所谓人大代表素质，从广义上说，它包含了必备的政治素养、知识水平、基本能力及应有的性格、作风与气质。人大代表是同级国家权力机关的组成人员，其素质如何，结构是否合理，不仅直接影响其作用的发挥，而且直接关系到人大行使国家权力的水平。因此，正视人大代表的现状及问题，不断优化人大代表素质及结构，对于促进人大职能作用的发挥至关重要。

一、当前人大代表的现状及问题

（一）代表总体结构趋于合理，但官员代表较多，其他类型偏少。目前，各级领导干部在代表中所占比例，一般均在35%以上，超过25%的规定。以宜昌市夷陵区第三届人大代表251名的比例为例，在换届时通过选民直接选举的人民代表大会代表结构比例为：工人及农民代表117名，占代表总数46.61%,干部代表97名，占代表总数38.65%；知识分子19名，占代表总数7.57%，民主党派、无党派爱国人士代表29名，占代表总数11.56%；中共党员代表222名，占88.44%。中共党员、干部代表大大超过区选举委员会确定的65%、25%的比例。由于各级领导干部在代表中所占比例过大，形成了在会议审议时讲宏观多、讲成绩多、讲工作多，而议基层情况少，议群众话题少，议解决问题少的情况；而在闭会期间由于领导干部忙于公务，又很少参加代表活动，直接影响了代表整体作用的发挥。因此，代表队伍的“官员化”趋向，已不仅仅是结构问题，而且直接影响了人大职能作用的发挥。

（二）代表整体素质有所提高，但代表意识不强，作用发挥不够。从夷陵区第三届人大代表251名的文化程度看，具有大学本科及以上文化程度88名，占35.06%；大专及高职文化程度49名，占19.52%；高中及中专文化程度79名，占31.48%。从结构看，中共党员222名，占了88.44%，村级组织、企业法人以上的干部246名，占代表总数99.2%。应该说代表的整体综合素质很高。但无论从其在会议期间的工作，还是闭会期间的活动现状来看，其作用没有得到很好的发挥，主要存在执行代表职务意识淡化、行使代表职权认识弱化、履行代表义务的思想退化。

代表法规定：“代表依照本法的规定在本级人民代表大会会议期间的工作和在本级人民代表大会闭会期间的活动，都是执行代表职务”。而有些人大代表在本级人代会会议期间只是大会表决举举手，大会选举划划圈，审议讨论表表态，提交建议签签名。如某县级人代会讨论时，其中4个代表团100名代表，在同届两次人代会上，分别只有58名、30名代表在讨论审议各项报告时发过言，有少数代表在讨论发言时三言两语，有的一言不发。在251名县级人大代表中，两次人代会上，分别只有114名、83名代表领衔或单独提交建议。讨论审议一言不发，建议一件不提的一个重要原因就是这些代表参加代表活动很少或者根本未参加活动，会前或闭会期间不走访选民，不广泛听取和征求人民群众的意见和要求。

二、影响人大代表素质及结构的因素

（一）选举法规不够完善，选举代表重结构轻素质。

现行法规只规定了地方人大代表名额如何确定，代表候选人如何推荐产生。每当各级人大在换届选举时，由同级选举委员会根据县级人大常委会确定的代表名额，对代表结构类型比例作出相应的“量化”规定，对代表素质提出原则的“定性”要求。但在选举的实际操作中，两者往往难以同时兼顾，一般都重视结构比例的“量化”规定，而忽视对素质的“定性”要求。有的甚至为达到结构比例的规定而降低对代表素质的要求；有的对代表身份、代表的层面等进行人为的互换，将本属干部身份的代表转换为知识分子代表，将县乡干部转换为农民代表等等，其结果是结构看似合理了，但却使代表队伍失去了应有的广泛性和代表性。

同时，在推荐代表侯选人和确定代表正式选举中，政党推荐的多，选民10人以上联名推荐的少，大都不同程度地存在着片面强调广泛性，而忽视了作为人大代表应具备的素养特别是代表意识和议政能力，一定程度影响了代表队伍的总体素质。身为行政干部的代表大多数是一个地方或一个部门的主要领导或分管工作较多干部，闭会期间很少有时间参加代表小组活动，走访联系选民。闭会期间不走访联系人民群众，不知自己所代表的选民所思、所想、所求、所盼，在会议期间，讨论审议顺着说或无话可说。

（二）监督机制不够健全，监督代表有规定无明效。

《代表法》第五条规定：“代表受原选区选民或者原选举单位的监督。选民或选举单位有权依法罢免自己选出的代表”。法律虽然作出了规定，但从各地选民或者选举单位主动监督自己选出的代表或代表自觉接受监督的事例很少，选民或选举单位依法罢免自己选出的代表的例子更少。因为，法律只规定选民或选举单位有权监督自己选出的代表成为监督代表的主体，而在什么情况下行使监督权，采取什么形式，谁牵头组织行使监督权，监督代表的主体不了解代表履职情况怎样监督，罢免自己选出的代表要符合哪些条件和程序等，法律法规没有具体规定。而法律规定，乡级人民代表大会主席、副主席在本级人民代表大会闭会期间负责联系本级人民代表大会代表，组织代表开展活动，并反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见，未规定如何组织对本级人大代表实施监督。因此，人大代表履职与否，履职情况如何，无人过问或过问甚少。

（三）保障机制不够落实，代表活动有制度难执行。

代表法对代表执行代表职务的保障作出了明确规定，而在一些地方对代表执行职务的保障至少存在三个不够，无法保障代表正常执行代表职务。一是时间保障不够。部分代表所在单位除代表出席人代会给代表安排时间外，闭会期间的活动时间很难保证。二定经费保障不够。特别是乡级人大代表活动经费和无固定工资收入的代表执行代表职务的补贴，多数地方没有纳入本级财政预算或者没有根据代表活动的需要和地方经济发展状况逐年有所增加，有的虽然纳入预算，也未专款专用。三是服务保障不够。在乡镇居住的县级人大代表和乡级人大代表除以代表小组集中活动，由乡镇人大主席团提供力所能及的服务外，平时执行代表职务根本谈不上有什么必要的条件或服务。

三、优化代表素质及结构的对策

在人大代表的选举中，要妥善处理好代表素质与代表结构的关系，既要考虑代表的广泛性，又要考虑代表的先进性；既要考虑代表结构的合理性，又要考虑代表的政治素质和议政能力，力求使代表素质与代表结构有机统一。

（一）代表素质是人大代表作用得于发挥的保证。

（1）要有一定的代表意识。所谓代表意识，就是要求代表时时刻刻都要意识到自己是人民选举的代表，是同级国家权力机关的组成人员。有一定的代表意识，才能有对人民负责的事业心和责任感。而对人民负责的事业心和责任感，是人大代表应具备的最基本的条件，也是人大代表认真履行代表职责的动力所在。代表工作大都是兼职，没有额外的经济报酬，主要靠自觉性、主动性，而自觉性、主动性则源于代表意识。尤其在市场经济条件下，人大代表自觉主动的开展代表工作，不计较个人的得失，靠的是人大代表的政治素质和代表意识。有了一定的代表意识，才能认真行使好法律所赋予的各项权利，自觉地贯彻党的路线、方针、政策和国家法律、法规；才能虚心听取和积极反映人民群众的意见和要求，并善于综合社情民意，做到胸怀全局、出以公心，正确行使代表权力；才能把代表工作列入自己的工作日程，看做是自己本职工作的一部分，义不容辞地为民执言，为民办事。

（2）要有牢固的法制观念。所谓法制观念，一是要认真贯彻民主集中制原则。这就要正确认识和深刻领会人大实行的民主集中制，是集体讨论决定问题，凡是需要人大作出决定性意见的事项，都要召开代表大会，经与会代表集体讨论，最后采取表决的形式，以多数人的意见作出诀定。任何个人都无权处理重大问题，都不能自己说了算，更不能以个人意见“拍板”来否定多数人的意见。二是要严格按法律规定和法定的程序办事。审议和决定问题，都要依照有关法律规定并按法定程序进行。人大代表牢固的法制观念，来源于对法律的认真学习和钻研，只有努力学法，才能真正懂法，从而才能自觉地做到举止言行都严格依法办事。首先，人大代表必须带头学法、守法、用法。必须熟悉和掌握与代表行使职权相关的法律法规知识，以便增强监督实效，提高监督水平。人大代表不但自己要认真学习法律知识，而且还要带头守法，自觉维护法律的尊严，用自己的言行影响和带动广大群众，努力提高全民的法制观念。其次，人大代表要积极参与法律监督活动。对少数行政部门和司法机关有法不依，执法不严，尤其是少数领导干部以权压法的现象要敢于监督、善于监督，为法律、法规的实施提供保障。作为人大代表，要善于从理论与实践的结合上，认识人大的性质、地位和作用，不断增强法制观念。

（3）要有一定的履职能力。人大代表要依法参加行使国家权力，充分发挥作用，就必须具有一定的履职能力。而人大代表的能力主要来源于社会实践和多方面知识的学习。这样，才能不断提高人大管理国家重要事务的档次和深度。作为人大代表，要代表人民依法管理国家事务的职责，客观上要求他们必须具备一定的能力素质。否则，在视察、检查、调查活动中只能当一个“随行者”，在审议有关议题时，就只能充当一个“听会者”，别人提人选就签名，别人说“好”就画圈。这样就很难发挥人大代表应有的作用。作为一名人大代表，仅仅了解本行业、本专业是远远不够的，对党的路线、方针、政策和国家法律、法规及经济社会发展等方面知识都要有所了解和掌握。如果没有较宽的知识面，就不可能对本地经济建设和民主法制建设等方面存在问题提出高质量的意见和建议。当然，对人大代表知识面的要求，要实事求是，从实际出发，既要符合我国国情和当地的现实条件，又要体现各级人大对行使权利的要求。

（4）要有良好的思想品德。人大作为权力机关，属于本级政权组织中的最高层次。它要代表人民的意志，从宏观上决定政治、经济等各方面的大事，但又不直接插手具体的事务；它要监督同级政府对人大决议、决定的实施情况，但又不直接管理经济工作。这种工作相对而言的“超脱性”，要求人大代表必须具有良好的思想品德。而只有严于律己，才能保持廉洁作风，甘于清苦，才会不计报酬、不辞辛苦，全心全意当好人民群众的代言人。只有这样，才能赢得人民群众的信任，才能有凝聚力和号召力，才能直正树立起人大的形象和权威。

（二）优化代表结构的是提高代表队伍的整体素质的关键。

（1）不能把人大代表等同于先进摸范。评选表彰先进摸范在于表彰先进，激励后进；选举人大代表是为了组成各级国家权力机关，代表人民的利益和意志行使国家权力。前者是一种荣誉称号，后者是一种职务，赋予一定的权利、职责和义务，必须具有相应的素质与能力。在换届选举推荐代表侯选人时，在强调代表的广泛性、先进性和代表性的时侯，应着重强调代表作为“国家权力机关组成人员”的标准，把政治素质好、行使权力能力强，热爱代表工作，善于倾听和反映群众的愿望呼声，模范遵守宪法和法律，执行党的路线、方针、政策的人推选为人大代表。

（2）不能把人大代表的作用与领导干部的作用相提并论。领导干部在人大代表队伍行使权力的能力相对地说是比较强的，在代表中有一定数量的优秀的热爱代表工作的领导干部，对于提高代表的总体素质是必要的。但是，人大代表的权威性主要体现在宪法和法律赋予其代表人民行使管理国家的权力上。人大代表中的领导干部比例过大，则不利于体现人民代表大会制度的人民性和广泛的代表性，不利于真实反映人民群众的愿望和要求。

（3）不能把代表结构“量化”比例与素质“定性”要求割离开来。人民代表大会审议决定事项时，要体现最大多数群众的根本利益和意志，要考虑到各方面的意见和要求，需要有各方面的代表人物参加。可见，考虑代表的广泛性和代表性无疑是必要的。但必须明确，选举人大代表的目的是为了代表人民行使管理国家的权力；强调代表的广泛性、代表性是为了更民主、更充分地行使权力。代表结构的合理性的关键不在于形式，而在于其实质。如果代表缺乏必要的政治素质、代表意识、议政能力、群众基础，不能发挥其作用，实际上也就失去了代表性。（宜昌市夷陵区分乡镇  王世智）

 

 

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