人大代表作为人民代表大会制度的主体，担负着代表人民群众管理国家和社会事务的责任。人大代表能否有效行使人大代表职权，履行人大代表义务，充分发挥人大代表作用，不仅直接关系到人大行使国家权力的水平，关系到人大的形象和权威，更决定着人民代表大会制度能否充分体现其优越性，人民群众能否最终行使当家作主的权力。

当前制约乡镇人大作用发挥主要有以下三个因素：

统筹能力有待提高。当前，乡镇工作任务十分繁重，多数人大干部能顾全大局，积极投身到征地拆迁、发展经济、社会稳定、基础建设等中心工作中，并发挥出应有的作用。但部分人大干部由于缺乏必要的统筹能力，未能妥善处理好服务中心与强化本职间的关系，自身建设和代表工作不够扎实，自身素质提高不快，代表作用发挥不甚理想，降低了服务中心的效能。同时，目前各乡镇人大主席均为兼职，人大干部不得不把大量的时间和精力用在一些事务性工作上，学习知识、思考问题、谋划思路的时间和精力难以保证。调查中，有一半以上的人大干部认为人大主席用在人大工作上的时间少于三分之一。

监督机制仍不顺畅。一是监督前，情况难掌握。由于并非每次都能出席党委会议，部分乡镇人大主席对党委在某些重大事项上的意图吃不透、把不准。个别乡镇政府也没有向乡镇人大通报重大行政事项开展情况，使监督时效滞后;二是监督时，力度难体现。乡镇人大干部对如何处理好与乡镇政府之间的关系普遍感到比较困惑。由于工作经费的使用、人员的安排等都离不开行政的支持，乡镇人大在思想上顾虑较多，监督中患得患失，监督力度难以体现;三是监督后，效果难保证。由于上述原因及人大代表本身素质的欠缺，监督工作难以深入，“一次性”视察、“过场式”审议依然存在。由于缺乏必要的跟踪问责手段，代表建议意见的整改落实得不到保证。

代表履职有待加强。代表工作是乡镇人大工作的基础。通过调查，乡镇人大干部反映的三种趋势值得引起高度关注:一是主体作用发挥不甚理想。有1/3乡镇人大干部认为代表作用发挥得一般。在问及成因时，多数认为代表“缺少履职责任感”或“对履职的认识有待深化”。二是到会率、参与率不高。有一半乡镇人大干部认为目前代表到会率、活动参与率在2/3以下。分析缺席的代表群体，多为群众代表和部分企事业单位负责人和机关干部。三是议案建议质量仍需提高。有超过一半的乡镇人大领导认为目前代表议案、建议质量一般，甚至较低。究其原因，主要是代表“过于关注局部利益”及“深入基层、深入一线、深入选民较少，难以反映群众意愿”。乡镇人大领导还反映到:当前代表队伍中存在“哑巴代表”、“举手代表”等现象，对人大工作的开展造成了消极影响。

正确处理坚持党的领导与人大行使职权的关系。切实加强和改善党的领导，科学把握执政规律，提高执政水平。提高中国共产党的执政能力，完善共产党的执政方式，最重要的内容就是运用人大制度实现党对国家权力的掌握。最关键的就是各级党组织和党员领导干部要做到严格依法办事，任何组织和个人都不允许有超越宪法和法律的特权。加强政权建设必须在党的领导下进行，但党本身也要置身于宪政程序之中，宪法一方面规定了宪法的最高法律地位和根本行为准则，另一方面也确立了党的领导原则，党章规定了“党必须在宪法和法律范围内活动”。可以说，中国共产党的依法执政是新时期完善人民代表大会制度的根本出路。

推进人民代表大会制度改革。一是制度创新。农村改革、企业改革的制度创新都是着眼于特定经济范围内、发挥人的积极性、主动性和创造性这一根本目的而展开的。所以，从人民代表这一政治主体入手，进行人大制度改革。要着眼于以下这些内容的改革：完善代表的选举方式；逐步完善代表的组织构成；提高代表的素养；建筑坚实的活动平台；建设代表履行职务的实在环境和保障措施；加强对代表的监督制约机制；提高人大的权能；加强人大制度运行的有效供给等。这样才可能为人大制度和宪政建设奠定真正的主体之本、动力之基、活力之源。二是借鉴人类政治文明成果。坚持从我国国情出发，总结自己的实践经验，同时借鉴人类政治文明的有益成果，绝不照搬西方政治制度的模式。我们的人民代表大会制度，虽然不同于西方的三权分立政治体制，但两者均属于代议制度，肯定有相通之处，我们不能照抄、照搬“三权分立”，但“三权分立”包含的权力科学设置和政治文化结晶等人类共同的文明，这些应当学习借鉴，为我所用。我们以前对西方宪政的许多制度、做法持排斥、否定态度，过分强调与我国政治制度的根本分野和区别，忽略了学习研究哪些是人类共同文明成果，哪些可以大胆吸收借鉴，这是加强我国宪政建设和完善人大制度必须加以改进的地方。

优化结构，提高素质。我国民主政治的发展，客观上需要提高人大代表的文化素养和政治活动能力的水平。因此，在换届选举时，应当从政治思想、文化知识、道德品质、参政能力等方面明确规定代表的条件。要通过严格代表当选条件，充分体现公民选举权利的神圣，体现我国选举制度的优越性和真实性。要优化代表结构，克服“荣誉型”代表较多、党政领导干部代表过多、代表名额分配不合理等倾向，克服“平衡”、“照顾”思想，严把代表入口关，把能充分代表人民意志的有识之士选进人大代表行列，使人大代表队伍充满生机和活力。此外，要尽可能多地在从事人大工作的人员中选举产生人大代表，减少“一府两院”及其他人员在人大代表中所占的比重。逐步改变相当部分“人大工作人员不是代表，代表又不从事人大工作”的现象。要试行选举一些职业化的人大代表，人大代表走职业化应该是人民代表大会制度必由之路。当前首要任务是实现各级人大常委会组成人员的职业化，然后逐步试行部分人大代表专职化。（宜昌市黄花镇人大办公室   韩承金）

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