“两会”机制解读

省人大常委会副秘书长、办公厅主任 王润涛

根据宪法和地方组织法的规定，从国家到县（市、区），每年至少召开一次人民代表大会会议，同时相应召开政治协商会议，简称“两会”，它是人民政治生活中的一件大事。“两会”机制是人民代表大会和人民政协密切配合、共同发挥作用的重要平台，是践行全过程人民民主的生动实践。

一、“两会”机制的演进过程

“两会”机制的形成是中国新民主主义革命胜利的历史必然，是中国共产党带领人民在长期政治实践中探索完善的制度成果。

早在抗日战争和解放战争时期，中国共产党就在革命根据地探索建立了工农兵代表大会、参议会等民主政权形式，为新型政治制度积累了宝贵实践经验。随着人民解放战争的胜利推进，建立新中国的条件日益成熟，但受大规模战争环境限制，难以立即召开普选的全国人民代表大会。1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议召开，通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》，选举产生了中央人民政府委员会，代行全国人民代表大会的职权。这一时期，政协全体会议兼具统一战线组织和临时权力机关双重属性，其运行过程成为“两会”机制的萌芽阶段。

1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议召开，通过了新中国第一部正式宪法，明确规定全国人民代表大会是最高国家权力机关，标志着人民代表大会制度正式确立。随着人大制度的建立，政协全体会议不再代行人大职权，政协组织实现职能转型。1954年12月，中国人民政治协商会议第二届全国委员会第一次全体会议通过《中国人民政治协商会议章程》，明确政协作为统一战线组织和协商机构的性质，继续在国家政治生活中发挥作用。1959年4月，全国人大常委会与全国政协常委会举行联席会议，决定二届全国人大一次会议与全国政协三届一次会议同期召开，政协委员列席人大会议，听取政府工作报告等重要文件。在这次联席会议的讲话中，周恩来总理首次使用了“两会”的说法，他指出：“两个大会联合起来开会是一个新形式，但要说明，这个会是又联合，又有区别……人大、政协‘两会’有不同之处，权力上有分别，但应该说‘两会’只有权力之分，无高低之别。不只是人大的报告政协可以听，政协有好报告人大也可以听。”这种同期召开、协同运作的形式，标志着“两会”机制初步形成。

“文革”期间，“两会”中断，民主政治建设遭受严重挫折。1978年改革开放后，“两会”逐步恢复并进入快速完善期。1978年2月，全国政协五届一次会议与五届全国人大一次会议先后召开，政协委员列席人大会议成为惯例；1979年，政协委员开始列席人大会议听取“两高”工作报告，这一制度延续至今。

1982年颁布的现行宪法（“八二宪法”）进一步扩大了人大常委会的职权，确保人大闭会期间仍能有效行使国家权力，同时明确了人民政协的性质和地位，为“两会”机制制度化提供了法律保障。1985年起，全国“两会”固定在每年3月召开；1998年以来，形成了全国政协会议3月3日或4日开幕、全国人大会议3月5日开幕的固定日程，会期也相对稳定（换届会议10天左右，常规会议8天左右）。

党的十八大以来，习近平总书记提出全过程人民民主重大理念，2019年和2021年分别召开中央政协工作会议和中央人大工作会议，出台相关的制度措施，“两会”机制不断丰富完善、更加成熟定型。

二、“两会”机制的运行格局

（一）人大代表与政协委员的构成

人大代表和政协委员是“两会”的主体，其产生方式和人员结构充分体现了全过程人民民主的广泛性、真实性，确保了不同区域、不同群体的利益诉求能够充分表达。

全国人大代表由各省、自治区、直辖市、特别行政区和军队选出的代表组成，具有广泛的地域代表性和阶层代表性。十四届全国人大代表共2977名，其中一线工人、农民代表占代表总数的16.69%，专业技术人员代表占21.30%，妇女代表占26.54%，少数民族代表占14.85%。代表选举实行直接选举与间接选举相结合，县、乡两级人大代表由选民直接选举产生，全国、省（市、区）、设区的市、自治州人大代表由下一级人大选举产生。全国277万多名五级人大代表中，近95%是县乡人大代表。

全国政协委员由各党派、各团体、各民族、各界代表人士组成，设34个界别。委员不是选举产生，而是经协商推荐产生。十四届全国政协委员共2169名，其中非中共党员占60.2%；民主党派成员占33.4%；少数民族委员占11.1%；妇女委员占18.9%。委员构成体现了广泛的代表性和包容性，能够集中反映不同行业、不同领域的意见建议。

（二）议程设置和会议形式

全国人民代表大会主要议程包括：听取和审议政府工作报告、全国人大常委会工作报告、最高人民法院工作报告、最高人民检察院工作报告；审查和批准国民经济和社会发展计划、中央预算；审议法律案；选举和决定任命国家机构组成人员等。2026年，十四届全国人大四次会议还审查和批准了国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要，审议通过了生态环境法典、民族团结进步促进法、国家发展规划法以及全国人大常委会关于法律清理工作情况和有关法律和决定处理意见的报告。全国人大会议主要采用全体会议、主席团会议、代表团会议、小组会议等形式，对各项议案和报告进行审议。

中国人民政治协商会议主要议程包括：听取和审议政协全国委员会常委会工作报告、提案工作情况报告；列席全国人大会议，听取并讨论政府工作报告及其他报告；通过政治决议等。政协会议主要采用全体会议、主席团会议、联组会议、界别小组会议、界别协商会议等形式开展协商。

起初，全国“两会”的召开时间并不固定，或在年初，或在年中，有时还在年末，从1985年起才固定为3月（除2020年因疫情推迟至5月外）。为什么会有这种改变？由于国务院年度预算和工作报告必须经过全国人民代表大会批准，而第一季度的预算支出较大，人大批准预算的时间不宜太迟；但人大开会的时间也不能太早，因为财政年度是以自然年度来计算的，如果开会太早，有关数据还没有统计上来，此时制定的预算就会不准确，人大会议在3月份召开，可以给数据统计和政府工作安排留出时间。同时，阳春三月春暖花开，“两会”上大政方针的确定，也为神州大地播下希望的种子。

政协委员列席人大会议是参政议政的重要方式和渠道。政协会议比人大会议提前1～2天召开，是为了留出时间，便于政协委员列席人大会议，参加政府工作报告、计划预算报告的讨论，保证政协履行“政治协商、民主监督、参政议政”的职能。

（三）人大代表和政协委员的履职实践

高质量提出议案提案和意见建议。提出议案提案是代表委员履职的重要方式，也是反映民生关切、助力科学决策的关键途径。2026年全国“两会”期间，共收到代表议案226件、意见建议7000余条、委员提案5900余件，质量进一步提升。这些议案提案和意见建议聚焦高质量发展、科技创新、民生保障、生态文明等重点领域，凝聚着广泛的民意基础和深刻的实践思考。

高站位开展审议讨论。审议讨论是代表委员行使权力、履职尽责的核心环节。会议期间，代表委员围绕政府工作报告、计划报告、预算报告及“两高”报告等展开深入审议讨论，在思想碰撞中凝聚发展共识，在集思广益中完善政策举措。代表委员们畅所欲言、各抒己见，既聚焦“国之大者”，也关切“民生小事”，形成了同心同德、群策群力的良好氛围，充分体现了“众人的事情由众人商量”的中国式民主真谛。

高标准进行调研视察。全过程人民民主不仅体现在会议期间的集中履职，更贯穿于闭会期间的持续调研实践中。代表委员深入基层一线，通过专题调研、座谈走访、民意征集等多种形式，倾听百姓心声，把握时代脉搏，精准掌握第一手资料，为“两会”履职积累扎实基础。2025年，全国人大常委会和全国政协办公厅共组织代表委员专题调研、集中视察120余次，内容涵盖长江经济带发展、黄河流域生态保护、乡村振兴战略实施、数字经济与实体经济融合等国家重大战略和民生关切。

高亮度展现代表委员风采。除全媒体展开立体化的宣传报道外，“代表通道”“委员通道”更是代表委员们集中亮相、精彩讲述的重要平台。通道之上，来自不同地域、不同行业、不同背景的代表委员，用平实的语言和鲜活的事例，分享他们践行全过程人民民主的亲身经历和感悟。

三、“两会”机制的独特优势

（一）“两会”机制是我国政治体制区别于西方国家的重要标志

中国的“两会”不同于西方的“两院制”。西方国家的“两院制”是指上议院和下议院（美国叫参议院和众议院），二者相互制约监督、共同行使议会的职权。“两院制”适应多党竞选、分权制衡等资本主义政治发展的需要，是资产阶级民主的产物，在实际运行中，经常会出现相互扯皮、互相掣肘、效率低下等弊病。我国的国家权力机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，人大代表集体行使国家权力，重大事项需要经过与会代表审议、表决达到法定票数通过后即可生效。中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，能够把各民主党派、各人民团体、无党派人士和各族各界人士紧密团结起来、为着共同目标而奋斗，有效避免了一党缺乏监督或者多党轮流坐庄、恶性竞争的弊端。政协不决策、不立法，而是通过协商建言发挥作用。政协委员与人大代表一道共商国是，是中国特色社会主义民主政治的特有形式，在当今世界独树一帜。这种新型政治制度扎根中国土壤，汲取充沛养分，是中国共产党把马克思主义和中国具体实际、和中华优秀传统文化相结合，在人类政治制度史上进行的伟大创造。“两会”强调民主基础上的集中，“两院制”则注重权力制衡与政党竞争，两者在政治运作逻辑上存在根本差异。

（二）“两会”机制是选举民主与协商民主的有机统一

人民通过选举、投票来行使权力，这是一种选举民主。全过程人民民主既保障选举民主，还注重人民的广泛参与和监督，尤其强调协商民主在日常治理中的重要作用。通过政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商等渠道和形式，使决策尽可能吸纳各方面意见，找到全社会意愿和要求的最大公约数。习近平总书记指出：“在中国，这两种民主形式不是相互替代、相互否定的，而是相互补充、相得益彰的，共同构成了中国社会主义民主政治的制度特点和优势。”人民代表大会制度和人民政协制度是我国社会主义选举民主和协商民主的重要制度保障。“两会”机制是发挥人大权力机关和政协专门协商机构作用、选举民主和协商民主相互补充的重要机制，避免了西方国家议会存在的否决政治、议而不决、决而不行的政治弊端。这种“选举＋协商”的复合民主模式，有力提升了社会主义民主的质量。

（三）“两会”机制具有凝聚共识与推动发展的政治功效

中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化，需要全社会共同参与、形成合力。“两会”作为全国各族人民、各党派团体、各界人士共议大计的平台，能够有效整合不同群体的利益诉求，画出最大同心圆。2026年全国“两会”期间，习近平总书记先后参加江苏代表团审议，看望农工党、九三学社、医药卫生界、社会福利和社会保障界委员并参加联组会，与代表委员面对面交流，倾听一线声音。这种直接对话，让党的主张能够准确传递到基层，同时让基层民意能够直接通达人民大会堂，实现了党心与民心的同频共振。

民主的最终目的是为了更好地治理国家，让决策更科学、更符合人民利益。“两会”期间，代表委员带来的大量调研数据、基层案例，为政策制定提供了坚实基础；广泛的讨论协商，让政策方案更加完善、更具可行性。2026年全国“两会”围绕高质量发展这一首要任务，通过议案推动人工智能、数字经济、低空经济等新兴领域立法，通过提案为科技创新和产业融合建言献策，最终在政府工作报告中明确了“推动科技创新和产业创新深度融合”“一体推进教育科技人才发展”等重点任务。这些部署必将通过“两会”机制转化为全国上下的行动指南，有力推动新质生产力发展，为中国式现代化注入强劲动力。

各承办单位不断健全完善代表委员建议提案办理机制，将代表委员的关注关切、真知灼见具体地体现和落实到国家机关工作中，进一步推动建议提案办理由“答复型”向“落实型”转变、从“办结”向“办优”转变，推动解决群众急难愁盼。比如，2025年教育部积极吸纳相关建议，印发《进一步加强中小学生心理健康工作十条措施》，从有效缓解学生考试升学焦虑、培育学生健康用网习惯等十个方面作出针对性部署。这些政策落地的成效，让人民群众切实感受到全过程人民民主不是抽象的口号，而是与自身利益息息相关的实际行动。