宜昌市夷陵区分乡镇人大办公室  王世智

 

人大代表的作用体现在法律的有关规定之中并通过代表自身的工作得以反映出来。人大代表在履行职责时，从事代表工作的责任性愈高，其作用表现得愈明显。一般地讲，人大代表应发挥参与决策作用，依法监督作用，模范带头作用，桥梁纽带作用。但由于种种不利因素导致县乡级人大代表作用发挥不尽民意，正视和分析县乡人大代表作用发挥的现状和影响其作用发挥的因素，为充分发挥人大代表作用具有十分重要的意义。

一、人大代表作用发挥存在的问题

从县乡级人大代表在会议期间的工作和闭会期间的活动现状来看，其作用没有得到很好的发挥，主要存在执行代表职务意识淡化、行使代表职权认识弱化、履行代表义务的思想退化的“三化”问题。

    代表法规定，“代表依照本法的规定在本级人民代表大会会议期间的工作和在本级人民代表大会闭会期间的活动，都是执行代表职务。而有部分人大代表在执行代表职务时，大会表决举举手，大会选举划划圈，审议讨论表表态，代表活动凑凑数，提交建议签签名。如某县级人代会讨论时，其中4个代表团100名代表，在同届两次人代会上，第一次会议有58名、第二次会议就只有30名代表在讨论审议各项报告时发过言，有少数代表在讨论发言时三言两语，有的一言不发。再如某县级人大代表250多名，在同届两次人代会上，第一次会议只有114名、第二次会议就只有83名代表领衔或单独提交建议，而两次会议提建议的都是那几个代表，有部分代表连他人撰写建议看都没看只签个名，还有部分代表连联名提建议就没有。讨论审议一言不发，建议一件不提的一个重要原因就是这些代表参加代表活动少或者根本不参加活动，会前或闭会期间不走访选民，不广泛听取和征求人民群众的意见和要求，当然就只能当“哑巴代表”。

二、影响人大代表作用发挥的因素

随着各级人大代表作用的发挥，人们对人民代表大会制度是我国的根本政治制度的认识不断提高，对人大代表发挥作用的期望值也越来越高。但因诸多主观原因或客观因素影响着人大代表作用的较好发挥，其主要因素体现在“三个不够”：

（一）选举法规不够完善，使当选代表构成比例失衡。现行法规只规定了地方人大代表名额如何确定，代表侯选人如何推荐产生，但没有规定人大代表的构成比例和条件。每当人大换届时，由同级选举委员会根据县级人大常委会确定的代表名额，原则规定了代表构成比例和条件。在推荐代表侯选人和代表正式选举中，政党推荐的多，选民10人以上联名推荐的少，大都不同程度地存在着片面强调广泛性，习惯以职务、岗位、工作表现、群众关系等方面的条件来平衡，而忽视了作为人大代表应具备的素养特别是代表意识和参政能力，一定程度影响了代表队伍的总体素质。以其法律规定的代表应依法执行代表职务、行使代表职权、参加管理国家事务的要求不相适应。如某县级人大代表呈现的“三多三超”现象就不能不说代表结构和素质不尽合理了。即官员代表多、党员代表多、连任代表多。这个县级人大代表共250多名，其中行政干部代表85名，占33.87%；党员代表222名，占88.44%；连任代表100名，占39.84%。分别超出选举委员会确定的比例8.87、28.44、9.84个百分点。身为行政干部的代表大多数是一个地方或一个部门的主要领导或分管工作较多干部，闭会期间很少有时间参加代表小组活动，走访联系选民。部分连任代表原来履职就不怎么样，还有少数代表当代表时间越长把代表这一职务看的越淡，只是把人大代表视为政治荣誉或政治资本。闭会期间不走访联系人民群众，不知自己所代表的选民所思、所想、所求、所盼，在会议期间人在心不在，讨论审议顺着说、跟着喝或无话说，有的提交建议不合要求、文不对题或根本不提。

（二）监督机制不够健全，使代表接受监督措施乏力。《代表法》第五条规定，“代表受原选区选民或者原选举单位的监督。选民或选举单位有权依法罢免自己选出的代表”。第四十一条还规定 “未经批准两次不出席本级人民代表大会会议的，其代表资格终止”。法律虽然作出了这些规定，但从全国各地报道选民或者选举单位主动监督自己选出的代表或代表自觉接受监督的事例很少，选民或选举单位依法罢免自己选出的代表的例子更少。因为，法律只规定选民或选举单位有权监督自己选出的代表成为监督代表的主体，而在什么情况下行使监督权，采取什么形式谁牵头组织行使监督权，监督代表的主体不了解代表履职情况怎样监督，罢免自己选出的代表要符合哪些条件和程序等，法律法规没有具体规定。地方组织法规定县级人大常务委员会只对 “一府两院”的工作行使监督权，对本级人大代表只有联系的职责，而无监督的权利。乡级人民代表大会主席、副主席在本级人民代表大会闭会期间也只有负责联系本级人民代表大会代表，组织代表开展活动，并反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见的职责，也无权组织或对本级人大代表实施监督。因此，极个别人大代表连续两次未经批准不出席本级人民代表大会会议没人去考证，也未听到或看到哪级代表资格审查委员认真审查确定哪个代表资格因连续两次未出席本级人代会而终止的先例。

（三）保障机制不够落实，使代表活动制度有章难行。《代表法》对代表执行代表职务的保障作出了明确规定，而在一些地方对代表执行职务的保障至少存在“四个不够”，无法保障代表正常执行代表职务。一是时间保障不够。代表所在单位除代表出席人代会给代表安排时间外，闭会期间的活动时间很难保证，如某乡镇3个代表小组中的11名代表属部门工作人员，当年3次活动中有两次6人缺席， 1次5人缺席。二是经费保障不够。特别是乡级人大代表活动经费和无固定工资收入的代表执行代表职务的补贴，多数地方没有纳入本级财政预算或者没有根据代表活动的需要和地方经济发展状况逐年有所增加。三是服务保障不够，在乡镇居住的县级人大代表和乡级人大代表除以代表小组集中活动，由乡镇人大提供力所能及的服务和条件外，平时执行代表职务根本谈不上有什么必要的条件或服务。四是支持保障不够，部分承办代表建议的单位，缺乏办好代表建议的诚心，抱着应付了事的态度，特别是闭会期间代表建议更没当回事，有的根本就不办理。

三、充分发挥人大代表作用的对策

人民代表大会的权力是通过人大代表认真履行职责和充分发挥作用来实现的。人大代表作用和效能发挥如何，关系本级人民代表大会整体功能的发挥，也关系到人民当家作主能否真正实现，影响到国家权力机关的形象和权威。要充分发挥人大代表作用，笔者认为，主耍应从优化代表素质结构，改进代表工作机制，营造代表履职氛围入手。

（一）优化代表结构，提高代表素质。优化代表结构的关键是提高代表队伍的总体素质，代表素质才是代表行使代表职权、履行代表义务、发挥代表作用必备的最基本的条件。因此，在人大代表的换届选举中，一定要妥善处理好代表素质与代表结构的关系，既要考虑代表的广泛性，又要考虑代表的先进性；既要考虑代表结构的合理性，又要考虑代表的政治素质和参政能力，力求使代表素质与代表结构有机统一。要实现良好的代表素质与合理的代表结构有机统一，要做到“三个不能”“一个服从”。

不能把人大代表等同于先进摸范。评选表彰先进摸范在于表彰先进，激励后进；选举人大代表是为了组成各级国家权力机关，代表人民的利益和意志行使国家权力。前者是一种荣誉称号，后者是一种职务，赋予一定的权利、职责和义务，必须具有相应的素质与能力。在换届选举推荐代表侯选人时，在强调代表的广泛性、先进性和代表性的时侯，应着重强调代表作为“国家权力机关组成人员”的标准，把政治素质好、行使权力能力强，热爱代表工作，善于倾听和反映群众的愿望呼声，摸范遵守宪法和法律，执行党的路线、方针、政策的人推选为人大代表。

不能把人大代表的作用与领导干部的作用相提并论。领导干部在人大代表队伍行使权力的能力相对地说是比较强的，在代表中有一定数量的优秀的热爱代表工作的领导干部，对于提高代表的总体素质是必要的。但是，人大代表的权威性主要体现在宪法和法律赋予其代表人民行使管理国家的权力上。人大代表中的领导干部比例过大，则不利于体现人民代表大会制度的人民性和广泛的代表性，不利于真实反映人民群众的愿望和要求。

不能把合理的代表结构仅仅理解为在各界别中产生一定数量的代表。人民代表大会审议决定事项时，要体现最大多数群众的根本利益和意志，要考虑到各方面的意见和要求，需要有各方面的代表人物参加。可见，考虑代表的广泛性和代表性无疑是必要的。但必须明确，选举人大代表的目的是为了代表人民行使管理国家的权力；强调代表的广泛性、代表性是为了更民主、更充分地行使权力。代表结构的合理性的关键不在于形式，而在于其实质。如果代表缺乏参政的必要素质，不能发挥其作用，实际上也就失去了他的代表性。

总之，人大代表结构要服从素质要求。在提名、推荐代表候选人时，应把侯选人的素质和条件放在第一位。

（二）完善代表工作机制，提高代表履职实效。

所谓机制，泛指一个复杂的工作系统。改进代表工作机制，就是改进这个工作系统中的某些与代表工作不相适应的方式，方法，使代表工作更加规范化、制度化。改进代表工作机制主要应从以下“两点”着手。

    一是以加强培训学习、履职交流和职责教育为切入点，不断提高代表素质。代表法规定，人大代表的地位是“国家权力机关的组成人员”，使命是“代表人民的利益和意志”，职权是“行使国家权力”。这从客观上就要求人大代表要不断提高素质，否则就难以完成代表人民行使国家权力的使命。加之各级人民代表大会代表中，兼职的代表多，专职的代表少。因此，县级人大常委会和乡（镇）人大主席团要采取多种形式加强代表的培训学习。除组织代表学习有关法律、法规，不断加强代表的人大意识和法律意识外；还可以开展“如何提写议案和建议”、“如何审议工作报告”、“如何开展视察、调查、执法检查”等有关内容的培训学习；以代表小组为基本形式每年开展一至两次代表履职交流.让大家相互取长补短，不断提高代表执行代表职务的水平。还可以组织部分代表到外地学习考察，以开阔代表的视野，提高代表参加行使管理国家事务能力。

    二是以建立激励机制、约束机制和保障机制为着眼点，以利促进代表履职。代表法规定，“一切组织和个人都必须尊重代表的权利，支持代表执行代表职务”、“代表受原选区选民或者原选举单位的监督”。要改变目前代表工作中既缺少内在动力，又缺乏外在监督，还缺乏相关保障的状况。一是要建立激励机制。对认真履行代表职务，事迹突出的代表，该奖励的要奖励，各级人大常委会授予优秀人大代表的荣誉称号应享受同级党政机关授予荣誉称号的同等待遇。二是要建立约束机制。以代表小组建立健全《人大代表小组活动制度》、《人大代表联系选民制度》、《人大代表视察制度》、《人大代表述职制度》、《人大代表履职公开制度》等。建立代表履职挡案，定期向选民或者选举单位公布代表履行代表义务，发挥代表作用等情况。每年组织代表向选民或者选举单位述职，让代表接受选民或者原选举单位的监督。三是要落实保障机制。各级人大要为代表履职提供必要条件和服务的同时，依法行使监督权，监督本级政府依法将代表活动经费和无固定工资收入的代表执行代表职务的补贴按实际需要和地方经济发展状况逐年有所增加列入本级财政预算。同时建议各党委把本级政府或部门为代表工作提供保障服务情况纳入年度考核内容，确保代表执行职务的各项保障落到实处，以利代表工作正常有序开展。

   （三）营造代表履职氛围，激发代表履职热情。

    代表法规定，“代表应当采取多种方式经常听取群众的意见，回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问，协助本级政府推行工作”。闭会期间以代表小组为基本形式，组织代表开展专题视察、调查、检查等活动，使代表在活动中受到感悟、增强发挥代表作用的使命感和责任感。一是要改进代表视察活动方式。增强代表活动的针对性、实效性，要少一些明察，多一些暗访；少一些官员陪察，多一些代表自察；少一些规模性视察，多一些代表持证视察或代表相约视察。二是要加大代表建议督办力度。代表在会议期间和闭会期间所提的建议、批评和意见具有同等效力。办理得怎么样，落实得好不好，不仅会影响代表履行职务的积极性，还会影响人大代表在选民和群众中的威信。各级人大要高度重视代表议案、建议、批评和意见的交办督办工作，不仅要追求其满意率，还要重视其落实率，力求使一些涉及民生的热点、难点问题得到解决或逐步解决。三是要加强代表履职典型的宣传。对依法行使职权，履行代表义务，发挥代表作用的好典型，不仅要搞好会议期间的集中宣传，还要搞好闭会期间的经常性宣传，激励代表的履行热情和自觉性。