地方各级人大及其常委会在依法行使重大事项决定权方面进行了积极探索和实践,取得了一定的进展和成效,但是,由于多种因素的影响,这一职权行使并不充分,离宪法和法律的规定,离依法治国、建设社会主义法治国家的要求还有一定的差距,与监督权、人事任免权等职权相比,显得比较薄弱。如何充分有效行使重大事项决定权,使人大既不失职,又不越权,是地方各级人大及其常委会需要认真研究探索的一个重要课题。

一、当前重大事项决定权行使中存在的问题

认识不够到位。由于社会上对人大及其常委会的性质、地位和作用的重要性认识还不足，加之一些地方党委、人大和政府对重大事项存在不同的认识，致使人大常委会在行使重大事项决定权方面仍然面临一些阻力。有的地方党委以党委决策权替代了人大决定权；有的地方政府不积极配合人大工作，该由人大决定的重大事项也不依法提交；有的地方人大过于强调“和为贵”，认为“多一事不如少一事”，对行使重大事项决定权过于谨慎。　　界定不够明晰。这是影响重大事项决定权行使的关键因素。从实践看，对宪法和法律作出明确规定、必须由人大及其常委会决定的重大事项，如审批决算等，决定权行使得较为经常和规范；而对宪法和法律只作出概括性规定的重大事项，因缺乏明确的界定，在决定权的运用上做得就不够。一些地方人大担心触及矛盾，不想为、不敢为、不愿为，有意无意地“忽视”了这项工作。　　程序不够规范。虽然有些地方人大在行使重大事项决定权方面进行了一些制度上的探索和尝试，但相关规定往往较为笼统，可操作性还不够强，影响了讨论决定重大事项工作的权威性和严肃性。　　执行不够严格。实践中，许多地方人大虽然就有关重大事项作出了决议决定，但执行起来有时达不到应有的效果。这其中，既有政府的原因，也有人大自身的原因。有的地方政府对决议决定的重视程度不够，缺乏执行力度；有的地方人大作出的决议决定偏重于一般性的号召，缺乏具体内容，加之政府没有制定相关的实施方案或工作细则，可操作性就打了很大折扣，往往“雷声大、雨点小”甚至“只打雷不下雨”；有的地方人大作出的决议决定与广大人民群众的共同意愿存在差距，难以在人民群众中产生共鸣，影响了执行效果。

二、地方人大重大事项决定权行使实践中存在的困惑

重大事项的界定难题。宪法和地方组织法对地方人大及其常委会行使重大事项决定权作出了规定，不过这个规定涉及面很宽，比较笼统和原则，对于地方人大及其常委会来说，在实际操作中很难去界定和把握。但我们要看到，重大事项是一个动态的概念，具有很强的区域性和时限性，全国、省、市、区级的重大事项会不同，这个地区与那个地区的重大事项不同，即使是同个地方的不同时期的重大事项也会有所不同。作为根本大法和全国性的法律，只能作原则的规定，不可能把各地的具体实际都罗列出来。宪法和法律的原则性规定，既给各地预留了自由发挥的空间，也给各地带来了具体界定的难题。范围太宽、门槛太高会导致操作性不强，范围太窄、门槛太低又会影响决定权行使的权威性和实效性，把握起来非常困难，总有一种没法下手的“难为”之感。比如政府的投资项目，投资额达到多少才算重大？政府推行的一项措施，涉及面达到什么范围才算重大？等等，如何在宪法和法律的原则下，根据各地实际加以界定，尤其是如何科学界定，的确是需要深入研究和探讨的难题。

工作制度的设计难题。地方人大及其常委会行使重大事项决定权，仅仅靠法律依据是不够的，还需要有切实可行的工作制度作保障。尤其是在法律规定不具体、不便于操作的情况下，建章立制显得更加重要。比如，重大事项如何提出？讨论、决定重大事项的方式方法有哪些？决议、决定一旦审议通过，采取何种办法进行检查督办？对决议、决定执行不力的单位和个人纠正的措施是什么？设计这些制度如何既能依法、规范、有效，又能符合当地的实际和习惯，便于操作？这些都是具体实践中长期困扰的难题。

如果决策错误的责任承担难题。宪法和法律赋予了地方人大及其常委会讨论、决定本行政区域内的重大事项的权力，但没有设定对决定者如果决定错误所要承担的责任。从权力地位上看，地方人大是地方最高国家权力机构，其依法作出的决定、决议在本行政区域内具有最高权威；从代议制角度看，人大及其常委会是代表本行政区域内的全体人民行使权力，其作出的决定决议就是区域内全体人民的意志，因此，作为重大事项决定者的人大及其常委会，只要是依法作出的决定、决议，是不存在承不承担法律后果问题的。但是，由于重大事项的动态性、时限性，决定者本身能力的局限性，以及讨论、决定过程中调研是否足够深入、论证是否足够充分等因素，人大及其常委会在决定重大事项时可能会存在决策错误的风险，多多少少会给人大及其常委会带来压力。比如，对于政府提请的举债或债务担保议案，一些地方人大常委会可能会碍于政府情面，多考虑现实融资需要，况且这类议案大多为临时提请，难以有充足的时间进行充分论证，财政上的高风险势必给人大及其常委会决策带来风险，而这种高风险一旦成为事实，人大及其常委会要不要承担这个责任？

三、地方人大行使决定权的实践与思考

优化重大事项决定权行使的环境。一是妥善处理与党委决策权的关系。一方面，区委要自觉规范领导方式，支持人大及其常委会经过法定程序作出决议决定，主动把应通过人大进行决策的事项，建议政府提交人大审议，作出决议决定；另一方面，人大及其常委会在对重大事项作出决定、决议前，要向区委请示汇报，说明作出决议、决定的依据、目的和意义，取得区委的一致意见，从而把区委的主张和全区人民的意志统一起来；二是妥善处理与政府行政权的关系。对法律、法规规定应由人大及其常委会决定的重大事项，政府必须向人大报告并及时提交人大讨论决定；对法律明确规定政府职权范围内的行政管理事项，人大及其常委会要积极支持政府行使职权；对法律规定不明确、与政府在一些重大事项问题的决策认识上不一致的，要加强相互沟通与协调。建议仿照党政联席会议制度的模式，建立常委会领导与政府领导的联席会议制度，定期研究重大事项，协调有关重大事项的具体安排，尽量避免临时动议。三是妥善处理好与法检两院行使司法决定权的关系。区人大及其常委会在依法行使决定权时，既要坚持从实际出发，依法支持检、法两院独立行使职权，又要大胆行使监督职能，对检、法两院工作中需要改进和加强的问题，遇到困难需要人大帮助解决的问题，应积极主动地敢于和善于行使重大事项决定权。

界定明确重大事项内涵。地方各级人大及其常委会应充分运用法律规定留下的空间，对本行政区域内哪些事项属于重大事项加以具体分析和规定。笔者认为，大致可以从三个方面来进行界定：一是根据有关法律的规定确定重大事项的范围；二是涉及本区域内全局性、根本性、长远性的重大问题；三是与人民群众切身利益密切相关的事项。要特别强调指出的是，从各地的实践来看，在界定重大事项范围时，一定要对财政预算和重大项目的监督定出具体数额，使规定实体化。只有抓住了这两只“牛角”，才有可能把住政府的“牛头”。

提升人大决议决定的质量。首先人大必须制定高质量的决定，该决定要具有科学性、可行性，并且符合最广大人民群众的根本利益。笔者认为制定人大要出高质量的决定，必须从两个方面着手。一是要牢固树立代表人民的利益行使重大事项决定权的观念。人大在行使重大事项决定权的时候要克服杂念，纠正人大行使决定权就是与党争权、人大监督决定的落实就是在找政府麻烦的错误思想。以代表最广大人民群众的根本利益为出发点和落脚点，本着对人民负责的原则，理直气壮地担当好这一职责。二是要切实加强地方人大常委会自身建设，全面提高组成人员的能力水平和综合素质。要认真学习政治、经济、法律、科技知识和与人大行使职权相关的业务知识，努力提高其法律意识和政策水平，保证在决定大事中所思所想符合法律法规和党的路线、方针、政策。要进一步优化人大干部的知识结构、年龄结构，尽量选派年富力强，精通法律、经济等各个方面的专门人才充实人大的各级领导岗位，适当增加常委会组成人员中专职人员的比例，从根本上提高决策者的素质。特别是要加强人大常委会主任会议成员与“一府两院”及有关工作部门的联系，适当参与同级党委、政府的中心工作，经常深入基层开展调查研究，坚持联系代表和走访群众，做到知情知政。这样，才能保证作出的决议决定更加切合实际，更加符合人民群众的愿望和要求，也才能真正树立起人大在人民群众中的威信。

加大决议决定的贯彻落实力度。地方各级人大及其常委会应建立健全行使决定权的相关制度，保证决定权行使的制度化、规范化、程序化。要具体规范决定范围和议事程序，制定讨论决定重大事项的规定；要制定重大事项与同级党委的工作联系制度和重大事项的备案制度；要强化督促落实机制，制定督查督办和违反规定行使决定权的责任追究制度。“一府两院”应制定具体的落实措施，包括重大事项向人大常委会报告制度，贯彻执行决议决定的情况反馈制度，从而把人大的决议决定落到实处。同时，人大及其常委会应注重决议决定落实情况的跟踪监督机制的执行，依据《监督法》定期听取落实决议决定有关情况的汇报，适时组织督查督办、专项检查、掌握情况，研究、解决存在的问题；对有关机关拒不执行决议决定的，地方人大及其常委会要敢于善于运用质询、特定问题调查甚至撤职罢免等手段加强监督解决，切实保证决议决定的贯彻实施。(宜昌市夷陵区黄花镇人大办公室  韩承金)

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