当前位置:理论研究 >> 文章详情
湖北省人大立法:历程 特征 展望
1979年7月,五届全国人大二次会议通过地方组织法,赋予省级人大及其常委会制定地方性法规的权力。1980年1月,湖北省人民代表大会常务委员会经省五届人大二次会议选举产生。至2014年底,湖北省人大及其常委会走过了35年的立法历程。
回顾35年的立法历程,我们试以省本级制定的地方性法规为考察对象,在实证分析的基础上,探寻地方立法发展规律,展望未来立法愿景。[1]
一、发展阶段
(一)1980年至1992年,是湖北省人大及其常委会制定地方性法规的起步、探索阶段
该阶段主要集中在省五届人大、六届人大和七届人大期间。在国家发展进程中,该阶段是国家改革开放事业的起步阶段,其背景是党的十一届三中全会、党的十二大、十二届三中全会等的召开,强调要将国家中心工作转移到经济建设上来,明确提出了改革开放、建设社会主义民主与法制的战略目标。[2]与此相适应,这一时期地方立法工作的指导思想是:坚持四项基本原则,坚持从实际出发,维护法制统一[3],适应改革需要,巩固改革成果,为四化(农业、工业、国防和科学技术现代化)建设服务。这一时期,湖北省的地方立法工作可以说是在一片空白的基础上开始的,其主要矛盾是“无法可依”。本着“急需先立、先易后难、宜粗不宜细”[4]的原则,强调“有比没有好,快搞比慢搞好”[5]。
这时期,省人大及其常委会共制定地方性法规99件。分析这99件法规,我们发现:
1. 地方政权组织建设方面的立法占比较大,超过三分之一。如1980年制定的《关于我省各县、不设区的市和市辖区人民代表大会代表名额问题的决定》,1983年制定的《关于设立湖北省人民代表大会常务委员会法制、财政经济、教育科学文化卫生三个工作委员会的决定》等,这些地方性法规的制定有效地促进了湖北省地方国家政权建设,也说明了在改革开放初期,湖北地方立法承担着完善地方政权建设的功能。
2. 法规性决定偏多。共计58件,超过同期法规总数的一半以上,并呈现出以下特点:一是一事一议一决,带有临时性、随机性;二是一些决议(定)有越权之嫌;决议运用的概念、表述方法多是政策性语言,没有运用明确的权力(利)义务责任模式的法律思维进行表述。如1983年制定的《湖北省人民代表大会常务委员会关于严厉打击刑事犯罪活动的决议》,1985年《湖北省人民代表大会常务委员会关于进一步清理整顿公司和查处伪造假冒商品的决议》和1987年《关于抓紧治理武汉东湖和葛店化工区污染的决定》等。一定程度上,这些决议、决定还不能称为严格意义上的地方性法规。
3. 法规名称多样化。如,同为实施上位法,有的称为“若干规定”,有的称为“实施办法”,有的甚至称为“决定(议)”。如《湖北省人民代表大会常务委员会关于认真贯彻执行〈会计法〉的决议》。
4. 法规文本结构不统一。如,同为条例,有的没有分章,有的则分了章、条。
5. 立法的程序相对简单。法规起草程序比较简单,临时动议较多;征求意见形式单一;审议的次数多为一审通过,表决的方式由最初为举手表决发展到计票表决;发布形式也比较多样,有的是通过内部文件发布的,有的是由政府公布的。这一时期,省人大常委会立法的工作机构也比较简陋,人员也相对偏少。
这一阶段的立法,尽管处于起步阶段,但内容广泛——涉及政治、经济、文化、卫生、环境和资源保护等各领域;形式多样——既有实施性立法,也有自主立法,在特定历史条件下,发挥了地方立法的规范、保障作用,也为后来的立法工作积累了宝贵经验。
(二)1993年至2007年,是湖北省人大及其常委会制定地方性法规的快速发展阶段
该时期主要是指省八届人大、九届人大和十届人大期间,其背景是党的十四大、十五大及十六大的召开。党的十四大明确指出,我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制[6];党的十五大把依法治国确定为治国方略;党的十六届三中全会指出“要按照依法治国的基本方略,着眼于确立制度、规范权责、保障权益、加强经济立法。”“完善社会领域和可持续发展等方面的法律法规,促进经济发展和社会全面进步。”[7]党的十六届六中全会指出“要坚持科学立法、民主立法,完善发展民主政治、保障公民权利、推进社会事业、健全社会保障、规范社会组织、加强社会管理等方面的法律法规。”[8]这些纲领性文件,特别是九届全国人大三次会议通过的《立法法》,成为地方立法的遵循。该阶段呈现出快速发展的特征,体现为:
1. 立法数量多、速度快。15年共制定地方性法规380件,占35年立法数量一半以上,达61%以上。第八届、九届、十届制定地方性法规数量分别为133件、147件、100件,年均达到29.4件,2001年甚至达到37件。庞大的立法数量,一方面说明国家、社会对法制建设的强烈渴求;另一方面也表明地方人大更加积极主动地行使地方立法权,回应时代的要求。
2. 侧重经济立法。经济立法数量达103件,占35年经济立法总量的69%,占同期立法总量的27%。社会主义市场经济目标的确定,使湖北省的经济发展出现了高速增长的好势头。但经济运行中的一些矛盾和问题也日益凸显,特别是资金短缺、物价上涨过快、交通能源、原材料供应紧张等问题,成为湖北改革开放与经济发展的瓶颈。如何通过地方立法进一步保障我省经济又快又好地发展,省人大及其常委会抓紧时机,制定了一批有利于改革开放与市场经济发展的地方性法规。如《湖北省个体经营户和私营企业条例》、《湖北省经济技术开发区条例》、《湖北省建筑市场管理条例》、《湖北省反不正当竞争条例》、《湖北省民营科技企业条例》、《湖北省经纪人管理条例》、《湖北省技术市场管理条例》、《湖北省合同监督条例》、《湖北省人才市场管理条例》、《湖北省企业负担监督条例》、《湖北省安全生产条例》等等,这些立法既反映了发展社会主义市场经济的客观要求,也是保护公平竞争、促进市场发育、建立市场经济秩序、完善宏观调控,促进微观搞活的有力手段。
3. 加强立法规划,使立法主动与社会发展相协调。湖北省人大常委会是较早开展立法计划、规划工作的地方立法机关。1989年起就开始统一编制年度立法计划;1993年,省第八届人大常委会制定了本省地方立法史上第一个五年立法规划,标志着湖北省的立法工作进入了规范有序的发展阶段。在立法程序上,也进行了有益的创新与探索,实行了“两个提前介入”,即省人大专门委员会提前介入政府有关部门的法规起草工作,常委会法规工作室提前介入省人大专门委员会审议法规草案的工作。[9]通过关口前移,提高立法质量和效率。
4. 注意通过扩大公民参与提高立法质量。一是成立了由法学专家等组成的省人大常委会立法顾问组,发挥专家学者的立法参谋作用。二是对关系人民群众切身利益的重要立法,向社会公开征求意见。如,1999年8月,《湖北省土地管理实施办法(修订草案)》在《湖北日报》公布,共收到反馈意见116条,最终吸纳69条。三是将一些专业性较强的法规草案委托给大专院校和科研院所起草。如《湖北省实施〈中华人民共和国老年人权益保障法〉办法》即委托省社科院进行起草。四是召开立法听证会,2003年10月,就社会广泛关注的《湖北省合同监督条例》,举行我省历史上第一次立法听证会。
5. 不断完善立法工作机构,为提高立法质量提供组织保障。2000年,为贯彻实施《立法法》明确由省人大法制委员会负责省本级地方性法规的统一审议工作,同时,省人大常委会现设的法规工作室既是常委会的工作机构,也是法制委员会承担统一审议的办事机构。
6. 重视制定和完善规范人大工作方面的法规。如,1998年的《湖北省人民代表大会常务委员会议事规则》,2000年的《湖北省各级人民代表大会常务委员会监督条例》,2001年的《湖北省人民代表大会及其常委会立法条例》,2003年的《湖北省人大常委会任免地方国家机关工作人员办法》等,进一步推动了人大制度的不断完善。
(三)2008年至2014年,是湖北省人大及其常委会制定地方性法规的规范阶段
此阶段主要指省十一届人大和省十二届人大期间,其背景是党的十七大、十八大的召开。党的十七大报告指出,“到2010年形成中国特色社会主义法律体系”[10];党的十八大,特别是十八届四中全会,提出了全面深化改革、构建法治中国、实现治理能力现代化等战略目标。新的时代背景下,湖北地方立法实践既有继承,也有发展,总体来说,体现出更加规范和完善的特征。
1. 立法的内容更加丰富、均衡。在继续加强经济立法同时,加强了社会、生态保护方面的立法。该时期,省本级立法总数为69件,其中经济立法29件,占立法总量的42%;文化立法6件、社会立法9件、生态性立法10件,分别占立法总量的8.9%、13%、14.5%,与前一个阶段相比较,其他领域立法都有明显增加。一些地方立法,如2009年的《湖北省实施〈中华人民共和国未成年人保护法〉办法》,2011年的《湖北省法律援助条例》,2012年的《湖北省湖泊保护条例》,2013年的《湖北省全民健身条例》,2014年的《湖北省水污染防治条例》等等,均反映了湖北省近年来在社会、生态、文化等方面的重大深刻变化,也是湖北地方立法进一步主动参与社会变革、适应社会发展的体现。
2. 地方立法权行使更加积极主动。35年间,先行先试的省本级立法共9件,前两个阶段共4件,本阶段共5件,在35年同类立法中占比达56%。这些立法主要是2009年的《武汉城市圈资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验促进条例》,2012年的《湖北省优化经济发展环境条例》、《湖北省构建促进中部地区崛起重要战略支点条例》,2013年的《湖北省促进革命老区发展条例》,2014年的《东湖国家自主创新示范区条例》。与前期同类立法相比较,该阶段的立法在内容上,基本上都是就本区域内综合性、全局性问题进行立法,而且立法涉及的问题都是本区域内的重大、根本问题,具有地方特色。究其原因,一方面是由于改革向纵深发展,地方立法必须面对本区域内的矛盾焦点运用法律手段进行干预;另一方面也说明省人大常委会在立法的价值取向上更加突出立法的推动、引领作用。
3. 地方性法规的修改、废止工作渐成常态。35年来,省人大常委会对地方性法规修改共96件次,废止35件次。前两阶段共修改及废止地方性法规分别仅4件和1件次,而在本阶段,省人大常委会则更加注重法规的修改、废止工作。2008年修改法规(决定)2件;2009年修改法规(决定)1件,废止28件;2010年则修改法规(决定)33件,废止2件;2011年修改法规(决定)16件。特别是2014年,为依法推进行政审批制度改革和政府职能转变,维护法制统一,省人大常委会对现行有效的186件省本级地方性法规和法规性决定开展了专项清理,集中修改39件、废止4件。
4. 更加注重立法的科学规划。立法规划是建立在对国情、省情充分研究了解基础上的主观设计,体现了立法者对立法规律的全面认识与熟练运用。2008年初,省人大常委会通过了《湖北省人大常委会2008年—2012年度立法规划》,在安排五年立法规划项目的同时,还明确了五年立法应该遵循的基本原则。一要围绕中心,服务大局。二要维护法制统一,体现地方特色。三要突出重点,统筹兼顾,科学安排。四要将必要性、可行性与前瞻性相结合。五要坚持科学立法,民主立法。实践证明,这些基本原则在五年立法实践中得到了充分体现。
5. 公众参与立法的途径更加多样化。一是建立省人大常委会立法基层联系点,确定9个基层单位作为立法联系点,开通了省人大与基层的立法“直通车”。二是运用网络方式,扩大公民参与立法的途径。2014年,在征集2015年度立法项目的“公推公选”活动中,约50万名公众参与网络投票,比上年翻一番。同在2014年,省人大常委会分组审议城市供水条例(草案)时,新浪微博等对常委会组成人员的审议发言进行网络直播,阅读量达180余万次。三是注重发挥人大代表的作用。近年来,省人大常委会制定的所有法规草案均征求了全体省人大代表的意见。
6. 更加重视地方性法规的实施。2014年,省人大常委会建立了法规实施情况报告制度,督促法规实施的主管部门在新制定法规实施一年后向常委会书面报告法规实施情况、满三年后组织执法检查自查或立法后评估。该制度既是对立法工作的延伸,又是监督工作的创新。
7. 立法工作进一步制度化、规范化、程序化。2008年、2014年省人大常委会相继出台《关于进一步加强和改进立法工作的意见》和《关于进一步加强和改进新形势下立法工作的意见》,抓住起草、调研、评估、审议、表决等关键环节,完善立法工作机制和程序,努力增强立法实效。如,建立起草协调小组机制;建立公开征求意见制度、立法听证制度、联系基层制度、立法新闻发布制度、法规实施情况报告制度、备案审查工作制度;实行立法中评估、立法后评估、制度廉洁性评估,“两审三通过”,单项表决和逐项表决;完善立法调研工作规程、法规修改工作规程、立法协调工作的意见等。
二、35年湖北地方立法工作之“得”与“失”
(一)湖北省人大立法权行使特点
1. 在立法内容上,围绕中央和省委的工作大局开展地方立法工作,特别是服务于改革开放各项事业,突出经济社会发展。35年来,省人大及其常委会牢牢把握经济建设这个中心,紧紧围绕改革开放、建立健全社会主义市场经济体制这个主题,坚持以经济立法为重点,兼顾其他方面的立法。法规具体内容涉及“两型社会”建设、“两圈一带”建设、创新型湖北建设、和谐社会建设等湖北省重大战略目标,为湖北经济社会的协调发展,提供了法治保障。
湖北是农业大省,35年来,省人大及其常委会在发挥立法的作用、推进农村改革发展方面,作出了全方位的持久性的努力。35年共制定“三农”立法22件,仅2005年至2008年的三年中,就制定涉农法规8件,清理修改涉农法规10多件。立法内容也涉及“三农”问题的方方面面。如,《湖北省土地管理实施办法》、《湖北省农业环境保护条例》、《湖北省农村集体经济承包合同条例(试行)》、《湖北省农民负担监督管理条例》、《湖北省农业投资条例》、《湖北省农村五保供养工作规定》、《湖北省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》等。
2. 注意探索立法技术,并使之日臻成熟。立法技术是立法者对立法规律准确理解基础上的熟练运用,包括立法表现形式、立法功能、立法与其他社会现象联系等的科学把握。35年来,省人大常委会的立法技术也经历了一个“摸着石头过河”并不断完善的过程。1990年以前特别是改革开放之初,省人大及其常委会立法受政策制约明显,政策与法律交织,立法具有临时性、随机性,只有年度计划而且经常不能落实。随着立法实践的发展,省人大常委会逐渐认识到这些不足,并自觉加以调整,使地方立法显示出规范与成熟,其社会功能也得到比较充分实现。早期的以“决议”“决定”形式的立法,后来逐渐成为地方自主性立法,如,1986年的《湖北省人民代表大会常务委员会关于加强血吸虫病防治工作的决定》,到1991年的《湖北省血吸虫病防治条例》,到2008年修订的《湖北省血吸虫病防治条例》;1983年的《湖北省第六届人民代表大会第一次会议关于加强革命老根据地建设的决议》,到2001年省人大常委会在全国率先颁布的《湖北省扶持老区建设条例》,到2013年5月省第十二届人大常委会第三次会议高票通过的《湖北省促进革命老区发展条例》。
3. 把提高立法质量作为立法工作的重中之重。立法质量是地方立法的生命,省人大常委会注重提高立法质量主要体现在五个“转变”:一是从侧重经济立法向经济社会立法并重转变。在服从并服务于经济建设中心的同时,更加关注民生立法,注意做到社会立法与经济立法的平衡协调,适应科学发展、和谐发展的要求。二是从管理型立法向服务型立法转变。适应建设服务政府、法治政府、高效政府新要求,常委会立法的重点从管理型转向服务型,从授权型转向控权型,加强了对权力的监督和制约,加强了对权利的保障和救济。三是从数量速度型立法向质量效益型立法转变。面对改革触及越来越多的深层次矛盾,常委会在立法工作中坚持事关经济社会全局的优先,人民群众普遍关注的优先,地方特色鲜明的优先,亟待修改完善的优先,严格控制年度立法项目,突出重点,集中资源,提高立法的质量效益。四是从粗放型立法向精细化立法转变。常委会把规划计划、调研起草、焦点协调、审议修改、立法解释、备案审查、立法技术、后评估等工作做得更深、更细,保证立法更好地反映民意、体现民心,维护民利。
(二)湖北省人大立法权行使存在的问题
1. 地方人大立法权行使主体缺失。从35年来的省本级的立法实践来看,绝大多数立法都是由省人大常委会制定的,621件立法中,代表大会立法仅8件,占总数的1.3%。《立法法》第76条明确规定:“规定本行政区域特别重大事项的地方性法规,应当由人民代表大会通过。”从8件代表大会的立法内容来看,并不都是“本行政区域重大事项”,如2014年的《湖北省水污染防治条例》。相反,一些由省人大常委会制定的地方性法规,无论是立法内容还是涉及广度,都对全省经济文化社会发展有着重要影响,如2012年的《湖北省优化经济发展环境条例湖北省优化经济发展环境条例》和《湖北省构建促进中部地区崛起重要战略支点条例》,就是由省人大常委会制定的。而与《湖北省水污染防治条例》重要性相似的《湖北省湖泊保护条例》则不是由代表大会立法,而是由省人大常委会制定的。同时,与人大立法权主体缺失相关的问题是省级人大代表对省级立法参与或作用有限。
2. 存在重复立法现象,立法资源配置不尽合理。如省人大常委会就“防汛抗洪和生产救灾”共作出5个决议(定),分别是1980年的《关于省人民政府防汛救灾工作报告的决议》,1983年的《湖北省人民代表大会常务委员会关于防汛排涝生产救灾的决议》,1991年的《湖北省人民代表大会常务委员会关于加强抗灾救灾工作的决议》,1996年的《湖北省人大常委会关于防汛抗洪和生产救灾的决议》,1998年的《湖北省人民代表大会常务委员会关于防汛抗洪和生产救灾工作的决定》。就同一或类似事件,重复或频繁立法,既浪费了立法资源,也损害了立法机关的权威性。
与此相关联的是,早期的人大立法,还存在着“决议”与“决定”不分现象。“决议”的内容,多是关系本行政区域内全局性、原则性的重要问题、重大事件或活动,具有宏观性和战略指导性,重在统一思想认识,一般从宏观上讲得较多。而“决定”的内容,多数涉及某一领域某方面的重要事项和重大活动的决策和安排,比较具体、明确,具有较强的针对性,重在统一行动,安排落实。[11]分析《湖北省人大常委会关于继续开展法制宣传教育的决议》和《湖北省人大常委会关于加强依法治省的决定》可以看出,当时常委会在“决议”“决定”的使用中,存在着一定的随意性。
3. 处理与上位法关系方面,制定自主性条例过多,有的法规有超越地方立法权限之嫌。保证上位法在本区域实施是省级人大及其常委会的重要职责。实践中,地方立法更多地表现出崇尚法典式立法的倾向,忽视了从法规体例上凸显对国家法律、行政法规的补充、细化功能。从35年来的省本级立法情况来看,自主性立法164件,实施性立法81件,二者分别占立法总量的44%和22%。这类法规的调整范围虽然大多属于地方事务,但又大都具有全国性的属性,或涉及较大范围的公共利益。一些地方法规,无论从标题、结构,还是规范内容、条文表述等方面,与上位法或其他兄弟省市立法存在很大相似性,地方特色不明显。同时,省人大常委会的一些立法还有越权之嫌。如2005年《湖北省预防职务犯罪条例》,创设了检察机关在预防职务犯罪工作中的职权——介入工程建设的招标、项目审查等。又如1997年省人大常委会批准的《武汉市街道办事处条例》,涉及国家的政治制度的创设等。
4. 地方性法规的立、改、废比例不够协调。立、改、废是立法的三种形式,其意义都是十分重要的。尤其在社会转型时期,法规的修订和废止显得更为重要,废止一件与改革发展不相适应的法规其意义不亚于出台一件新的法规。实践中,法规的修改、废止工作大多是以集中式、运动式进行的,如2009年废止28件,2010年修改33件,2011年修改16件,2014年集中修改39件、废止4件。在这些时间之外的年份,则修改废止的比较少。这种批发式修改、废止工作,一方面反映了长期积压下来的新旧法规的矛盾冲突,另一方面也说明省人大常委会还没有形成经常性的法规清理常态。与此相关联,地方立法还存在着法的配套、解释、编纂等不规范、不协调、不系统等问题,与完善社会主义法律体系的要求不相适应。
5. 对法规实施的重视仍然不够。35年来,省人大及其常委会制定、修改、废止包括批准地方性法规达600多件,但这些法规实施效果如何,发挥了哪些积极作用、有些法规没有发挥应有作用,是什么原因?缺乏深入研究。实践中,省人大及其常委会经常通过执法检查实现其对法律法规实施情况的检查,但明显检查中央立法的实施要比省本级立法的实施要多一些。同时对法规实施情况的检查形式及评价也比较单一,法规实施情况的好坏,与真正民意评价并不能完全一致。
6. 自身职权行使制度性总结不够。省人大及其常委会在依法行使职权过程中,进行了许多有益探索,积累丰富的实践经验,这些宝贵的实践经验有些上升到了制度层面,如2001年《湖北省人民代表大会及其常委会立法条例》等,但还远远不够。35年来,省人大常委会在立法选项、立法起草、立法调研、法规修改、法规审议、法规备案,特别是公众立法参与方面进行了大量的实践探索,但还缺乏有效的制度性总结,影响和制约了立法质量的提高,削弱了立法的社会效果。
三、湖北省人大立法发展愿景
中国梦和“四个全面”战略布局湖北实施,给湖北省人大及其常委会提供了重大的机遇与挑战。只有把握人类社会发展规律,顺应时代要求和人民呼声,乘势而上,才能实现湖北省人大及其常委会立法权的积极功能和应有使命。湖北省人大立法未来发展的方向应为:
(一)在立法观念上,树立地方人大立法是制度的供给者、创制者的观念
现代社会公共生活发达,公平正义的社会秩序是维持社会良性运转的重要保障,也是社会成员的基本需求,因此,以法律规范为重要内容的制度形式是一种重要的公共产品。立法机关,包括地方立法机关作为该公共产品的主要提供者,在立法实践中应该树立公共利益至上,以维护公平正义的社会秩序为最高价值追求。具体来说,就是要处理好两种关系,一是公共权力与个人权利关系。法治的要义在于公共权力的行使受到制约,确保公民权利的实现。地方立法要从侧重对行政机关授权向强调对行政机关控权的转变。同时,充分保障社会成员的自治权利,把个人权利的尊重与保护作为地方立法优先内容。二是效率和公平的关系。效率与公平往往是地方立法的难点,地方立法需要进一步凸显立法价值,统筹各方利益关系。
(二)在立法内容上,要转变立法重心,进一步加强社会领域的立法
35年来,省本级共制定地方性法规371多件,其中经济类法规150多件,而社会类立法仅52件,二者相比较,明显数量较少。同时,分析湖北现行有效的148件地方性法规中,属于经济管理、社会管理和城市建设与管理等方面的法规达到110件,约占总数的74%;涉及社会服务和民生保障领域的法规仅18件,约占总数的12%。可见,社会领域立法还是地方立法的短板,影响了法制在社会建设中的重要作用。社会领域立法涉及面广,调整的利益主体多元化,所涉及的社会关系复杂化,较经济领域立法相比,难度更大。因此,省人大常委会应坚持“以人为本”,充分展现立法者的智慧、魄力和韧劲,以地方立法的新成就,切实保障和改善民生,为湖北省的社会建设提供有力的法制保障。
(三)在立法主体上,充分发挥人大在立法中的主导作用
在我国现有政治体制下,处理好与同级党组织的关系是地方人大立法权行使的关键。作为地方国家权力机关,在未来的立法实践中不能仅满足于目前的请示、汇报、请求支持,而应在立法职权行使过程中,通过不断完善民主程序,使立法成为汇聚民意、调动民意、引导民意的过程,使立法活动成为实现党的意志、人民愿望和依法治国三者充分结合的过程、载体。省人大及其常委会应该继续采取立法工作者、实际工作者和理论工作者三结合的方式,凸显人大在立法中的主导作用,使得利益各方在立法的前置阶段就得到有效沟通,以统一认识、消弭分歧。同时,特别要注意如何发挥人大代表的作用。省十二届人大目前有731名人大代表,他们代表的是6000万名湖北民众,代表的作用能不能发挥好,关系全省民众的愿望能不能充分表达,利益能不能切实维护,权利能不能公平实现。
(四)在立法程序上,进一步提高公众参与立法的实效
地方立法不仅是制定法规,也是社会公众民主实践能力培训的场所与途径。较之中央立法,地方立法由于其区域相对较小、立法内容与社会公众联系更加密切、民主成本相对较低等特点,更有利于社会公众的参与。未来,在立法程序上,至少还有如下发展空间:一是立法程序的制度化。即将近年立法实践中一些好的经验、方法通过地方立法方式确定下来,如立法调研、论证、听证、法规起草等体现民主精神的立法程序都应该成为制度,使其常态化,避免随意性。二是立法程序全程公开。包括立法议案的提出、文本草稿、审议、修改、表决、公布等环节,允许和鼓励媒体采访、报道和公民旁听,同时还应该公开立法会议中的各种记录,鼓励立法人员就立法问题进行辩论。三是探索公民提出地方立法议案的新形式。公民直接立法在相对较小范围内不仅具有可行性,也有必要性,是解决目前我国地方立法中一些法规缺乏权威、不能有效实施问题的重要手段,当然,这也给立法组织部门带来如何组织、实施、人力、物力等成本考虑的挑战。
(五)在立法保障上,加强立法人才培养,为提高立法质量提供组织保障
在人大代表、常委会组成人员许多都是兼职的情况下,地方立法的很多重要工作都是由立法机关的工作人员完成的,其数量、质量及结构是否合理,直接影响到未来湖北地方立法的走向。一方面要在内设组织机构上进行相应改革,特别是行使地方性法规审查监督职权的辅助性机构,使地方立法权中的解释、备案审查等职权等经常性行使,避免实践中这些职权的虚置。另一方面要力求立法工作人员的职业化与稳定性,当前,在采取有效措施,包括培训、交流、晋升等提高现有工作人员积极性和工作能力的同时,还应该在全社会公开选拔有志于立法工作的精英人才充实立法队伍,提高立法质量。
(六)在立法体制上,处理好与政府规章、较大市立法权限分工
特别是处理好人大立法与政府规章界限。未来湖北省人大立法权行使过程中,必须处理好有所为有所不为,在慎重行使自己的立法权的同时,还要充分调动本行政区域内其他具有立法权的主体立法职权及其积极性。
附件:1980年至2014年湖北省人大立法统计数据
附件
湖北省人大35年立法统计
制定届次
制
定
年
代
实施性立法
自主性立法
先行先试立法
决定性法规
批准性法规
政治性立法
经济性立法
文化性立法
社会性立法
生态性立法
三农立法
修改法规
废止法规
省人大常委会立法
省人大立法
总计(前五项)
备
注
第五届
1980
4
2
1
1
4
4
第五届
1981
3
2
1
3
3
第五届
1982
6
4
1
1
6
6
第六届
1983
2
8
4
2
1
3
8
2
10
第六届
1984
5
1
2
1
2
1
6
6
第六届
1985
1
12
1
1
4
5
2
1
14
14
第六届
1986
1
1
2
2
1
1
4
4
第六届
1987
1
3
3
2
1
2
2
7
7
第七届
1988
2
1
4
6
1
7
7
第七届
1989
3
1
1
1
5
6
6
第七届
1990
2
1
4
2
1
7
7
第七届
1991
2
1
1
4
3
2
2
2
2
1
11
11
第七届
1992
3
2
5
4
2
5
1
1
1
13
1
14
第八届
1993
3
1
3
4
4
1
1
1
1
10
1
11
1993年有1项为第七届
第八届
1994
9
4
2
9
3
3
1
4
4
2
24
24
第八届
1995
3
6
1
2
16
4
7
1
1
28
28
第八届
1996
7
7
1
8
8
5
12
2
6
2
29
1
31
第八届
1997
3
12
8
16
8
12
1
2
1
39
39
第九届
1998
2
7
6
13
1
9
3
1
1
1
1
28
28
1998年有3项为第八届
第九届
1999
3
10
8
9
6
11
2
3
1
30
30
第九届
2000
8
3
3
7
4
6
2
3
1
21
21
第九届
2001
5
18
4
10
5
14
6
2
1
1
1
36
1
37
第九届
2002
3
7
4
17
2
7
4
1
1
1
31
31
第十届
2003
4
7
1
8
4
4
2
2
20
20
第十届
2004
1
6
23
1
3
1
1
1
30
30
第十届
2005
2
6
1
8
3
4
2
1
16
1
17
第十届
2006
9
1
8
1
5
2
1
1
2
18
18
第十届
2007
3
5
7
1
6
1
1
2
15
15
第十一届
2008
3
4
7
1
3
3
2
14
14
第十一届
2009
1
10
1
9
1
6
2
2
3
1
1
28
21
21
第十一届
2010
7
1
18
1
2
2
1
2
1
33
2
26
26
第十一届
2011
1
9
2
8
3
5
2
3
16
20
20
第十一届
2012
4
5
2
1
19
4
4
1
1
1
1
1
31
31
第十二届
2013
1
4
1
2
7
2
4
1
1
15
15
第十二届
2014
1
6
1
2
5
3
5
1
1
39
4
14
1
15
总计
81
164
9
117
250
101
150
41
52
34
21
96
35
612
8
621
注释:
[1] 文章中引用数据根据湖北省人大常委会法规工作室编印的“湖北省地方性法规汇编”(一)—(八)及湖北省人大网站上公布的相关数据统计形成,具体统计表格附文章后。
[2] 胡耀邦:《全面开创社会主义现代化建设的新局面》,十二大报告,1982年9月1日。
[3] 吕振凡、纪荣荣、陈雷:“加强地方立法工作,为形成并不断完善中国特色社会主义法律体系作出应有贡献”,来源:湖北人大网。
[4] 李高协、李亮:“甘肃省地方立法30年回顾”,载《人大研究》2009年第8期,第9页。
[5] 邓小平:《邓小平文选》第2卷,人民出版社2002年版,第147页。
[6] 江泽民:《加快改革开放和现代化建设步伐,夺取有中国特色社会主义事业的更大胜利》,十四大报告,1992年10月12日。
[7] 《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,2003年10月14日中国共产党第十六届中央委员会第三次全体会议通过。
[8] 《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》,2006年10月11日中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议通过。
[9] 付正中、郑文金:“发扬科学民主 推进立法创新”,来源:湖北人大网。
[10] 胡锦涛:《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》,十七大报告,2007年10月15日。
[11] 尚修国:“人大及其常委会决议和决定的异同”,来源:中国人大新闻。