1999年3月15日第九届全国人大第二次会议通过了宪法修正案，其中明确规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”确立了社会主义法治的宪法原则。在国家逐步推行法治的过程中，笔者就人大权威问题略陈管见。

一、法治之涵义

法治之涵义十分丰富，理论界试图界定其全部的内涵，至今收获不大。在世界上，各个国家由于价值观念、历史背景、经济及文化发展状况的相异，对法治的解释不尽相同。有的认为：“有法可依、社会有秩序，就是法治。”这种解释是以法的存在和法律秩序的建立为标准来判定是否有法治，因而在表面上是合理的。但法的存在以及依据法而建立的法律秩序并不意味着一国实现了法治，因为法中有“恶法”，依据“恶法”而建立的法律秩序对人民来说是不幸的事情，纯粹站在守法的角度讲法治也是不可取的。英国的戴雪在《英国宪法导论》中站在英国经验主义的立场上指出法治包含如下几层涵义：第一，除法律外，任何人的行为不受阻碍；第二，任何人没有特权，犯了法必须与民同罪；第三，关于个人权利的一般宪法原则都是司法判决的成果不是权利宣言之类的空论。这种观点实际上反映了维护个体权利的法治观，其内容也不尽全面。德国的汉斯·休勃认为法治的理念包括：国家根据宪法行使权力，建立立宪体制；自由权受到保护；法律面前平等性受到保障；通过权力的分立来限制国家权利；行政权力必须符合法律；公民受审判独立的法院之保护。各个法学家对法治的解释众说纷纭、莫衷一是。1959年印度德里召开了"国际法学家会议"，通过了《德里宣言》，该宣言总结了世界各地法学家的观点，对法治的理念作了较具体的阐述，其内容如下：第一，立法机关的职能在于创设和维护得以使每个人保持“人类尊严”的各种条件；第二，法治原则不仅要对制止行政权的滥用提供法律保障，而且要使政府能有效地维护法律秩序，借以保证人们具有充分的社会和经济的生活条件；第三，司法独立和律师业的自由是实施法治原则的必不可少的条件。我国学者郭道晖教授认为：近代意义的法治强调法的权威、平等性，其基本要求是：(1)任何人的权力都是来自宪法和法律；(2)任何权力都要受立法和司法的制约；(3)法律的作用既要治民，更在治吏，制约政府。张文显教授认为：法治的要素和机制包括：社会主要经由法律治理；社会整合应通过法律实施和实现；立法政策和法律必须经由民主程序制定；法律必须建立在尊重和保障人权的基础之上；法律必须具有极大的权威性、稳定性、连续性和一致性；法律必须以公正地调整各种利益关系、平等地保护和促进一切正当利益为价值目标；法律应有效地制约国家权力，防止国家权力的失控和变异；法律应力求社会价值的平衡和互补。

法治的涵义表现为众多方面，学者们依不同的角度可以作不同的解释。笔者认为法治是法律观念、法律制度和法律现实构成的整体，既包括对法的价值评价和各种法学观念，又包括国家制定了“良法”，同时这种“良法”在社会中形成了较理想的秩序和状态。将法治的涵义分解为若干要素虽然能清楚地展现出法治的内容，但不能作全面的揭示。

目前，我国宪法确立了法治原则，但宪法中确立的法治只是法治发展阶段上的第一步，并不等于现实中就有法治，要建设社会主义法治国家必须逐步创造条件，就目前的现状而言，树立人大权威可以认为是切入点或突破口。

二、建设社会主义法治国家需要树立人大权威

“依法治国”、“法治国家”强调的是“法”的作用和价值即法的权威，而法的权威除了来自于社会主体对法的遵循和国家执法机关的严格执法外，立法机关的地位对法的权威也产生着相当大的影响，法律的权威在一定意义上是立法机关权威的反映。从理论的深层次分析，立法机关一般就是民意机关，立法权由民意机关运用是人民主权原则的体现。人民是国家权力的主体，但由于人民是一个抽象的政治实体，作为国家权力主体的人民不可能直接行使国家权力，只能基于委托关系由人民代表代表人民行使国家权力。这就是代议制，它将权力的所有者和使用者衔接了起来，使国家权力的运用具有一定的人民意志性。由于代表机关是人民行使国家权力的机关，反映民意，因而在国家机构体系中应处于最高地位。其制定的法律反映了民意，法律也就具有权威。立法机关的权威和法律的权威是相辅相成的关系，虽然不能断言法律的权威就是来自立法机关的权威，但至少可以肯定：法律的权威离不开立法机关的权威，如果是一个国家只谈法律的权威而不谈立法机关的权威，那么这个国家也只有名义上的法律权威。西方国家在推行法治的过程中，建立了以人民主权原则为基础的宪政体制，强调了立法机关的权威，如英国实行“议会至上”的宪政体制；美国虽然实行严格的分权，但立法机关在国家和社会生活中的权威不可低估；法国政治体制虽然体现了“行政主导”的特征，但并没有否定议会的权威。洛克在《政府论》中精辟地阐述立法权以及立法机关的地位，他指出，“这个立法权不仅是国家的最高权力，而且是当共同体一旦把它交给某些人时，它便是神圣的和不可更换的；如果没有得到公众所选举和委派的立法机关的批准，任何人的任何命令，无论采取什么形式或以任何权力做后盾，都不能具有法律效力和强制性，如果没有这个最高权力，法律就不能具有成文法律绝对必要的条件，即社会的同意。”

我国宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”第五十七条规定：“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。”第九十六条规定，“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关”。宪法的这些规定就确立了国家权力机关在国家机构体系中的地位。但是由于种种原因，宪法所确立的国家权力机关的地位及其权威并没有在现实过程中真正地、充分地体现出来。这说明人大权威在应有权威和实有权威上存在着分离的情形。党的十五大和第九届全国人大第二次会议强调了“法治”，并将法治作为治国方式。这就意味着法律中的规定应当变为现实，就人大权威而言，它应该是法律中的权威(应有权威)转化为现实中的权威(实有权威)。虽然，国家推行法治建设仅靠树立人大权威是不够的，因为法治建设是一庞大的系统工程，涉及政权体系以及国家权力的配置，法律制度和法律现实，立法、司法与守法，公民权利与国家权力的关系等，但是可以肯定，不树立人大权威，国家就不能形成法治状态。

三、树立人大权威需要解决的几个问题

人大权威是由三个层次构成的整体，第一层次是其在法律上的权威，它是权威的表层；第二层次是其在政治上的权威，它是中间层次；第三层次是其在现实中的权威。关于第一层次，我国宪法和法律已有明确的规定，我们在此不再赘言。第二层次表现为人大在国家政治体制运作中的权威，是通过权力的实际运用和其他社会主体(国家机关、社会团体、公民个人、企事业组织)对权力的承受来体现。权威就产生于双方的互动关系中。人大不运用权力不会产生权威，运用的权力不被其他社会主体承受也不会产生权威。第三层次表现为人大在各种社会主体中的威信和威望。三个层次缺一不可，缺乏其中之一，都不能称人大有严格意义上的权威。目前，我国人大权威的现状离宪法和法律中的设计以及人们对人大权威的期盼还存在一定的距离，三个层次的权威还不能构成一个严密的整体。笔者认为：要改变这种现状，应解决好如下的几个问题：

1.    党的权威与人大权威的关系问题。中国共产党是我国的执政党，党对国家机关的领导是宪法和法律所确定的一项重要原则，其领导方式主要表现为：政治领导、思想领导和组织领导。党在国家政治生活中应具有一定的权威。然而，党的权威与人大的权威是两个不同的概念，两种权威都存在于特定的范围之中，任何以一种权威取代另一种权威的思想都是与马克思主义的人民代表大会制度的基本理论和政党理论相悖的。马克思主义的政党理论虽然强调党的领导地位，但没有要求以党的权威取代国家权力机关的权威。列宁指出：“必须明确地划分党(及其中央)和苏维埃政权的职权，提高苏维埃工作人员和苏维埃机关的责任心和主动性，党的任务是对所有国家机关工作进行总的领导，而不像目前那样过份频繁的、不正常的、往往是对细节的干涉。”在法治条件下，党和国家权力机关都在宪法和法律范围内活动，其行为是法律秩序中的行为，都没有超越宪法和法律之上的特权。长期以来，由于我国政治体制是以“党权”为中心，党的权威在国家生活和社会生活中早已形成并提高到极高的位置。人大以及其他国家机关的权威被忽视。特别是“在以党代政的情况下，每一层次的国家机关既不直接对上级负责，也不直接对人民负责，而只是直接对同级党委以至党委某一部门负责，这就破坏了国家机关应有的互相监督和制约的内部制衡机制，打破了国家机关之间的有机联系，妨碍了国家政权建设。”人大以及其他国家机关权威的弱化所导致的结果是国家权力的变异，法律对社会调控功能的失败，“人治”状态的出现。法治国家和法治社会要求恢复国家机关权威，特别是人大权威的本来面貌，改变人大权威弱化的现状，合理地调整党的权威与人大权威的关系。离开了这一点，法治也会流于形式。

2.    大制度与小制度的关系问题。人民代表大会制度是我国根本的政治制度，反映了国家的本质和政治生活的全貌，在制度的层面上是一个"大制度"。所谓大制度是由若干具体的小制度所构形的整体。大制度与小制度的关系是整体与部分的关系，没有大制度就没有小制度，反之，没有具体的小制度或小制度在运作之中存在着障碍，再好的大制度也不可能发挥其功效。作为根本政治制度的人民代表大会制度是一个较好的大制度，它便于人民行使当家作主的权力，便于少数民族参加国家管理，便于中央的统一领导和充分发挥地方的主动性和积极性，如果其功效达到宪法设计的标准，其优越性将会充分地显现出来。但是我国在人民代表大会制度建设中只注重从宏观上把握大制度的问题，似乎只要宪法和法律设定了大制度，其优越性就必然会显现出来。诚然，大制度的建设对于把握方向、开拓视野、展现本质有重大意义，但大制度并非毫无内容的空壳，撇开小制度的建设来谈大制度的建设是不可能完善人民代表大会制度和树立人大权威的。例如人民代表大会制度中的会期制度就是一个小制度。根据宪法规定，全国人大每年召开一次，而每一次会议的时间大致15天。在这么短的时间内要听取国务院、最高人民法院、最高人民检察院的工作报告；对重大问题行使决定权；选举和决定国家机关的主要负责人；制定和修改法律等等。由于时间短、任务重，以致于对于问题的讨论不能进行辩论和深入开展，最后影响着权力运用的实效。目前，世界上许多国家的代表机关的会期都在150天以上，在时间上保证了代表机关对权力的运用，为权威的产生创造了条件。我国在完善人民代表大会制度、树立人大权威的过程中，应重视人民代表大会制度中的小制度建设，笔者认为现阶段除了应完善会期制度外，还应设立辩论制度、代表专职制度，改革大会主席团制度、代表与选民或选举单位联系的制度等，使大制度与小制度衔接起来，发挥整体的功效。

3.    权力的运用与权威。著名的社会学家马克斯·韦伯在对权力解释时将其界定为“这样一种可能性，即处于某种社会关系内的一员能够不顾抵制而实现其个人意志的可能性，不管这一可能性所依据的基础是什么。”在这个定义中，强制性和个人意志就成为权力的基本特征，从另一方面讲，没有强制性或运用的权力不是根据其意志而是根据他人的意志，那么就很难推导出权力的概念。在我国，人民代表大会是国家权力机关，拥有宪法和法律所授予各项职权，其权力的运用代表着民意，并以国家强制力作为后盾，体现着国家政权的性质。人民代表大会对权力的运用应该产生权威。然而现实中存在着这样的问题：(l)人大对权力的运用表现在形式上，主要是为了实现同级党委的意志;(2)有的地方人大不能很好地运用宪法和法律赋予的职权,存在着“不作为”的情形;(3)人大对权力的运用与国家强制力缺乏衔接。由于存在这样的问题，人大的权威自然被淡化，不运用权力不会产生权威；不有效地运用权力只会削弱其权威；不是根据自我意志行使权力只能树立其他机关或组织的权威。在法治条件下，人大在法律上的地位与现实中的地位的落差应当消除，法律上的权威与现实中的权威应当重叠即合为一体。要做到这一点，必须在人民代表大会制度中健全权力的运用与承受的机制，使人大敢于、善于运用权力并使权力的承受者自愿服从和接受权力机关的意志。

4.    权力的配置与权威。在国家权力网络结构中宪法和法律根据不同的机关配置了不同的职权。人民代表大会是国家权力机关，其职权有：立法权、重大问题决定权、人事任免权、监督权等，与世界上其他国家代表机关的职权大体相同。但很多国家在代表机关的职权中配置了财政权或财政监督权，其目的在于对政府行为实行有效监督。在理论上，宪法和法律将财政权配置于代表机关是合理的，因为国家财政收入主要来自于人民的创造，由民选的代表机关决定财产的支配最符合代议制度的原理和精神。在另一方面中，如果将财政权配置于其他国家机关，那么代表机关极易形成对其他机关的依赖，以致于不能有效地运用监督权和其他重要的权力，削弱代表机关的权威。我国将财政权配置于政府，由政府掌握人、财、物配备的权力，虽然人大在法律上可以对于政府运用财政权的行为进行监督，但基于实际中的依赖关系，监督的力度相当有限。这就或多或少地削弱了人大在现实中的权威。笔者认为，在法治条件下，财政权应配置于国家权力机关中，由国家权力机关真正决定财产的支配，并以法案的方式表现出来，对于发挥人民代表大会制度的整体功效、树立人民代表大会的权威是有现实意义的。

（摘自2003年人大与议会网 刘嗣元 文）