随着党中央明确提出“把所有规范性文件纳入备案审查范围”，各地积极响应并加快推动乡镇街道人大对规范性文件开展备案审查工作。然而，在实践中，这项工作仍面临审查必要性认识不清、审查对象界定模糊、审查能力相对薄弱、制度约束机制缺失等多重现实挑战，亟需通过系统性创新举措予以疏解。

基层备案审查的“三重梗阻”

认知与制度层面的“基础梗阻”。尽管《地方组织法》赋予乡镇人大撤销本级政府不适当决定、命令的职权，同时授权省级人大制定具体规定，可将乡镇人大和街道人大工作机构纳入备案审查工作体系，但实践中，“乡镇街道文件数量少、内容简单，沿用政府内部审核或由上级司法行政部门把关即可”等认识误区仍然存在。省级条例仅要求乡镇街道“参照适用”规范性文件备案审查有关规定，导致乡镇街道人大在审查主体、人员职责、工作流程等方面存在模糊地带，制度供给的“最后一公里”尚未完全打通。

能力与结构层面的“执行梗阻”。乡镇街道人大工作人员较少，普遍面临“无人审、不会审”的困境。工作人员多为兼职，法律素养与审查专业性要求不匹配。在基层“熟人社会”与“同体监督”结构下，“不敢审、审不好”的问题较为突出。

对象与形式层面的“识别梗阻”。实践中，党政联合发文较为普遍，因乡镇机构改革中“党委办”与“政府办”多为一体设置，以“党政办公室”机构名义发文现象更为普遍，人大对联合发文中行政规范性内容的审查权限不清，形成监督盲区。同时，为规避发文程序与监督，一些实质性规范要求常被拆解为“工作提示、微信通知、便民清单”等非正式形式，导致具有普遍约束力的规定“体外循环”，脱离了备案审查的视野。

制度完善路径：构建“四位一体”系统性解决方案

规则明晰化，制定基层备案审查工作指引。建议省人大常委会牵头制定乡镇街道规范性文件备案审查工作指引，重点解决三类问题：一是明确职责分工，厘清乡镇人大主席团、街道人大工委的审查主体责任、各方配合责任与工作流程；二是细化审查范围，将党政联合发文中涉及行政管理的内容，以及以非正式形式发布但具有普遍约束力的规定，均纳入审查范围；三是强化监督问责，建立对迟报、漏报、拒不纠正等行为的问责机制，畅通监督举报与民意反馈渠道。

机制协同化，构建“人大主导、多方参与”审查模式。针对乡镇街道人大备案审查能力不足问题，推动建立开放协同的审查机制：一是建立县级专家支持机制，由县级人大常委会组建法律政策专家库，为乡镇街道人大提供“点单式”咨询或委托审查服务；二是推行片区联合审查机制，由县级人大常委会统筹指导，划分规范性文件审查片区，开展交叉互审、集中会审，以乡镇街道人大为主体形成审查意见，破解“同体监督”困境；三是引导社会力量有序参与，发挥具有专业背景的人大代表、法律顾问、基层司法人员等作用，提升备案审查的公众参与度。

能力专业化，实施基层审查“赋能工程”。一是落实专人负责，确保乡镇街道人大有相对固定的人员从事审查工作，由省市人大开展案例化、常态化轮训；二是保障经费投入，将备案审查专项经费纳入财政预算，支持人员培训、信息化建设等工作；三是健全激励机制，对工作成效突出的单位宣传推广其经验做法，激发基层创新活力。

监督数字化，建设智能审查管理平台。加快部署全省统一、贯通县乡的备案审查信息平台，实现三项功能：一是全流程在线管理，支持文件线上报送、审查协同、进度可溯；二是智能辅助审查，嵌入法律法规数据库，AI提供风险自动提示与审查建议；三是典型案例共享，建立区域性案例库，以实例指导提升乡镇街道人大规范性文件备案审查能力。（程军华）