选区定期述职的制度，接受选区和人民群众的评议和监督，常委会组成人员要建立联系代表的制度，定期向代表做履职报告，接受代表的评议和监督。