党的十八届三中全会提出“健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告”。这对新时期地方国家权力机关依法行使决定权提出了新的更高要求。近年来，我市把做实重大事项决定权作为补齐人大工作短板、加强人大工作和建设的重要内容，对重大事项决定权的行使进行探索和实践，取得了积极成效。

一、主要做法

2002年8月，荆门市第五届人大常委会第三十四次会议审议通过了《市人大常委会讨论决定重大事项的办法》。围绕决定什么、如何决定、决定之后怎么落实等问题，常委会积极探索行使决定权的有效形式和实现途径，在实践中迈出了新的步伐。

（一）坚持同频共振，增强重大事项议题的针对性。近年来，常委会着眼于事关本行政区域内全局性、长远性、根本性问题，找准行使决定权与促进经济社会发展的结合点，围绕市委科学决策、政府着力推进、人民群众普遍关注的事项，适时作出决议决定35件，占决定总数的65%。为深入推进中国农谷省级战略的实施，常委会在深入调研、广泛征求各方意见的基础上，作出了《关于加快建设中国农谷的决定》，动员全市人民积极投身中国农谷建设。针对荆门中心城区违法建设问题比较突出的问题，常委会多次组织专题调研和视察，作出了《关于加强中心城区控制和查处违法建设工作的决议》，并听取审议市政府关于贯彻落实该决议情况的报告，督促市政府加大查处违法建设工作的力度。常委会还先后围绕城市总体规划修编、建设全国法治城市、“十三五”规划编制、中心城区交通拥堵、大众创业万众创新、“七五”普法工作、市树市花等重大事项，适时作出决议决定，有力推动了全市经济社会发展。

（二）能动作为，强化决议决定作出的主动性。市人大及其常委会将国民经济和社会发展计划、财政预算决算等重大事项作为议而必决事项，有计划地主动行使重大事项决定权。本届以来，作出关于批准市级年度预算调整方案、市级年度预算执行情况的决议16项；作出关于国民经济和社会发展的决议5项；围绕城市棚户区改造、荆门城区绕城公路建设、荆门象山大道和三条高速公路荆门出入口沿线综合整治工程、城市发展基金建设、工业园配套道路工程等项目资金政府贷款纳入年度财政预算，作出决议17项，有力支持了棚户区改造和城市基础设施建设。漳河是荆门人民的“母亲河”，也是荆门中心城区唯一饮用水源。为使“母亲河”清流永在，在市人代会上，周健等14名市人大代表提出了《关于加强漳河水资源保护的议案》，大会主席团将该议案列入大会议程并主动作出了决议。常委会综合运用听取审议专项报告、执法检查、专题视察和检查等多种方式，连续三届持续跟踪督办，推动市政府采取强力措施，出台漳河水库“三圈”范围保护规划，建立考核问责机制，拆除30多处筑坝拦汊，拆除500多个养殖网箱，修复1000多亩湿地，投资3000多万元建成污染源自动监控、视频监控系统和水质自动监测站，省环保厅建立了襄阳、宜昌、荆门三地保护漳河联席会议制度，沿漳河库区的荆门、远安、当阳、南漳的12个乡镇全部开建了污水处理设施。目前漳河水库水质整体达到地表水一类标准。漳河水库成功纳入国家良好湖泊生态环境保护试点，并成为国家湿地公园。

（三）精准发力，注重决议决定内容的可行性。人大常委会决议决定的内容易流于形式。为克服这一问题，常委会在决定内容上更加注重可操作性。如在《关于进一步加强农村安全饮水工作的决议》中，从积极筹措并用好建设资金、加强农村饮水安全工程建设和管理、落实中央和省政府扶持政策、建立健全农村饮水安全工作管理体制等方面提出了明确要求。在《关于进一步优化经济发展环境的决定》中，提出了“加大项目建设力度，发挥园区产业集聚作用；开展招商引资大竞赛，营造全民招商氛围；深化行政审批制度改革，切实解决审批事项体外循环等问题；落实各项惠企政策，发挥政策最大效应；开展企业负担专项整治，着力解决行政事业单位、中介机构乱收费问题”等方面提出可行性建议，促进了相关问题的解决。

（四）打好组合拳，提升决议决定执行的实效性。常委会坚持把督促决议决定的贯彻落实放在与作出决议决定同等位置，强化跟踪监督。一是行使决定权与跟踪调研和听取审议专项工作报告相结合。为促进优化发展环境决定的落实，常委会连续3年开展走访企业和企业家代表活动，先后对我市75家大中型企业和近200名厂长经理、私营业主、个体工商户开展走访，了解企业生产经营情况，广泛调查经济发展环境中的突出问题，形成专题调研报告，之后听取审议了市政府关于优化经济发展环境情况的报告，并将专题调研报告和审议意见转交市政府研究办理。市政府高度重视，成立了市优化经济发展环境工作领导小组，出台相关惠企政策，开展行政审批服务专项整治，我市发展环境得到持续改善。二是行使决定权与工作评议相结合。近几年来，常委会组织对30个政府部门开展工作评议。在评议中，将评议对象贯彻人大决议决定的情况作为评议的重要内容，推动被评部门自查自纠、边评边改，促进人大决议决定落到实处。三是行使决定权与开展专题询问相结合。为贯彻市委创新活市战略，常委会听取审议了市政府关于大众创业万众创新情况的专项工作报告，在此基础上，对“双创”工作开展专题询问，并作出了《关于推进大众创新万众创新的决定》。对询问中涉及的问题，市政府及相关部门认真整改，切实为“双创”工作营造良好氛围，激活“双创”主体，搭建创新创业服务平台，加大金融对“双创”主体的支持力度，切实推进创新型城市建设。

二、主要问题

（一）认识有误区

一方面，由于政府对人大行使决定权的认识差距，认为大事只有党委决定、政府执行，人大及其常委会只是居于监督地位,本该由人大讨论决定的重大事项也不依法提交；另一方面，人大的同志思想上有顾虑，对行使决定权过于谨慎，担心对重大事项讨论决定多了，会被误解是向党委要权，和政府争权，把握不好分寸会越权，多一事不如少一事，不愿充分行使决定权。

（二）界定不明确

我们虽对重大事项的范围做过一些规定，但都是宪法和法律规定的“翻版”，实践中仍存在许多不易掌握、难以有效操作的问题。这主要是由于现行法律对重大事项的范围和内涵规定得过于原则。如政府举债、重大民生工程等都应属于重大事项范畴,都应提交人大依法讨论决定，但现行法律没有对此作出明确规定。实际上，重大事项是一个动态的概念，具有很强的区域性和时限性，即使是同个地方的不同时期的重大事项也会有所不同。比如政府的投资项目，投资额达到多少才算重大?这很难把握。

（三）操作难把握

我们在行使重大事项决定权的规程上进行了一些制度上的探索和尝试，但相关规定较为笼统，缺乏实质性的操作规程和方式方法，影响了讨论、决定重大事项工作的权威性和严肃性。在讨论决定重大事项过程中，有时存在着调查论证不充分、程序把关不够严、作出的决议决定针对性不强等问题。对一些议案，特别是临时提交的议案，缺乏必要的调查论证，直接提请会议讨论决定，从而导致部分决定事项质量不够理想，所作决定，程序性、号召性的多，实质性、刚性的少。

（四）实效难体现

实践中，我们就有关重大事项作出了决定，但存在“重决定、轻执行”的现象，致使决定未能得到有效落实。这既有政府的原因，也有人大自身的原因。政府对决定的重视程度不够，缺乏执行力度；有时人大作出的决定偏重一般性的号召，缺乏具体内容。特别是决定作出后，人大的后续监督制约机制和刚性手段运用不够，且决定的执行没有具体的标准，对决定贯彻执行情况如何评价、如何定性、如何追究责任往往难以把握，影响了执行效果。

三、路径对策

（一）科学界定重大事项的范围。人大及其常委会应充分运用法律规定留下的空间，对本行政区域内哪些事项属于重大事项加以具体分析和规定。我们认为，应当按照中发〔2015〕18号文件的要求，将听取审议“一府两院”工作报告、审查批准计划和预算作为行使重大事项决定权的重点。此外，加强民主法治建设的重大举措、区域发展总体规划、城镇建设、重大民生工程、重大建设项目等都应属于重大事项范畴。要特别强调指出的是，在界定重大事项的范围时，要兼顾到人大既要依法行使决定权，又要充分尊重政府的行政管理权，做到既不越位又不缺位，既不越权又不失职。

（二）建立重大事项报告制度。按照党的十八届三中全会提出的“各级政府重大决策出台前向本级人大报告”的要求，建立政府重大决策出台前向人大或其常委会报告制度，明确政府主要领导是落实向人大报告重大事项工作的第一责任人，并亲自抓好重大事项决定的组织实施工作，实现由过去人大常委会单方面讨论决定重大事项向由人大自主讨论决定和政府提请人大讨论重大事项相结合转变。政府应在每年人代会上所作的政府工作报告中，报告上年度提请人大及其常委会讨论、决定重大事项的情况，提请本级人民代表大会会议审议。

（三）健全统筹协调机制。一是完善重大事项向党委请示报告制度。人大在行使重大事项决定权过程中，要主动和自觉地贯彻党委的意图，重大问题要及时向党委报告请示，以取得党委的支持。二是健全人大与政府之间沟通机制。进一步健全人大常委会与政府的联席会议制度，定期研究本行政区域内的重大事项。通过联席会议了解有关事项是否在本行政区域内带有全局性、根本性、长远性，掌握政府工作中的重点、难点和热点问题，协调有关重大事项的具体安排。三是规范讨论决定重大事项的动议程序。可以参照监督法关于人大常委会年度监督计划选题途径，来设计重大事项动议程序并加以规范，每年年初，人大常委会可以根据各种途径提出的选题建议，在调查研究、同政府沟通协商的基础上，从中选择若干个重大事项作为行使决定权的议题，纳入人大常委会年度工作要点，这样可以从程序上有效解决“重大事项界定难”的问题，将重大事项决定权做实。

（四）建立完善讨论决定重大事项前的调研、论证、评估机制。一是健全调研论证制度。在就有关重大事项作出决议决定前，人大常委会要组织人大代表、人大常委会组成人员对该事项所涉及的有关问题进行深入调研，全面了解有关情况，在审议时能够实事求是地提出问题、意见和建议。二是建立专家咨询制度。就重大事项决定进行论证和评估，广泛听取意见和建议，使人大代表和常委会组成人员能够从专业的角度和不同的侧面，认识和了解这些问题的全貌。三是建立重大事项决策听证制度。提高重大事项决策过程的透明度和公开性，不断推进集中民智、保证公民有序政治参与的制度建设，以制度保证公民参与管理国家事务、管理经济文化事业和社会事务权利的实现。通过这些制度和程序，使人大及其常委会作出的决议、决定符合客观实际。

（五）健全行使重大事项决定权的审议机制。讨论、决定重大事项，从过程来看，有提出议案、调查研究、会议审议、表决通过、公布实施、监督反馈等程序。行使重大事项决定权，应当制定科学严格的程序规定，以保证重大事项一旦进入法定程序，能不受任何非正常干扰、不可逆转地依照程序进行，能够作出合理可靠的决议决定，并最终落实到位。当前，尤其是要健全会议审议机制，人大常委会进行审议时，必须充分发扬民主、倾听不同声音，对特别重大的事项，还可采取听证等办法，确保作出的决议决定切实可行。

（六）健全督办落实和执行保障机制。一是要强化决议决定的刚性要求。常委会作出的决议决定要得到有效落实，很重要的一点就是决议决定中要有具体的刚性要求，增强可操作性。这也是重大事项决定权能否由“虚”变“实”、发挥应有作用的关键所在。因此，我们作出的每一项决议决定，都应当把它作为一条重要标准，对能够量化的工作明确提出量化指标，对不宜量化的也要提出具体的措施要求。二是要切实加强跟踪监督。在决议决定实施过程中，要坚持把行使决定权和监督权紧密结合起来，把人大监督延伸到决议决定执行的全过程。特别是重视抓好可以量化考核的事项进行检查落实。强化问责机制，对执行决议决定不力或者不执行的，应追究责任，必要时人大可以运用质询、特定问题调查、罢免等手段，强化人大决议决定的刚性约束力，维护人大决议决定的严肃性和权威性。（荆门市人大常委会研究室  高胜前）

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