根据监督法的规定，常务委员会组成人员对专项工作报告的审议意见交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理。人民政府、人民法院或者人民检察院应当将研究处理情况由其办事机构送交本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构征求意见后，向常务委员会提出书面报告。那么，目前审议意见作为各级人大常委会履行监督职能的有效载体和手段，在地方人大日常工作中的作用发挥如何？尤其是在审议意见的形成反馈和督办落实过程中还存在哪些问题？如何提升审议意见的效力？确实需要我们作进一步的研究、分析和探讨。

一、审议意见在地方人大日常工作中的作用发挥情况

从地方人大工作的实践看，应当肯定，自2007年监督法颁布实施以来，各级人大对审议意见的性质、地位和作用思想认识比较明确，工作上比较重视，一般情况下，每次召开人大常委会听取和审议一府两院专项工作报告后，都要根据常委会组成人员的审议发言，在认真归纳整理的基础上形成审议意见转交“一府两院”办理落实。可以说，人大审议意见是人大常委会组成人员审议一府两院工作报告和开展视察调研、执法检查报告形成的综合意见，是人大常委会监督的基本形式，作为一种独立的法律形态写入监督法，具有很强的监督属性。它是指各级人大常委会对“一府两院”的工作实施监督，审议其工作报告时，用于表达常委会组成人员的意志，评价并督促“一府两院”改进工作，促进其依法行政、公正司法的一种书面建议、批评和意见，体现人大常委会监督方向，在提高人大常委会审议质量，强化监督效能，督促“一府两院” 工作，推动地方经济社会发展，促进民主法制建设方面发挥了极其重要的作用，其地位和作用不可替代。但同时不可否认，由于审议意见的地位、性质、效力在法律上没有得到明确规定，加之一些地方人大对审议意见的定位不准、认识不清，忽视或轻视人大审议意见的效能，对保证审议意见的落实缺乏有效的手段，致使一府两院对审议意见研究处理不到位，审议意见并没有发挥其应有的监督实效，直接影响了人大监督的权威。长期以来，审议意见作为地方人大常委会的主要监督手段之一，在人大日常监督工作的实践中，运作并不规范，作用效果并不理想。

二、目前人大审议意见形成反馈和督办落实过程中存在的问题

一是归纳整理不规范。按理说，各级人大常委会在听取和审议“一府两院” 专项工作报告后，人大相关工作机构应及时对人大常委会组成人员的审议发言进行归纳整理，形成全面、准确、客观的审议意见。但由于一些地方人大对人大常委会的审议意见思想认识不够明确，理解不深，定位不准，对人大常委会组成人员的审议发言归纳整理不全面，通常只重视会议主持人的意见要求,甚或以常委会领导的意见为意见，忽视或轻视其他常委会组成人员的审议发言；有的不动脑筋，简单省事图方便，直接将人大的视察调查报告和执法检查报告全文照搬作为审议意见转送反馈；有的则将报告后半部分的几条建议原封不动、摇身一变成为审议意见，并没有认真采纳和吸收常委会组成人员审议发言及提出的意见建议，实际上仅是人大相关工委内部的意见。

二是内容格式不统一。目前省、市、县（区）三级人大常委会的审议意见很不规范统一，可谓五花八门、行文格式不一，有的将会议纪要、审议意见和测评结果公告三而为一，内容包罗万象，最后形成的审议意见文本成了“四不像”，什么“会议认为、会议指出、会议要求” 等等，全然没有审议意见的味道；有的审议意见以所谓创新为名，重外在形式轻内容实质，行文追求所谓的对仗统一，大标题套小标题，标语口号连篇，内容空洞无物，看似花里胡哨，文采飞扬，实则大话、空话、废话连篇，让“一府两院” 无从下手、也不知如何落实处理？有的长期以来固守传统的思维模式和“三段论” 的书写格式，无论是人大视察调查报告、还是执法检查报告听审，最后形成的审议意见无论从内容、还是从形式上看都是大同小异，没有特色，针对性不强，无非一是要提高思想认识，加大宣传力度；二是要强化工作措施，抓好工作落实；三是要加强组织领导，提供人力、物力和财力保障等。“要”字当头，以“要”成文，不知到底“要”什么？可谓“放之四海而皆准”，放在哪里都能用。

三是形成过程不严肃。时下县区人大常委会工作机构人手较少，有的地方人大审议意见初稿全由人大办秘书或工作人员代写，由于自身业务素质不高，加之对有关情况不了解、不熟悉，专项工作审议抓不住要害，找不准问题，提不出有针对性、有操作性的意见建议，草拟的审议意见云山雾罩，不着边际，让“一府两院”摸不着头脑，似乎是在给“一府两院”安排具体工作；有的既不经主管领导审定、又不经主任会议研究便直接转送处理，形成反馈的过程很不严肃。

四是反馈转送不及时。依照地方人大审议意见转送反馈办法，人大有关工作机构一般应在常委会会议后三日内最迟五天对常委会组成人员的审议意见进行归纳整理并提出审议意见初稿，一周内提交主任会议研究审定，最后形成的审议意见以书面形式通知“一府两院”。 但这一时限要求在一些县区人大未得到有效落实，有的在常委会后两周内才草拟出初稿，时过一月才提交主任会研究审定，以常委会正式文件转送反馈“一府两院”。时过境迁，审议意见的效能必然大打折扣，最后的结果只能是 “文来又文往”、“竹篮打水一场空” 不解决实际问题，起不到任何作用。

五是督办落实不到位。由于跟踪督办机制不完善，目前在一些地方人大“审了就了、”“抟了就了” 的现象比较普遍。多数情况下人大审议意见只要转送给“一府两院” 任务就算完成了。至于“一府两院” 对人大审议意见是如何研究处理的、是否落实到位、有无工作措施、效果如何？则是“听之任之，”很少有人过问；加之县区人大对审议意见普遍缺少追踪问效和绩效评价与票决测评机制，审议意见发出后，“一府两院” 事务繁多，日常工作较忙，根本没有过多时间和精力认真落实，人大审议的研究处理更多的是体现在向人大反馈的文字纸张上。现实情况是不催不回复，催了才答复，有的直到人大催要办理结果才东寻西找人大审议意见作以文字答复了事，多是玩文字游戏，难见有实实在在的具体效果。

三、关于加强和改进地方人大审议意见对策

一要进一步提高思想认识。人大审议意见是人大常委会集体意志的一种表现形式, 是人大履职行权的重要抓手, 是听取和审议“一府两院” 工作报告的成果，是人大实施对“一府两院”跟踪监督的重要依据。它不仅是对人大开展视察调查、执法检查和专题审议工作成果的高度概括，更是常委会依法行使权力行为和组成人员集体意志的集中体现，具有监督性质，其法律地位低于人大决议、决定，则高于代表意见建议，对“一府两院” 工作有一定约束力和强制力。审议意见既可以充分展现国家权力机关及其常设机关的监督力度, 增强人大审议监督的效能；又可以促进“一府两院”依法行政、公正司法，为地方人大监督和推动“一府两院”相关工作的落实提供了保障。由此可见，审议意见在各级人大履职行权过程中的性质、地位和作用十分重要，在很大程度上影响着人大审议监督的效果。所以，审议意见书写规范不规范、形成的质量高不高，转送反馈及时不及时，督办落实是否有力？直接关系到人大监督工作的效果，更关系到“一府两院”依法行政和公正司法的质量和水平。因此，地方各级人大及其常委会一定要充分认识审议意见在人大监督工作的地位和作用，高度重视审议意见的形成反馈与督办落实，不断增强人大监督的实际效果。

二要不断完善工作机制。现行监督法只是对人大审议意见提出了原则要求，缺乏具体的程序规范和操作流程。因此地方各级人大常委会有必要充实和完善审议意见处理办法，规范细化收集整理、意见形成、交办督办、结果反馈等环节流程，特别对审议意见应该怎样写、都包括哪些内容、书写模式有哪些规范模式和行文要求都应作出明确而具体的要求，确保审议意见书写格式正确、内容模式较为完善，行文转送比较规范，促进人大常委会提出和形成的审议意见符合人大文体要求，实现制度化、规范化、科学化。

三要进一步规范意见形成。一方面要围绕常委会组成人员在常委会议上的审议发言来整理，要注意吸收组成人员提出的重要意见和可取见解，特别经过会议审议比较集中、形成共识的意见建议要直接归纳并概括为审议意见，更好地凝聚和体现常委会多数组成人员的智慧与意志；另一方面应综合人大视察调查、执法检查报告中指出的意见建议，尤其是需要“一府两院”在工作中引起重视亟待破解的问题，要认真进行研究分析、高度概括提炼，归纳整理到位，形成具有建设性、针对性、可操作性的审议意见，便于“一府两院”落实办理。同时审议意见观点要鲜明，内容要客观实在，工作重点要突出，对于要求办理的事项，办理的时限应明确，办结的标准要量化，切忌贪大求多，内容包罗万象，脱离实际、要求过高，最后根本落实不了，从而确保人大归纳整理的审议意见紧扣主题，全面客观、抓住要害，针对性较强，能够体现集体行使职权和尊重常委会组成人员的集体智慧。

四要及时转送反馈。及时将人大审议意见转送反馈给“一府两院”，是保证审议意见能否得到全面有效落实的前提条件。按照人大法律和有关制度规定要求，正常情况下，常委会会议后，人大有关工作机构应在三天内最迟五天提出审议意见初稿，经主管领导审定后一周内提交主任会议研究确定，最后由主要领导签字并以常委会文件书面形式通知“一府两院。同时对落实办理审议意的时间、结果反馈的时限应提出明确要求，一般不得超过三个月，最长不超过半年。

五要督办落实到位。要使审议意见的办理收到好的效果，必须有相应的制度和措施作保证。一是落实督办责任。按照归口负责的原则，常委会应授权相关工委负责对口督办。对于一般性审议意见，由相关工作委员会交办有关部门实施跟踪督办，随时掌握办理情况。对一些重要审议意见的落实情况，司通过常委会领导包抓、责成相关委室定期不定期组织开展跟踪检查，了解审议意见落实情况，发现问题及时提出，促进审议意见真正落到实处。二是加大跟踪督办。审议意见交办后，半个月内，应督促“一府两院”制定详细的处理落实方案，画出路线图，列出时间表；根据审议意见研究处理情况，人大常委会相关工作机构可定期不定期地组织人员，深入有关部门及办理现场，通过听取汇报、实地察看、走访座谈、查阅核对资料等方式，逐条逐项对照检查审议意见落实情况，对一些办理进度缓慢的审议意见，要召开督办会，听取办理情况汇报，督促整改落实，加强办理进度。三是专题听审办理情况。在事先对“一府两院” 落实办理审议意见结果进行审查的基础上，适时将审议意见研究处理及落实反馈情况列入常委会和主任会议听审议题，提出书面报告，并通过审议意见 “二次审议” 和“票决测评”机制，对“一府两院” 落实办理审议意见情况进行再次审议和满意度票决测评，对人大审议意见重视不够、办理不力、消极应付的承办部门，可依法进行询问、质询，提出批评意见，并当场进行表决，结果对外公开，以增强办理实效。（陕西省宝鸡市金台区人大常委会财经工委  张天科）

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