规范性文件备案审查是宪法赋予各级人大及其常委会的一项法律监督职权，也是监督法规定的各级人大常委会的一种重要监督形式。把规范性文件备案审查作为人大常委会行使监督职权的方式之一，这是新形势下完善人大监督制度，加强人大监督力度，增强人大监督实效的重要举措。但从工作实践看，规范性文件备案审查这一监督形式运用得还不够，在实际操作中也存在一些问题，从而使人大的法律监督职能未能得到有效发挥。本文结合我市实际，对地方人大常委会如何加强规范性文件备案审查作一些思考。

一、我市人大规范性文件备案审查工作的主要情况

为从源头上推进法治政府建设，近年来，市人大常委会将规范性文件备案审查工作纳入重要议事日程，坚持从实际出发，积极探索完善工作机制，切实加强规范性文件备案审查工作，取得了初步成效。2000年6月，我市根据宪法和地方组织法的规定，结合实际，制定出台了《荆门市人大常委会审查规范性文件办法》；2000年7月，市人大常委会办公室又专门制发《关于规范性文件备案的具体意见》。据此，市人大常委会每年都对市政府报送的10余个规范性文件进行审查并予以备案。监督法和我省实施办法施行后，在清理规范性文件的过程中，这两个文件与监督法和我省实施办法的精神是一致的，因此，在实践中继续予以执行。去年，市人大常委会先后对各县（市、区）人大常委会的规范性文件，市政府报送的《荆门市政府投资项目审计监督办法》、《荆门市城镇居民基本医疗保险暂行办法》、《荆门市国家通用语言文字应用管理办法》等规范性文件依法进行备案审查，有效维护了法制统一。在规范性文件备案审查中，主要有以下做法和经验：

（一）把握三项标准，突出审查重点。严格按照监督法第三十条的规定，围绕规范性文件的合法性、适当性和协调性这三项标准，认真做好规范性文件备案审查工作。一是重点审查合法性。就是审查政府报送备案审查的文件是否与宪法、法律法规和上级、本级人大及其常委会所作的决议决定相抵触。既审查制定规范性文件的主体和程序是否符合法律法规的有关规定，也审查有无“相抵触”和“不适当”的内容。二是认真审查适当性。在审查适当性的过程中，主要审查政府报送备案审查的文件是否明显不恰当、不合理、不公平。这些规范性文件未必越权和违法，但从一般常理看，或脱离实际，或显失公平，有损人民的利益和国家机关的宗旨。三是审查协调性。在审查协调性的过程中，主要是要求不同机关的规范性文件对同一事项的规定必须协调一致，不能相互矛盾。

（二）坚持四项原则，规范审查工作。一是严格依法办事的原则。下一级人大作出的决议决定，本级政府发布的决定、命令等都是具有约束力的文件。一旦撤销，就会失去效力，产生严重的法律后果。因此，对报送备案的文件都严肃慎重地对待，决不草率从事。经审查，对于符合监督法第三十条规定的四种情形之一的，都坚决依法予以撤销；对于合法、适当的规范性文件，都予以维护。二是坚持集体行使职权的原则。人大常委会的基本工作规则是实行民主集中制，集体行使职权。对规范性文件审查后，需要作出相应决议决定时，都要经过市人大常委会全体组成人员的充分审议，最后通过表决，按多数组成人员的意见做出决定。三是坚持以被动审查为主、主动审查为辅的原则。各类规范性文件较多，都一一进行审查，接受备案的机关难以胜任，也难以发现实质问题。实际中，绝大多数规范性文件是由市政府提出审查要求后，才启动审查程序；只有必要时，才对个别规范性文件进行主动审查。四是坚持以自主纠正为主、依法撤销为辅的原则。对报送备案的规范性文件，经审查需要作出纠正的，通常情况下，督促有关机关自行纠正；如报送备案机关不纠正或报送备案的文件有严重违法的情形，由市人大常委会依法作出撤销的决定。如市人大常委会在审查市政府制发的《办理经济犯罪案件暂行规定》时，发现个别条款与相关法律法规的规定不一致，及时发出审查意见，责成市政府进行了纠正。

（三）细化审查程序，完善工作机制。常委会结合我市实际，积极探索，逐步摸索出了一套有效的市人大常委会及其机关内部协调的机制，使备案审查的各项工作、各个环节扎实有效开展。在具体审查工作中，坚持了五个步骤：（1）备案文件的报送。即在规范性文件发布后5日内，以报送机关的名义向市人大常委会写出备案报告，连同规范性文件文本、说明及制定规范性文件的法律依据一式10份报市人大常委会办公室；（2）接收登记与分送。对报送的规范性文件由市人大常委会办公室统一接收登记，分管领导审签后及时送有关专门（工作）委员会；（3）初审。由各专门（工作）委员会进行初步审查，并向主任会议提出审查报告；（4）主任会议审查。主任会议对提请审查的规范性文件进行审查后，提出处理意见。（5）送发备案函。如规范性文件经审查通过的，以市人大常委会的名义向报送机关送发准予备案函。同时，在规范性文件备案审查中，注重正确处理好市人大常委会与市政府的关系，建立协商沟通的工作机制。年初，要求市政府把制定出台的规范性文件的计划，及时提交市人大常委会，便于早安排审查。在审查时，市人大常委会坚持多与市政府沟通，了解情况，反馈意见，尽量达成一致认识，为审查规范性文件奠定基础。

二、当前规范性文件备案审查中存在的几个问题

（一）规范性文件备案审查重视不够。规范性文件备案审查是一种新的监督形式，具有很强的政策性、法律性和程序性。作为备案审查机关，地方人大常委会对政府制定的规范性文件进行备案审查，是依法行使监督权的具体体现，人大和政府应当密切配合，共同做好这项工作。但从调查情况看，目前我市、县（市、区）两级，无论是规范性文件备案审查机关的两级人大常委会，还是规范性文件制定机关的两级政府，对这项工作都没有引起足够的重视，有的“按兵不动”，有的才刚刚开展，有的还在等待观望。

（二）规范性文件备案审查意识不强。备案审查是规范性文件管理的一种重要手段，有利于及时发现和纠正违法、不当的规范性文件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，促进依法行政，维护法制统一。但我市制定规范性文件的两级政府，没有从依法行政的高度来认识规范性文件制定和报备工作的重要性，基本上沿袭过去那种工作方式和方法，报备的意识不强，由于规范性文件制定机关没有主动报备，规范性文件审查机关又没有主动要求报备，从而在一定程度上出现制而不备、备而不审、审而不纠的问题，这与规范性文件制定机关报备意识淡薄有关，同时也与规范性文件审查机关宣传力度不够有关。

（三）规范性文件备案审查力量不足。审查规范性文件，必须要有相对专业、经验丰富、熟练掌握法律法规知识的人才。从调查了解情况看，目前我市、县（市、区）两级人大常委会基本没有设置专门的机构，也缺乏这方面专长的人才，这是个比较普遍、客观存在的现实。由于监督法没有明确规定规范性文件备案审查由人大常委会哪个工作机构负责，因此，各地做法各有不同。有的是由内司委负责这项工作，有的是由办公室承揽这项任务，有的则是由相关工委担当审查责任，尽管责任都落实了，但要真正把这项工作开展好，还有一定难度。由于经验不足、人才缺乏，无法在真正意义上对规范性文件进行审查、甄别和提出审查意见。

（四）规范性文件备案审查机制不够健全。监督法和我省实施办法对规范性文件备案审查工作只是作出了原则性的规定。目前我市还没有建立起比较完善具体的可操作性的各项制度，如何建立相应的备案制度，做到应备尽备；如何完善主动审查制度，做到应审尽审；如何完善被动审查制度，做到有求必办；如何完善规范性文件的公布制度，做到有备必公布，等等，所有这些，均未形成比较科学、规范、系统、完备的管理流程和工作制度，也没有形成有效的运行机制，由于各地都处于摸索和探讨阶段，经验不足，造成规范性文件备案审查工作实效性不够强。

三、加强规范性文件备案审查的几点建议

（一）提高对备案审查工作重要性的认识。首先，对规范性文件进行备案审查，是维护国家法制统一的需要。规范性文件内容涉及公民、法人和其他组织的权利义务，并在一定区域普遍适用。规范性文件是否合法和适当，对于宪法和法律的实施，对于群众的切身利益，具有重要意义。其次，对规范性文件进行备案审查是贯彻实施宪法和监督法的需要。监督法专设一章，进一步完善和深化了规范性文件备案审查制度，对审查范围、标准、程序等方面作出具体规定。加强规范性文件备案审查，既是人大开展法律监督的重要工作内容，也是人大的一项重要工作职责，必须忠实履行。因此，人大常委会作为备案审查的主体，必须充分认识到备案审查是维护国家法制统一，保护公民、法人和其他组织合法权益的一项重要工作。人民政府作为制定规范性文件的主体，对规范性文件制定必须予以统一规范，如建立和落实规范性文件的起草、审查、集体审议、公布、备案等制度。人大常委会和政府都要切实提高认识，增强工作的针对性和实效性，使规范性文件制定和审查工作逐步实现制度化、程序化、法制化、科学化。

（二）切实加强组织领导。规范性文件备案审查工作是一项全局性、系统性、经常性的工作。抓好这项工作，关键在各级领导的重视。市县两级人大常委会都要加强对这项工作的领导。明确分管负责人，把规范性文件备案审查列入人大常委会的重要议事日程。常委会主任会议应听取这项工作的专题汇报。明确各级人大专门委员会、常委会工作机构在备案审查工作中的职责分工，科学统筹，有效协调，充分调动并发挥各方面的积极性。对备案审查中遇到的重大问题，要及时向人大常委会党组、向同级党委汇报，在党委、党组的正确指导下，从最广大人民群众的根本利益出发，依法履行法律监督职责，切实做好规范性文件备案审查工作。

（三）加强备案审查机构和队伍建设。规范性文件备案审查工作的政治性、法律性、专业性都很强，要有强有力的工作机构和一支高素质的工作队伍以适应这项工作的需要。在备案审查机构和队伍建设方面，首要任务就是要做到机构确定、人员确定、职责确定。备案审查的工作任务和特点要求备案审查工作人员必须有较高的政治素质、法律素质和相关专业知识，要求具备细致的工作作风和较强的分析问题、解决问题的能力。因此，要高度重视备案审查工作队伍的思想建设和业务建设，在全市抓紧建设一支法律水平高、综合素质强的备案审查工作队伍。

（四）完善规范性文件备案审查工作制度。一是完善备案制度，做到应备尽备。要在对上报备案提交哪些文件材料、备案文件的内容、文件份数、提交时限作出规定外，还应建立“立而不备”的责任追究制度，将报备案与否作为年度目标考核内容，同时规定凡是未报备案的不得公布实施，促使规范性文件实现应备尽备。二是完善主动审查制度，做到应审尽审。对报备案的规范性文件要做到有报必审。负责审查的机构在接到报备案的规范性文件后，要及时开展审查工作。三是进一步完善被动审查制度，做到有求必办。建立规范的办理审查要求、审查建议工作制度，对受理机构、办理流程和时限、回复方式作出具体规定，畅通提请审查建议的渠道，健全诉求表达机制。四是完善规范性文件的公布制度，做到有备必公布。要建立统一的公布平台，所有上报备案的规范性文件都要在统一平台上公布，便于社会查阅和了解，便于社会对公共事务决策和执行过程的参与，充分发挥社会监督作用。(荆门市人大常委会研究室  魏先贵  高胜前)

责任编辑：刘庆丰