党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视流域治理工作，出台长江保护法、黄河保护法等流域专门法律，组建流域局、开展流域督察，推进跨省流域协同共治等，流域治理从理论到实践都发生了历史性、转折性、全局性变化。党的二十届三中全会提出，中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化，对流域治理如何深化改革做出新部署。习近平总书记考察湖北时殷殷嘱托，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，着力建设安全韧性现代水网，全面推进流域综合治理，坚定推进长江十年禁渔。治荆楚必先治水。省委十二届七次全会提出，全面推进以流域综合治理为基础的四化同步发展。省委十二届八次全会再次强调，要在全面推进流域综合治理上持续发力，统筹推进高水平保护和高质量发展。推进流域综合治理是荆门的政治责任，也是中国式现代化湖北实践在荆门落地见效的重要抓手。本文通过调查梳理我市流域现状，结合近年来市人大及常委会在推进流域综合治理方面的实践探索，对地方人大如何在推进流域综合治理中发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，进行初步研究思考并提出意见建议，以供参考。

一、基本情况

（一）水系现状

荆门地处汉江中下游，自然地理格局呈“三山一水六分田”的分布特征。荆门境内河流水系资源丰富，有汉江、漳河、长湖、府澴河四大水系。具体情况如下：

1.汉江

汉江是长江最长的支流，河长1577千米，流域面积15.9万平方千米，位居长江水系各流域之首。汉江自北向南横贯荆门，在荆门境内干流全长154千米，占汉江干流总里程的9.7%，是沿线地区农业灌溉、工业生产、城市供水及航运的重要水源。荆门境内汉江支流众多，流域面积在100平方千米的二级支流有竹皮河、浰河、天门河等13条河系。荆门市境内干支流汇集成的汉江流域有9387.56平方千米，占全市国土面积的76%。

2.漳河

沮漳河是长江一级支流，全长320千米，是长江中游上段北岸重要河流之一。漳河是沮漳河东支，流经荆门市东宝区、漳河新区，在荆门市境内流域面积741.54平方千米。位于沮漳河流域的漳河水库是湖北省第一大水库，水域面积105平方千米，承雨面积2212平方千米，设计灌溉面积260.52万亩，总库容21.13亿立方米，库区有36座岛屿、164个半岛，是一座以农业灌溉、城镇供水为主，兼有防洪、发电、旅游、航运等综合功能的大型水库。漳河水库是荆门市重要的饮用水源地，承担着荆门市23万吨/天的供水任务。

3.长湖

长湖是长江流域的重要组成部分，是湖北省第三大湖泊，湖面面积131平方千米，地跨荆门、荆州、潜江三市，在我市流经漳河新区、掇刀区和沙洋县，流域面积2123.97平方千米，约占长湖流域面积60%。长湖湖泊水面面积131平方千米，库容2.71亿立方米。长湖在洪水调蓄、农业灌溉、生物栖息、观光旅游等方面都发挥了重要作用。长湖同时是洪湖、东荆河生态补水的水源和重要通道，为四湖流域乃至东荆河流域经济社会和环境的协调发展提供重要支撑。

4.府澴河

府澴河是长江中游北岸一级支流，全长331.7千米，流域面积14769平方千米，是湖北省第三大水系。府澴河在我市境内主要流经京山市三阳镇、坪坝镇、罗店镇，干流全长38.65千米，流域面积86.45平方千米，主要承担农业灌溉、工业用水等功能。

（二）工作实践及成效

近年来，荆门市人大常委会深入学习贯彻习近平法治思想、习近平生态文明思想，充分释放立法、监督、决定、代表等工作的叠加效应，以高质量人大工作推动流域综合治理取得实效。

一是精准立法，完善流域综合治理制度保障。开展生态环境保护综合立法。制定《荆门市生态环境保护条例》，从生态环境规划、生态经济、生态文化、生态损害和环境污染防治、促进和保障措施等方面作出制度设计，架构起生态环境保护的总体框架。开展生态环境保护专项立法。制定全国第一部专门规范农业面源污染防治的地方性法规《荆门市农业面源污染防治条例》，明确各级政府及其有关部门、基层自治组织、农业生产经营者在农业面源污染防治工作中的责任和义务，对种植业、畜禽养殖业、水产养殖业污染防治等作出规范。开展流域保护协同立法。率先在国内生物多样性保护领域探索跨区域协同立法，与宜昌、荆州、恩施、神农架等地联合制定关于加强生物多样性协同保护的决定；围绕“共抓大保护、不搞大开发”要求，协同荆州、潜江探索开展湖北省首个湖泊保护协同立法项目，“两条例一决定”构建了规划协同、标准协同、管控措施协同、执法协同、监督协同的长湖保护体系，实现了“一湖之治”到“流域治理”的转变；今年，与宜昌、荆州、襄阳三地合力推进沮漳河流域保护协同立法，坚持以流域为单元，以综合治理为着力点，统筹推进水资源保护、水安全保障、水污染防治、水生态修复‘四水共治’，为沮漳河流域生态环境保护和经济社会高质量发展提供坚实法治保障。

二是聚力监督，增强流域综合治理刚性约束。紧盯生态环境保护领域法律法规实施开展监督。近年来，先后开展长江保护法、湿地保护法、环境保护法、省汉江流域水环境保护条例、市农业面源污染防治条例等执法检查，推动政府和有关部门开展重点流域治理、长江入河排污口专项整治行动、“三磷”整治、农业面源污染治理等。紧盯流域治理突出问题开展监督。听取审议年度生态环境状况和生态环境保护目标完成情况、贯彻落实《关于加强漳河水库水生态环境保护的决定》情况、耕地保护情况等报告，开展长湖水环境保护与生态修复、牌楼西河小流域综合治理、漳河水生态环境突出问题整改、磷石膏综合利用、“三无”船舶管理等专项调研。紧盯流域治理关键部门开展监督。在对市政府工作部门主要负责人履职情况测评工作中，优先将市生态环境局、市水利湖泊局、市农业农村局、市自然资源和城乡建设局、市交通运输局等与流域综合治理密切相关的部门列入被评对象，推动相关部门在全流域治理、全要素治理、全过程治理中依法能动履职。在市人大常委会监督助力下，荆门实施长江高水平保护攻坚行动14项专项战役完成清单任务296项，国省考断面水质优良比例分别达93.8%、95.5%，均好于国省考核目标。

三是精心议事，凝聚流域综合治理强大合力。围绕漳河母亲河保护作出决定。2021年，在跨区域协同立法条件不成熟的情况下，审议通过《关于加强漳河水库水生态环境保护的决定》。面对漳河保护的新形势，2023年再次作出决定，将每年3月22日设立为“漳河（母亲河）保护日”，增强全市上下进一步惜水、护水、节水的思想自觉和行动自觉。2024年首个母亲河保护日，10582名爱水志愿者现场直饮漳河水库天然水，成功认证为吉尼斯世界纪录，形成了声势浩大的保护漳河水资源、水环境、水生态的良好氛围。聚焦流域综合治理和统筹发展规划实施作出决定。紧跟省委、市委有关流域综合治理和统筹发展的工作部署，审议通过《关于推动实施〈荆门市流域综合治理和统筹发展规划〉的决定》，围绕规划确定的指导思想、原则和目标任务，号召全市各地各单位紧密结合职能职责，细化工作举措，同心同力同向推动规划落地见效。发挥代表作用建言献策。持续推进“聚力共同缔造·代表行动”，组织5200余名代表积极投身长江大保护生动实践。各县市区人大组织代表走村入户宣传环保政策，深入湾组庭院与群众协商议事，围绕村庄街巷、田间地头、流域岸线等区域持续开展“清保行动”，以实际行动助推提升流域“颜值”。特别是针对漳河保护，市人大代表龙泉小组连续27年紧盯问题不放松，深入库区开展调研和暗访220多次，集中视察40余次，形成专题调研视察报告6份，提出保护漳河的建议50余件。

二、主要问题

（一）城镇生活污水管网短板明显

调研发现，中心城区排水管网建设年代久远、混错接点多，功能性、结构性缺陷较多，雨污分流不到位。2023年管网普查结果显示，中心城区共排查出管道功能性缺陷4973个，管道结构性缺陷3746个，以上问题仅解决150余个。部分乡镇因管网配套不到位、管网“跑冒滴漏”等，导致污水处理厂负荷率和进水COD（化学需氧量）浓度偏低，污水处理设施无法稳定运行。2023年，全市52个乡镇污水处理厂，有18座负荷率低于60%，12座平均进水COD（化学需氧量）浓度低于100毫克/升，共30座污水处理厂无法稳定运行。

（二）农业面源污染治理成效不足

市农业面源污染防治条例已施行3年多，而相关配套制度规定仍不健全。比如条例第三十七条有关设立农业面源污染防治专项资金，制定农业面源污染防治专项资金使用管理办法的规定等尚未落到实处。农业废弃物回收处理还需加强，农膜、农药包装弃留在土壤中或者随意丢弃现象仍然存在。规下畜禽养殖场（户）点多面广，投资能力有限，改造动力不足，监管难度较大；畜禽粪肥还田利用路径还未完全打通；粪污处理设施作用发挥不够，维修保养不到位，偷排现象时有发生。12345政务服务便民热线受理的农业面源污染问题中畜禽养殖污染类占比近70%。

（三）水产养殖尾水治理方式粗放

天门河下游所处地势平坦，规模化畜禽养殖点多面广，存在大片集中连片水产养殖，长湖沿岸沙洋县境内水产养殖面积达1.2万亩。我市大规模养殖主要依靠传统养殖模式单纯地提高水产存塘量，从而导致养殖生产严重超过水体的载鱼量，对水体产生严重损害。加之养殖饲料、药物、生物制剂等水产养殖投入品使用不规范，产生大量污水、废物，使得养殖尾水富营养化，尾水污染严重。而在尾水治理方面，生态沟渠、生态塘、潜流湿地等尾水处理设施不够齐全，连片池塘尾水治理仅在部分地区开展，生态健康养殖模式尚未形成。

（四）区域协作尚未发挥应有合力

虽然近年来荆门相继与周边兄弟市州开展了长湖、沮漳河等协同立法，在联席会议、规划、监测与信息共享、执法、人大监督等方面作出了制度设计，各地在履行河湖长制、禁捕打击、项目治理、退坑还湖等工作上开展了一定的区域协作，但是由于各个管理主体之间职责、权限划分的差异，各地治理进度不一，区域协作成效尚不明显。流域生态旅游协作发展也不够充分，良好的生态优势尚未转化为绿色发展优势。

三、对策建议

（一）健全流域综合治理法规制度体系

一是坚持问题导向，加强生态领域立法。要进一步总结我市近年来在生态环境保护特别是长湖、沮漳河等流域保护立法方面有益经验，全面梳理我市流域综合治理方面的法规制度短板，有针对性地开展农村生活污水治理、矿山生态修复等“小切口”立法，解决制约流域综合治理的制度空白、制度缺陷和制度冲突。全面落实省委、省政府对洪湖流域治理要求，根据省委、省人大常委会统一安排，适时将加强洪湖流域协同保护的决定列入2025年立法工作计划。二是坚持查漏补缺，推进完善配套制度。紧盯近年来在执法检查中发现的法律法规配套制度不健全的问题一督到底，推动市政府及相关部门结合流域治理实际需要，调整优化制度流程，进一步构建目标科学、配置合理、调度优化、监管有力的流域管理制度规范。三是坚持立改废释并举，保障法制统一。对标上位法有关流域综合治理方面的最新规定，及时修改完善已出台地方性法规，开展流域综合治理方面的规范性文件专项清理，切实增强地方立法系统性、整体性、协同性、时效性。

（二）构建流域综合治理立体监督格局

一是深入调查研究察实情。弘扬“四下基层”优良作风，围绕流域综合治理和统筹发展规划实施、土壤污染防治、城镇污水管网改造、产业转型升级、生态文旅融合等“关键题”，采取实地察看与座谈交流相结合、暗访抽查与定点考察相结合、视察调研与第三方评估相结合等方式，广泛开展调查研究，全面梳理问题清单，并结合政府及相关部门法定职责，形成责任清单转交办理。二是聚焦问题监督出实招。采取“执法检查+”“建议督办+”“专题询问+”等灵活多样的监督形式，发挥人大监督在推进流域综合治理中的最大组合效应。咬定中央环保督察组反馈指出问题、调研发现问题等不放松，对水污染防治、养殖尾水治理、农业面源污染防治等短期内不能有效解决的问题持续跟踪督办，确保问题整改到位。三是探索协同监督求实效。借鉴省人大开展襄荆荆宜大气污染传输通道联防联控协同监督方式，协同襄阳、宜昌、荆州等兄弟市州，围绕生物多样性保护、长湖和沮漳河水环境保护、磷石膏污染防治和综合利用等开展协同监督，推进建立联席会议、信息共享、会商预警、应急联动、联合执法等联动工作机制。

（三）汇聚流域综合治理共同缔造力量

一是发挥代表桥梁纽带作用。持续推进“聚力共同缔造·代表行动”，组织代表深入田间地头、街头巷尾、企业园区等基层一线，与群众面对面交流，积极宣传流域综合治理方面的政策法规，深入了解群众最关心最直接的环境保护问题，广泛汇集群众在流域综合治理方面的微心愿，及时转化为代表建议按程序交办督办。二是发挥代表示范带动作用。部分基层代表身处流域综合治理的一线，在近年来的牌楼西河小流域综合治理、水污染防治等工作中进行了丰富的实践，积累了一定的经验。要继续发挥人大代表的行业优势、职业优势、资源优势，找准依法履职的切入点和发力点，带动群众积极参与流域综合治理，共建共治共享美好生态环境。三是发挥代表监督促进作用。丰富代表活动形式，依托全过程人民民主研习实践基地、代表联络站等基层单元，上下联动组织全市5200余名五级人大代表，围绕流域单元综合治理、河湖湿地生态系统修复、水环境风险防控等重点任务，开展“靶向”监督，推进流域综合治理“最后一公里”各项工作落到实处。（荆门市人大常委会党组书记、主任 汪在祥）