2024年，全国人大常委会法工委在《关于2024年备案审查工作情况的报告》中指出：“支持地方人大探索开展乡镇（街道）规范性文件备案审查工作”。开展乡镇规范性文件备案审查是提升基层人大监督履职能力的重要方式，是解决备案审查“最后一公里”的重要举措，对维护群众合法权益、助力经济高质量发展具有重要意义。在当前形势下，就如何加强乡镇人大规范性文件备案审查制度和能力建设，笔者谈几点思考和建议。

一、乡镇人大开展规范性文件备案审查的重要性

（一）乡镇人大开展规范性文件备案审查是维护基层法制统一的关键保障。法制统一在我国法治化进程中扮演着关键角色。一方面其不仅要求法律法规、规范性文件的制定过程不得与宪法相违背。另一方面，在宪法之外，对于各个层级的法律法规，应当严谨地按照其等级来确定其法律效力，确保下位法不能与上位法相抵触，这在很大程度上可以有效防止各法规之间的冲突和矛盾，进而推动法律制度达到和谐统一的状态。乡镇一级虽然没有立法权，但其制定出台的规范性文件对辖区的群众在一定的时期内具有约束力，没有特定的对象，从广义上来说，仍然属于立法的范畴。但乡镇在起草规范性文件的过程中一方面受到地方保护主义、部门隔阂、权利分配等因素的影响从而出现了违背上位法的情形。因此，开展乡镇规范性文件备案审查其目的是为了及时清查和整改有违上位法的文件，维护国家法制统一。

（二）乡镇人大开展规范性文件备案审查是促进基层治理法治化的重要推手。建设社会主义法治国家的关键在于基层。基层是一切社会治理手段的最终落脚点，也是各项政策实施效果的直接反映。因此，社会治理要大抓基层、推进社会治理体系与治理能力现代化要着眼于基层。受限于社会经济水平、发展实际等诸多因素，基层不仅仅是直面群众的第一线，也是各类社会矛盾发生的高密度区域。而乡镇在基层建设中处于领头羊的地位。因此群众有困难、有诉求第一反应就是到乡镇政府，乡镇规范性文件可以说是和群众日常生活联系最为紧密的文件之一。但乡镇规范性文件制定为考虑便捷性和可操作性，通常制定程序相对简便，不如立法严谨，同时受限于自身的法律知识水平，立法质量难以保证。开展乡镇规范性文件备案审查，可以及时发现不合法或者不适当的文件，并及时纠正，保证文件正确有效地实施，推动基层社会治理走向法治化。

（三）乡镇人大开展规范性文件备案审查是保障群众合法权益的制度屏障。保障群众的合法权益是开展规范性文件备案审查工作的落脚点和出发点。“基层强则国家强，基层安则国家安”开展乡镇规范性文件备案审查一方面可以防止公权力的无序扩张而侵害了群众的合法权益，另一方面也为受侵害的群众提供了一种救济的渠道，当群众认为该文件有损于自身或集体利益时，可以向乡镇人大提出备案审查的请求，启动人大对同级政府的监督程序，并且乡镇人大在审查完毕后要及时予以回复。在乡镇开展规范性文件备案审查工作还可以适当地引导群众参与到社会生活中，塑造其正确的价值观，增强法治意识，重塑主体地位。

二、乡镇人大开展规范性文件备案审查存在的问题

一是乡镇人大对备案审查工作的认识不够。通过到有关乡镇走访调研，笔者发现许多乡镇人大对开展规范性文件备案审查认识不够，主要体现在两个方面。一是不清楚开展备案审查的法律依据。监督法第二十九条规定了县级以上人大常委会开展备案审查工作，并没有明确表示乡镇人大也可以开展备案审查。但是乡镇人民政府与上级一样，由同级人民代表大会产生，对它负责，受它监督。监督权当然与上级人大一脉相承。因此，乡镇人大也应同上级人大一样开展备案审查工作。二是不清楚备案审查制度的意义。许多乡镇认为，备案审查属于“事后审查”，那么监督的力度相对薄弱，文件既然已经实施，审查就“可有可无”，走走过场，如果真的查处了问题，不仅会影响已经依据文件产生的具体行政行为，还会对政府公信力造成损害。还有观点认为乡镇人大没有像上级人大一样相对独立，由人大去监督政府是“左手去打右手”，因此人大不可能动真格去监督。其实对乡镇来说，其制定出台的规范性文件作为行政管理的有效依据，承担着施政、管理、执行上级政策等重要职能，与人民群众联系密之又密，发挥着不可替代的作用。一旦发生与上位法相抵触或不能很好衔接的问题，不仅影响上传下达、政令统一，损害国家机关形象，更无法保证宪法法律权威，影响我国法治体系的系统性、整体性和协同性。因此乡镇备案审查工作与其说是人大监督政府，不如说是合力规范文件的内容，维护政府的良好形象。

二是乡镇备案审查保障机制不健全。一方面从源头上来看，许多乡镇出于“精文减会”的目的，尽量减少发文，如果上级政府出台的文件能够适用的则直接适用上级文件，导致很多乡镇没有规范性文件可以进行备案审查。同时，乡镇若因自身需要而制定规范性文件，出于紧迫性或者便利性等因素，往往制定的流程相对简单，导致备案材料不足。另一方面，就是乡镇备案审查制度的缺位。目前，只有很少数的乡镇结合自身情况对备案审查制度进行了规范。根据2020年湖北省人大常委会修订的《湖北省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作条例》，规定了规范性文件的范围、责任委室、备案流程和审查流程，各地级市及县市区也结合自身实际予以了补充规定，这也为开展乡镇规范性文件备案审查提供了操作指引。

三是乡镇人大队伍建设有待加强。规范性文件涉及民生各个领域，具有涉及面宽、工作量大、政策性强的特点，要求工作人员不仅要具备一定的法律素养，还必须具备相应的专业技能，具有开阔的眼界。但是通过笔者走访来看，乡镇人大的工作人员几乎都是兼职，不仅要处理人大的工作，还兼职了办公室、党建、经济发展等其他工作，因此能把精力放在备案审查工作上的时间少之又少，这也是制约乡镇街道规范性文件备案审查工作推进最突出的问题。

三、乡镇人大开展规范性文件备案审查之路径

一是加强顶层设计，提供制度保障。要真正发挥备案审查机制的作用，离不开制度的保障。当前，各县级以上人大常委会大都制定了备案审查工作规程，为县级人大常委会开展备案审查工作提供了制度指引，但其制度“触角”的延伸还需要进一步扩展，乡镇人大开展备案审查虽可以参照上级人大制度，但考虑到各乡镇发展不一，审查力量及方式仍有不同，因此还需要结合自身特色和实际出台相关规定，因地制宜开展备案审查工作。同时，建议将法治政府建设和备案审查工作报告制度向下延伸，将乡镇包括街道的规范性文件备案审查情况纳入区县级法治政府建设评价体系，建立乡镇备案审查工作报告制度，由乡镇人大主席向乡镇人大主席团汇报每年审查情况，区县级人大常委会听取备案审查工作报告时，其内容也应当包括辖区内乡镇街道人大开展的备案审查情况，以此来推动各级人大和政府规范性文件备案审查工作的重视。

二是加强队伍建设，提升审查能力。乡镇普遍存在专业人才短缺，队伍建设薄弱的问题。针对乡镇人大专业人才供给不足这一因素，一方面建议上级人大做好备案审查工作培训，通过集中授课、理论研讨、现场观摩等形式，提升乡镇人大工作人员备案审查的工作意识和工作能力。另一方面建议各乡镇探索外部评审制度，通过聘请法律顾问或者“公检法司”的法律从业人员，组建备案审查工作“智囊团”或“委员会”，增强备案审查工作力量，提升人大监督实效。

三是加强宣传引导，拓宽参与渠道。吸纳更多的人民群众参与到备案审查工作，在备案审查工作中践行全过程人民民主，是新时期开展备案审查工作的应有之义。一方面要将备案审查工作和基层立法联系点、代表联络站等充分地融合，借助民意“直通车”的功能，吸纳更多的人大代表、群众参与到备案审查工作中，发挥人大代表的专业优势，协助人大把好政府重大决策和重要文件制定的最后一道关口；另一方面要宣传好备案审查典型案例，讲好“备案审查故事”，引导公众积极参与备案审查工作，听取人民群众最朴素的建议，依法提出审查建议，维护宪法法律权威，维护自身权益和公共利益。（襄阳市襄州区人大 肖遥）

责任编辑：李靖