张德江委员长向十二届全国人大五次会议作《全国人民代表大会常务委员会工作报告》时指出：“加强对地方立法特别是设区的市立法工作的指导。全国新赋予地方立法权的273个市、自治州中，已有269个经批准开始制定地方性法规。”一年多来实践表明，设区市人大立法权的承接，对于完善其权力职能、提升治理能力、加强地方治理和政权建设有着十分重要的意义。

2014年9月5日，习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上强调指出：“人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。”全国人大为落实总书记讲话精神，采取两大举措：一是贯彻落实中发[2015]18号文件精神，加强县乡人大工作和建设;二是赋予设区市地方人大立法权，完善市级人大职能。从而有力地推动了地方人大完善地方国家政权治理体系，提升了地方国家政权的治理能力，这从浙江台州市、县、乡三级人大治理体系的完善和治理能力的提升中得到充分的体现。

贯彻落实18号文件精神，着力于地方国家政权的治理体系建设，健全了县乡人大组织制度和工作机制，夯实了地方国家政权的基础

2015年6月22日，中共中央中发[2015]18号转发了《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》，这一侧重于地方国家政权的治理体系建设文件的实施，有力地夯实了地方国家政权建设的基础。

从治理体系来说，在我国实行的五级政权体系中，县、乡两级处于最基层，是推动改革开放的最前沿，是推动基层民主、构建法治社会的桥头堡，也处在落实党的各项路线方针政策的“最后一公里”的关键位置。因此加强县乡人大工作，意义非常重大。

台州位于浙江沿海中部，台州是市场经济的先发地区，市场经济的先发促进了民主政治的先行，通过贯彻落实18号文件，县（市、区）乡（镇）人大建设产生了三个变化：

一是健全了相应的制度，县乡人大行使的法定职权更加充分到位，改变了职能“虚化”现象。人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一的根本制度安排，但在实践中有的县级人大常委会存在职能偏移、职责错位的现象，有的乡镇人大抓了政府的具体工作而忽略了基层国家政权机关的职责，出现职能 “虚化”的现象。为贯彻落实好中央18号文件，台州市人大常委会在省人大的指导下，先在温岭人大试点，在取得成效后向全市推开。

制度问题带有根本性、全局性、稳定性、长期性。加强和改进县乡人大工作，关键是做好县乡人大的顶层设计——制度建设。为此，温岭人大在试点中，根据18号文件的精神，围绕加强党的领导、代表选举、市镇人代会、重大事项决定、监督和支持“一府两院”工作、人事选举任免、代表联络站建设、加强与代表和群众联系、代表议案建议办理、代表履职服务保障等十方面36项任务展开。坚持问题导向、效果导向、制度导向，着眼于解决当前基层人大工作和建设中的突出问题，着力于发挥基层人大和人大代表作用，着手于健全基层人大工作组织制度和工作机制，建立了涵盖市镇（街道）两级、总数达40多项制度，如重新修订了讨论决定重大事项的规定，探索建立重大事项清单提交制度，并规定每年市、镇人代会原则上应决定1件以上大会议案，这些事关本区域全局性、民众普遍关注的事项，通过依法讨论，由大会作出决定，使党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。

实践表明，完善的制度是人大工作与时俱进的助推器，使基层人大工作更有活力、更有成效，使宪法赋予县乡人大的法定职权和实际所发挥的效能更加吻合。

二是健全了县乡人大组织架构体系，加强了对县乡人大力量的配置，改变了工作力量“弱化”的现象。有人办事是做好人大工作的前提和基础。作为拥有130万人口的温岭市，按照18号文件的要求，温岭市级人大常委会委员由原来的35名增加到45名，人大组织机构建设得到加强，设立市人大法制（内务司法）委员会、财政经济委员会和市人大常委会预算工委，其它各县市区按照文件的要求，常委会组成人员大多增至35人，设立了法制、财政经济等专门委员会。

过去乡镇人大力量弱化的现象普通存在，专职副主任不多，没有专门的人大办公室，大多合并于党政办公室之中，并由党政办的副主任兼任人大办公室主任。此次，温岭市在镇级层面，16个镇（街道）均设立了专职人大主席（主任），配备1-2名专职副主席（副主任），设立镇（街道）人大办公室，调整和配备人大办公室主任、人大干事，有力地解决了基层人大工作力量配备不足等问题，为基层人大工作的正常有效开展提供组织力量的保证。

三是健全代表活动方式，完善选民评议制度，促进了代表作用的“强化”。 尊重代表的权利就是尊重人民的权利，保障代表依法履职就是保证人民当家作主。为更好地发挥闭会期间代表的作用，台州县（市、区）人大在“点”上探索开展“代表监督小组”委派制度，根据代表的专业特长分组对“一府两院”年度重点工作、重点项目以及辖区内的“五水共治”等中心工作进行“一对一”常态化监督。在“块”上，县（市、区）乡（镇、街道）人大通过“代表联络站”这一平台，充分发挥区块内五级人大代表的作用，帮助解决区块群众普遍关注的热点、难点问题。目前，全市已建代表联络站228家，站点规范、活动正常、主题突出、指导有力、成效明显。与此同时，逐步建立网上代表联络站，方便代表与选民的即时联系。为促进代表联络站有序开展，各县（市、区）人大常委会建立常委会组成人员分工联系代表联络站制度，帮助指导工作，形成“人大常委会委员——代表——选民”的沟通链条，构建起国家权力机关与群众联系的渠道，从而进一步夯实人民代表大会制度的基石。

为更好地调动代表履职的主动性和积极性，台州市人大常委会积极探索代表向原选举单位和原选区选民述职工作，要求基层人大认真做好代表的述职和选民的评议。代表们做到述职前走访选区选民，述职中回答选民询问，述职后接受选民测评。从而进一步强化了代表的履职意识和接受监督意识，增强了代表参与闭会期间活动的积极性和主动性。

赋予设区市人大地方立法权，完善了其权力的职能，促进了市级人大治理能力的提升，加强了地方治理和政权建设

法治是人类政治文明的重要成果，是治国理政的基本方式，法治能力是国家治理能力现代化的本质内涵。如果说贯彻落实18号文件，夯实了县乡人大工作的组织制度和工作机制，那么赋予设区市人大地方立法权，则完善了设区市人大的权力职能。从侧重点来说，18号文件是以加强和完善县乡人大的治理体系为落脚点，而赋予设区市人大地方立法权，主要是加强和提升设区市人大的治理能力为着力点，旨在夯实法治这一国家治理现代化的基石。全国人大赋予设区市立法权后，台州市人大常委会抢抓机遇，抢先接捧，主动承接地方立法权，通过努力实践，取得了初步成效，主要体现在三方面。

一是设区市人大承接立法权，使市级人大权力职能得到完善。2015年3月15日，十二届全国人大三次会议表决通过了关于修改《立法法》的决定，赋予设区市人大地方立法权。立法权是一项最基本的政治权力，立法权的分配是一个国家政治体系架构的基本内容。设区市人大承接立法权后，与监督、任免、重大事项决定各职权结合在一起，就完善了地方国家权力机关的四大职能，巩固了地方国家权力机关参与地方治理的权力基础。尽管目前的立法范围限制在城乡建设管理、环境保护和历史文化保护等三个方面，但这三个方面涉及面非常宽，从而极大地提高了地方人大依法治理的能力，使地方经济和社会发展更加有法可依。

二是设区市人大承接立法权，使上位法更接“地气”。我国幅员辽阔，地区差异大。设区市人大承接地方立法权后，有利于各地结合实际，制定出台更有针对性和操作性的法律法规，使上位法得到有效和充分的衔接和落实，是对上位法的补充和完善。地方立法越接“地气”，贯彻全面依法治国方略、加快依法治市的步伐就越有底气。台州市人大常委会在出台《台州市城市市容和环境卫生管理条例》时，就着眼于解决地方特点的市容和环境卫生管理问题，如破旧车辆长期占用公共泊位、建筑物门牌不清、村留用地杂乱等，赋予了鲜明的台州特色，解决了许多上位法不能解决的问题。再如，明确城市管理职能、职责分工等，对上位法起到了很好的补充作用，这些都较好地体现了“不抵触、有特色、可操作”的原则，为城市管理职能和体制调整打下了基础，使城市管理更加于法有据，促进了城市管理效能的提高，对地方治理起到了明显的推动作用。

三是设区市人大承接立法权，使法治成为地方治理的基本方式。随着经济社会的发展，地方治理方式也产生了相应的变化，特别是像台州等市场经济先发地区，如果现在还同过去一样单纯依靠“红头文件”来强制行使权力，就难以有效解决社会公共服务与管理中的诸多矛盾和问题。

法治能力是国家治理能力的重要依托。推进国家治理能力现代化，要求领导干部在想问题、办事情、谋发展的实践中要深化法治认识、树立法治意识、提高法治素养、守护法治底线，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体化建设。四中全会以来，地方党委、政府注重运用法治思维和法治方式处理问题。赋予设区市地方立法权后，使设区市的党委政府更加重视通过地方立法来解决实际问题。台州市委常委会先后6次专题听取有关地方立法工作汇报，确保立法工作正确的政治方向。市政府及相关部门积极发挥在立法工作中的重要作用，切实履行立法项目申报、法规草案起草和法规宣传、执行等方面重要职责，台州市人大常委会坚持问题导向，提高立法的针对性、及时性、系统性、可操作性，发挥立法引领和推动作用。自2015年7月30日获批立法权以来，台州市人大收到了67项立法项目申请。他们根据本地实际，抓住主要矛盾，已制定出台了《台州市制定地方性法规条例》、《台州市城市市容和环境卫生管理条例》、《台州市城乡规划条例》三部地方性法规，努力做到立良法、促善治、得民心，促进了地方国家政权依法治理的有效推进。如《台州市城市市容和环境卫生管理条例》实施后，曾组织开展了“首法首罚”行动、行政处罚集中行动日、八项整治行动等，以条例为依据，共劝阻、制止违法行为1.8万余起，作出行政处罚7187件，宽严适度，罚教结合，没有一件因当事人不服提起行政诉讼或者申请行政复议。结合文明城市创建工作，他们对礼让斑马线作出规定，得到了群众的普遍欢迎。尊法守法、文明礼让，这种观念已逐步深入人心，使法治成为社会长治久安、国泰民安的“良器”。

在法治建设中，领导干部发挥了示范和表率作用，市公安局局长、市政府副市长带头出庭应诉行政官司。在中国政法大学法治政府研究院组织的对100个城市的法治政府建设状况评估中，台州市排名全国第十位。在全国城市信用综合指数动态排名中，台州连续两年居前十强。目前，《台州市社会信用条例》已经列入市人大立法计划，《条例》初稿正在紧张修改完善中。(浙江台州市人大常委会研究室  周凌华)

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